Les actions menées en faveur de la politique maritime et littorale de la France

LISTE DES CARTES ET GRAPHIQUES

Tableau	1	Le financement par l'État de la défense des côtes
Carte	2	Marégraphes en France métropolitaine.
Tableau	2	Évaluation des crédits POLMAR entre 1980 et 1999
Tableau	3	Concession de cultures marines, par direction régionale au 05/02/97.
Tableau	4	Urbanisation littorale : état des lieux statistiques.
Carte	3	Ratio résidences secondaires/résidences principales par commune.
Tableau	5	Capacité d'accueil du littoral.
Carte	4	Les terrains de camping en France
Tableau	6	Saisonnalité extrême des nuitées.
Tableau	7	L'emploi touristique non saisonnier peut atteindre 80 % de l'emploi
Carte	5	Définition du littoral retenue par l'étude du PH Group.
Tableau	8	À l'échelle de l'ensemble des littoraux, aucun noyau dur n'apparaît dans leur économie
Tableau	9	La distance à la mer influe sur la composition du tissu économique
Tableau	10	À l'échelle nationale, les spécificités du littoral sont représentées de façon homogène.
Tableau	11	Répartition des activités maritimes et touristiques selon la distance à la mer
Tableau	12	Le littoral concentre 70 % des emplois maritimes mais seulement 18 % des emplois touristiques.
Tableau	13	La vitalité du front de mer a été sensiblement inférieure à la performance de la zone rétro-littorale
Tableau	14	En termes sectoriels, la croissance en emploi est très homogène sur tous les littoraux.
Tableau	15	Le littoral est globalement moins créateur d'emplois.
Carte	6	Le solde net des créations/destructions de PME.
Tableau	16	La pérennité des PME est plus faible sur le littoral.
Tableau	17	Diagnostic de la compétitivité et de réactivité du tissu des PME sur le littoral.
Carte	7	Une proportion moindre de PME ouvertes sur l'international.
Tableau	18	Une proportion moindre de PME ouverte sur l'international
Carte	8	Les parcs naturels régionaux
Carte	9	Localisation des SMVM.
Tableau	19	Évolution des rejets industriels en France 1986-1994
Carte	10	Zones vulnérables (directives 91/676 CEE)
Carte	11	Le littoral concentre des revenus nets imposables sensiblement supérieurs à l'arrière-pays.
Tableau	20	Dotation du Conservatoire du Littoral de 1977 à 1996.

INTRODUCTION

Les littoraux ont de tous temps attiré hommes et activités. Le rôle de la mer dans les mouvements de marchandises et de population a conduit à l'installation, sur les rivages, des principaux foyers de peuplement Les tendances à la mondialisation des échanges, et notamment l'augmentation forte des transports maritimes, ne font que confirmer, à notre époque, ce rôle primordial des littoraux dans l'organisation des échanges, et au-delà de l'aspect marchand, dans la structuration économique et démographique des terres ^{1 ( * )}

La France a longtemps fait figure d'exception à ce schéma, notamment par rapport à ses voisins européens. En dépit des efforts de Colbert en faveur des activités liées à la mer, la France est demeurée un pays de tradition éminemment terrienne et ruraliste L'absence de tradition maritime de la France et son centralisme ont fait prévaloir une logique d'échanges et de réseaux terrestres, logique dans laquelle les littoraux apparaissent plutôt comme des territoires périphériques terminaux, que comme des espaces ouverts sur l'extérieur.

Ce n'est qu'à partir des années 50 que la France a découvert son goût pour les côtes, et elle a dès lors rapidement refait son retard. En termes de concentration des hommes et des activités, la France présente aujourd'hui des taux d'occupation du littoral similaires à ceux de ses voisins.

Ce rattrapage s'est manifesté aussi bien dans le domaine économique, avec l'apparition de grandes zones industrialo-portuaires, que dans le domaine démographique, les communes littorales enregistrant des augmentations de population nettement plus fortes que le restant du territoire entre 1950 et 1980 ^{2 ( * )} . Soulignons qu'il a également correspondu a une conjonction entre la volonté publique (grandes opérations d'aménagement) et les aspirations privées (phénomène de tropisme littoral).

Enfin, le tourisme a connu son essor durant la même période, et constitue aujourd'hui un des principaux secteurs d'activité du pays. L'avènement du tourisme balnéaire, qui représente une part majoritaire et croissante de l'intégralité des flux touristiques, a renforcé cette tendance au développement d'une économie littorale.

La concomitance récente de ces facteurs a conduit à aborder la question de la densité de l'occupation des espaces littoraux, depuis les années 70 (rapport Piquard 1973) en des termes de conflit et de risques.

L'idée générale est que le succès confirmé du littoral jouerait contre son développement durable et donc contre le tourisme. Non seulement la richesse intrinsèque de l'espace littoral diminuerait au fur et à mesure que les hommes s'y installent, mais encore l'accumulation d'activités diverses et variées induirait des conflits d'usage, notamment entre activités traditionnelles et tourisme, mais aussi entre activités et environnement.

Les transformations dans la perception de la nature ont rendu d'autant plus sensible cette question de la consommation de l'espace littoral. En ce qui concerne leur attitude face à la nature, les Français se sont longtemps comportés comme des héritiers des conceptions judéo-chrétiennes, selon lesquelles l'homme est le couronnement d'une création à laquelle il commande. La méfiance vis-à-vis de l'espace naturel triomphe au XVIIè siècle avec la densification de l'occupation de l'espace, les derniers défrichements, l'assèchement des zones humides, l'art des jardins à la française.

Avec les Lumières, les conceptions venues de l'Europe réformée gagnent la France. Jean-Jacques Rousseau vante les beautés de la nature laissée en dehors du vouloir humain. Les jardins anglo-chinois imitent les forêts vierges ou, de manière plus torturée, le retour à la nature des vestiges ruinés de la civilisation. C'est dans cette métaphore paysagère de fin du monde que prend racine le sentiment, aujourd'hui très répandu, d'un contrat à passer entre une humanité profiteuse et irréfléchie et une nature « bonne », fragile et menacée.

La notion récente d'un patrimoine de ressources non renouvelables, renforce cet argumentaire.

Cette opposition est particulièrement manifeste sur le littoral La mer, ainsi que les terres qui la prolongent apparaissant dans l'imaginaire collectif, comme l'espace sauvage par excellence, tandis que l'implantation accélérée d'hommes et activités sur ces espaces conduit spontanément au recul des espaces à caractère naturel ^{3 ( * )} .

L'intervention des pouvoirs publics sur le littoral doit donc prendre en compte des logiques et intérêts contradictoires, en s'efforçant de les ramener à un objectif, sinon unique, du moins commun. Tout l'enjeu d'une évaluation des politiques publiques sur le littoral, au delà d'une appréciation individuelle de leurs effets, réside donc dans l'évaluation de leur cohérence.

La question n'est pas de savoir comment préserver le littoral d'un développement excessif, mais de savoir comment concilier le développement économique du littoral avec des préoccupations d'ordre spatial, social et environnemental. Dans cette perspective, l'État parvient-il à définir des enjeux globaux, selon les territoires et les activités, qui prennent en compte les équilibres nécessaires entre les différentes potentialités du littoral ?

Quelle est la cohérence et l'impact des politiques publiques sur la gestion des espaces littoraux ? Les instruments de politique répondent-ils bien aux objectifs qui leur sont assignés et à quel coût ? Telles étaient, en effet, les interrogations initiales adressées au Commissariat Général du Plan par l'Office Parlementaire d'Évaluation des politiques Publiques.

La simplicité des questions ne doit cependant pas masquer plusieurs difficultés de méthode, propres au terrain d'étude.

Aussi, la définition du champ d'étude en tant que tel est problématique. Jusqu'au XIXème siècle, une large partie du littoral n'était que désert : quelques points dans l'espace, les meilleurs abris en général, occupés par des ports, militaires ici, de commerce la, ou de pèche. C'est avec la mise en place des premières stations balnéaires que la bande côtière connaît progressivement une occupation linéaire. Avec la densification progressive de ce territoire, la bande côtière s'est épaissie vers l'intérieur des terres.

Point, ligne, surface, ces trois « dimensions » servent de support aux différentes politiques publiques ^{4 ( * )} . L'exercice est rendu d'autant plus difficile par des découpages territoriaux différents d'une politique à l'autre, lesquels induisent des regroupements statistiques peu faciles à homogénéiser. Chaque objet d'évaluation peut nécessiter un champ de référence qui lui soit propre.

Nous avons donc choisi de ne pas proposer de définition uniforme du littoral, que la loi littoral, elle-même, n'offre pas.

La seconde difficulté méthodologique concerne les ressources statistiques. Au-delà de l'hétérogénéité des sources, on est confronté à une insuffisance notoire des données disponibles. Le littoral n'est pas reconnu en tant qu'entité pertinente par l'INSEE, et l'on ne dispose pas de séries longues pour des activités aussi essentielles que le tourisme. La multiplication des administrations intervenant sur le littoral, pour lesquelles le littoral ne constitue qu'une préoccupation annexe, complique encore la tâche. Le Ministère du budget, par exemple, n'identifie pas séparément les ressources provenant de l'utilisation du DPM

Cependant, ces insuffisances affectent essentiellement la portée d'une évaluation ponctuelle de chaque politique publique engagée. La pertinence d'une évaluation comparée des différentes politiques publiques l'est moins.

C'est sous l'angle de la loi littoral, qui entend concilier aménagement, protection et mise en valeur, que cette évaluation des politiques publiques entreprises sur le littoral a été conduite.

* ¹ Le renforcement politique et économique des régions côtières en Chine en est la meilleure illustration présente.

* ² La faiblesse de la tradition maritime française continue toutefois à se manifester à travers la faiblesse relative des activités proprement maritimes, construction navale, marine marchande, filière portuaire, etc. -voir les rapports sectoriels consacrés spécifiquement à ces activités dans le cadre de cette évaluation des politique publiques maritimes

* ³ Étant entendu que, sur le littoral comme sur le restant du territoire français, la notion d'espace naturel à proprement parler n'a aucune consistance. Tous les milieux ont, peu ou prou, été anthropisés.

* ⁴ Par exemple, les politiques publiques concernant les ports ou les stations balnéaires s' inscrivent dans un espace à une dimension : celles concernant la gestion du trait de côte (érosion, qualité des eaux, gestion du PPM, etc.) s'inscrivent dans un espace à deux dimensions : enfin, tout ce qui relève de la planification spatiale s'inscrit dans un espace à trois dimensions.