Le Traité d'Amsterdam

II. ELÉMENTS D'APPRÉCIATION

A. OBSERVATIONS SUR LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU TRAITE

1. L'absence de réponse aux problèmes institutionnels

La caractéristique la plus marquante du traité d'Amsterdam est de renvoyer à plus tard la solution du problème principal qu'il avait à résoudre, à savoir l'adaptation des institutions dans la perspective de l'élargissement. Le seul changement institutionnel important qu'il apporte est l'accroissement des pouvoirs du Parlement européen, et notamment l'extension du champ de la codécision : or, quelle que soit l'opinion qu'on porte par ailleurs sur l'opportunité de cette mesure, il est du moins manifeste que, comme elle ne s'accompagne d'aucune amélioration des autres aspects du processus de décision, elle se traduira nécessairement par un alourdissement de celui-ci, alors que l'objectif assigné aux négociateurs était au contraire un surcroît d'efficacité. Ainsi, du point de vue institutionnel, le traité d'Amsterdam n'a-t-il pas répondu aux espoirs placés en lui.

a) La Commission

Dans les débats qui ont entouré la CIG, les principales critiques adressées au fonctionnement de la Commission portaient sur l'éparpillement des responsabilités, le manque de collégialité et la tendance -notamment dans le cas des relations économiques extérieures- à s'affranchir du contrôle du Conseil.

La seule disposition du traité destinée à donner plus de cohérence à l'action de la Commission est une nouvelle rédaction de l'article 163, qui prévoit désormais que : " La Commission remplit sa mission dans le respect des orientations politiques définies par son président " . Il est difficile de préciser la portée de ce texte très général (qui ne donne pas explicitement autorité au président de la Commission sur les membres de celles-ci), d'autant que le président de la Commission n'avait pas jusqu'à présent été considéré comme habilité à définir des " orientations politiques " .

Sans doute faut-il mettre en rapport cette disposition avec le nouveau mécanisme d'investiture de la Commission par le Parlement européen : celui-ci investit d'abord le président de la Commission, puis, dans un second temps, accorde sa confiance au collège des commissaires, après les avoir entendus un à un. Ce mécanisme -qui n'est pas sans évoquer la IVème République- conduira naturellement le Parlement à investir le président de la Commission sur la base d'orientations politiques que ce dernier devra s'efforcer de traduire dans la vie de la Commission.

Dans cette optique, les accords d'Amsterdam paraissent s'écarter sensiblement de la conception qui avait jusque-là imprégné les traités, et qui mettait en avant l'indépendance de la Commission européenne, afin de lui permettre de dégager des intérêts communs aux Etats membres et de remplir une fonction de médiation entre ces derniers.

Par ailleurs, le " protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement " qui est annexé au traité ne prévoit une limitation des effectifs de la Commission que d'une manière conditionnelle : la Commission comprendra un seul national de chaque Etat membre à la condition qu'un accord ait été trouvé pour revoir la pondération des votes au Conseil. Le problème de la réduction du nombre des commissaires, souvent considérée comme la clef d'une répartition des compétences plus efficace et d'une meilleure cohérence d'ensemble, n'est donc pas réglé. La portée de ce protocole est d'ailleurs relative et n'emporte aucune conséquence juridique puisque, en tout état de cause, la modification du nombre des commissaires comme celle des règles de pondération des votes au Conseil doivent prendre la forme d'une révision des traités.

Si l'on considère à la fois l'absence de réforme de la Commission et l'influence accrue dont le Parlement européen disposera sur elle -en raison du nouveau mécanisme d'investiture et de l'extension du champ de la codécision- on peut craindre que le traité d'Amsterdam n'aboutisse à un certain affaiblissement de sa capacité à être un trait d'union entre les Etats membres.

b) Le Conseil

Les débats de la CIG concernant le Conseil ont principalement porté sur la repondération des votes, l'extension du vote à la majorité qualifiée, et l'insuffisance de la coordination des travaux.

Ce dernier point, qui ne requiert d'ailleurs pas nécessairement une modification des traités, n'est pas abordé par les accords d'Amsterdam.

Le nouveau traité n'étend le vote à la majorité qualifiée qu'à un nombre réduit de domaines, principalement la recherche, le développement technologique, et certaines compétences nouvelles en matière d'emploi, de politique sociale, de santé, et de lutte contre la fraude.

Enfin, aucun accord n'a été obtenu sur une nouvelle pondération des votes. Ce point peut paraître particulièrement préoccupant. Le rapport de M. James Bordas, au nom de la délégation du Sénat, sur " La réforme des institutions européennes : champ des décisions à la majorité qualifiée et pondération des votes " (n° 348, 1996-97), a montré en effet que les élargissements successifs avaient conduit à une distorsion croissante entre les droits de vote de chaque Etat et les réalités démographiques et financières, et que l'élargissement à l'Est allait nécessairement accroître ces déséquilibres si les règles de pondération en vigueur étaient maintenues.

Sans une réforme, on peut craindre, à terme, une dégradation de la cohésion de l'Union et du sentiment de légitimité de ses décisions. Les Etats dont l'importance démographique et l'effort contributif ne sont pas convenablement pris en compte risquent d'accepter de plus en plus difficilement de " jouer le jeu ", notamment lorsque les mesures à prendre auront des implications financières importantes.

Or, le " protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement " n'établit pas clairement un lien entre une révision de la pondération des votes et la réalisation de l'élargissement. En toute hypothèse, l'âpreté des négociations de la CIG sur ce point suggère qu'il sera difficile d'obtenir une solution satisfaisante.

L'absence de réforme du fonctionnement du Conseil s'accompagne d'un affaiblissement de sa position par rapport au Parlement européen. Le nouveau mécanisme d'investiture de la Commission devrait avoir pour effet de distendre quelque peu les liens entre celle-ci et le Conseil ; par ailleurs, la réforme de la procédure de codécision, en supprimant la troisième lecture qui permettait au Conseil de mettre le Parlement en situation de prendre la responsabilité d'un échec, équivaut à une réduction relative du rôle du Conseil dans le processus de décision.

Cette nouvelle situation institutionnelle intervient dans un contexte préoccupant. Le Conseil " Affaires Générales ", aux effectifs pléthoriques et à l'ordre du jour surchargé, n'est plus en mesure d'assurer une supervision des travaux du Conseil dans leur ensemble. L'allongement de la durée des réunions aboutit, dans diverses formations du Conseil, à une présence intermittente de l'échelon ministériel. Le rôle du COREPER qui, quant à lui, n'est pas composé de responsables politiques soumis au contrôle des Parlements nationaux, devient de plus en plus déterminant.

On peut se demander comment une institution au fonctionnement ainsi altéré parviendra à jouer pleinement son rôle vis-à-vis de la Commission sur laquelle elle aura moins de prise, et à conserver toute son influence dans un système de codécision où le Parlement européen disposera désormais du même poids qu'elle.

c) Le Parlement européen

· Le Parlement européen voit ses prérogatives substantiellement renforcées par le traité d'Amsterdam. La désignation du président de la Commission européenne, l'importante extension du champ d'application de la procédure de codécision, et le droit de regard reconnu au Parlement sur les dépenses opérationnelles de la politique étrangère et de sécurité commune, forment un ensemble d'une grande portée, dont les conséquences ne pourront être véritablement mesurées qu'avec le temps.

Cet accroissement des pouvoirs du Parlement européen ne s'accompagne d'aucun effort pour encadrer ses travaux.

Le rapport de M. Jacques Genton, au nom de la délégation du Sénat, sur " le fonctionnement parlementaire du traité sur l'Union européenne " (n° 339, 1994-95), avait souligné la nécessité d'une telle évolution : " La question d'un éventuel accroissement des pouvoirs du Parlement européen ne peut être valablement posée sans qu'interviennent au préalable une clarification et une rationalisation. Il est indispensable que l'étendue des pouvoirs actuels du Parlement européen soit clairement établie, afin d'éviter à l'avenir que des interprétations extérieures ne conduisent à une remise en cause de l'équilibre institutionnel défini par le traité et ratifié par les Parlements nationaux. Les prérogatives du Parlement européen devraient en outre être encadrées de manière à accroître son efficacité " (p. 28).

En 1996, votre Rapporteur, étudiant la question du mode d'élection pour les élections européennes, avait également estimé que " l'élection au suffrage universel des parlementaires européens aurait dû être accompagnée de la rédaction d'une " loi fondamentale " définissant les compétences exactes du Parlement européen, préconisant clairement ce qu'il peut faire et ce qu'il ne peut pas faire " (4( * ))

A la lecture du traité, on ne peut que constater que cet appel à la rationalisation et au renforcement de l'efficacité des travaux du Parlement européen n'a pas été entendu. Le seul élément en ce sens est le plafonnement du nombre de députés européens à 700, dans la perspective des élargissements futurs de l'Union européenne.

D'autres évolutions auraient pourtant été nécessaires. Ainsi, le Parlement européen ne devrait-il avoir à se prononcer que sur des textes réellement législatifs, c'est-à-dire fixant des règles fondamentales ; trop souvent, aujourd'hui, il doit statuer sur une multitude de textes d'ordre technique, qui viennent s'ajouter aux nombreuses résolutions qu'il adopte de sa propre initiative sur les sujets les plus variés, brouillant la perception de la répartition des compétences entre les institutions de l'Union.

Aucun texte ne venant encadrer ses compétences, l'Assemblée de Strasbourg a par ailleurs tendance à chercher en permanence une extension de ses prérogatives. La signature d'accords interinstitutionnels avec le Conseil et la Commission européenne a été l'instrument privilégié de cet effort au cours des dernières années. Ces accords, parfois prévus par le traité, sont normalement destinés à résoudre un différend entre les institutions communautaires ; mais certains d'entre eux ont permis au Parlement européen de se voir reconnaître, notamment en matière de discipline budgétaire, des pouvoirs que les traités ne lui accordaient pas.

Toujours en matière budgétaire, le Parlement européen a essayé d'accroître ses prérogatives en tentant de modifier la classification entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires au sein du budget communautaire : sur les dépenses non obligatoires, le Parlement détient en effet le dernier mot dans la procédure budgétaire, alors qu'au contraire, sur les dépenses obligatoires, le Conseil européen décide en dernier ressort. Aucune clarification n'ayant été apportée par le traité d'Amsterdam dans ces domaines, l'on peut craindre de voir resurgir des différends entre le Parlement européen et le Conseil des ministres sur l'étendue de leurs responsabilités respectives.

· Par ailleurs, un des aspects du renforcement des pouvoirs du Parlement européen pourrait être particulièrement source de difficultés. L'article J 18 introduit par le nouveau traité prévoit en effet que les dépenses opérationnelles de la politique étrangère et de sécurité commune sont à la charge du budget communautaire, sauf en matière de défense et lorsque le Conseil en décide autrement à l'unanimité. Le même article dispose en outre que " la procédure budgétaire fixée dans le traité constituant la Communauté européenne s'applique aux dépenses [de la PESC] qui sont à la charge du budget des Communautés européennes " , ce qui signifie que ces dépenses sont classées parmi les dépenses non obligatoires.

Un accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne, apporte des précisions sur la procédure applicable en cette matière. En vertu de cet accord, le Conseil et le Parlement européen doivent parvenir chaque année à un accord sur le montant des dépenses opérationnelles de la PESC. A défaut d'accord, le montant inscrit au budget précédent sera reconduit, sauf si la Commission propose de diminuer ce montant. Dans ces conditions, le Conseil ne peut imposer sa volonté contre l'avis du Parlement européen.

Cette évolution paraît difficilement justifiable. Le Parlement européen se voit en effet reconnaître des prérogatives importantes à l'égard du budget de la PESC, alors qu'il n'a qu'un pouvoir consultatif dans cette matière qui demeure essentiellement intergouvernementale. On perçoit mal la cohérence d'une telle formule ; toujours est-il qu'elle ne manquera pas d'encourager le Parlement à poursuivre ses efforts pour voir disparaître la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires. Les dépenses de la politique de l'Union la plus intergouvernementale ayant désormais un statut très proche de celui des dépenses non obligatoires, il deviendra notamment de plus en plus difficile de justifier le maintien d'un régime de dépenses obligatoires pour une politique aussi intégrée que la politique agricole commune.

Les pouvoirs étendus que reçoit ainsi le Parlement européen dans le domaine de la PESC contrastent par ailleurs avec l'absence de rôle reconnu aux Parlements nationaux dans ce domaine. Le protocole sur les Parlements nationaux annexé au traité, qui leur accorde un délai minimum pour l'examen des propositions communautaires, ne concerne pas les textes relatifs à la PESC. Les dispositions du même protocole relatives à la COSAC prévoient que celle-ci pourra examiner les propositions d'actes en relation avec la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, mais n'évoquent pas la PESC. On peut s'interroger sur la pertinence d'un dispositif qui, à propos d'une politique essentiellement intergouvernementale, élargit les prérogatives du Parlement européen tout en ignorant les Parlements nationaux.

· Au total, il est à craindre que le renforcement des pouvoirs du Parlement européen, dans la mesure où il ne s'accompagne ni d'un meilleur encadrement des travaux de cette Assemblée, ni d'une réforme du fonctionnement de la Commission et du Conseil, n'aboutisse à altérer un équilibre institutionnel déjà fragilisé par le dernier élargissement de l'Union.

L'absence de clarification dans certains domaines -notamment la classification des dépenses budgétaires et les questions de " comitologie " (5( * )) - qui ont donné lieu au cours dernières années à d'incessantes controverses, apparaît comme un facteur supplémentaire de risque d'instabilité.

d) Les coopérations renforcées

Tout au long de la CIG, le thème des coopérations renforcées est apparu comme une possible solution de rechange devant la difficulté à obtenir l'unanimité pour réviser en profondeur les traités.

Un consensus pour " avancer " à quinze paraissant très incertain, et appelé à le devenir de plus en plus à mesure des nouveaux élargissements, il semblait que la seule solution pour dépasser le dilemme " approfondissement ou élargissement " était de permettre aux Etats qui en avaient la volonté et la capacité de réaliser ensemble certains approfondissements de la construction européenne, dans le respect de l'acquis communautaire, les autres Etats ayant la faculté de les rejoindre ultérieurement.

Cette perspective a cependant suscité d'âpres débats. Les partisans de l'" orthodoxie communautaire " ont eu tendance à considérer avec circonspection les formules de différenciation autres que celles permettant aux Etats membres d'avancer à des rythmes différents vers le même point, l'idée d'une différenciation non limitée dans le temps leur paraissant porter atteinte à la vocation fédérale de l'Union. Les Etats les plus bénéficiaires de l'effort de cohésion économique et sociale craignaient, quant à eux, de ne plus être des membres à part entière d'une Union plus différenciée et de moins pouvoir bénéficier, dans ces conditions, de la solidarité financière communautaire.

Le dispositif finalement retenu par le traité se ressent de ces débats et soumet les coopérations renforcées à de fortes contraintes.

Tout d'abord, tout Etat membre peut bloquer le lancement d'une coopération renforcée en invoquant des " raisons de politique nationale importantes " . Aucun contrôle de la Cour de justice n'est possible sur la nature des raisons invoquées : en effet, aux termes du traité, dès lors qu'un Etat fait jouer cette clause, il n'est pas procédé à un vote, ce qui a pour conséquence qu'il n'existe pas d'élément positif pouvant servir de base à un recours. Ainsi, chaque Etat dispose d'un pouvoir souverain de blocage. (Il en est de même dans le cas de la PESC, où la formule des " coopérations renforcées " est remplacée par celle de " l'abstention constructive ").

Ensuite, le Parlement européen et la Commission jouent leur rôle dans la mise en oeuvre des coopérations renforcées avec la totalité de leurs membres. Compte tenu de l'extension des pouvoirs du Parlement européen, une éventuelle coopération renforcée dans le premier pilier sera, dans de nombreux domaines, mise en oeuvre en codécision avec cette Assemblée, ce qui aura pour effet que des parlementaires dont l'Etat ne participera pas à la coopération renforcée participeront néanmoins à la prise des décisions.

Enfin, les coopérations renforcées sont soumises à des conditions de lancement (exigence d'une majorité d'Etats membres), de fond (exigence d'utilisation seulement en dernier ressort) et de procédure (exigence d'ouverture à tous les Etats membres, principe de la possibilité pour les non-participants de se joindre ultérieurement à la coopération renforcée) qui tendent à enfermer l'utilisation de cet instrument dans d'étroites limites.

Ainsi encadrée, la formule des coopérations renforcées répondra difficilement aux espoirs placés en elle. Conçue au départ comme un moyen d'éviter d'avoir à obtenir l'unanimité, elle ne pourra en pratique être mise en oeuvre que sur la base d'un consensus. Ces dispositions nouvelles ne peuvent donc paraître, au total, comme une compensation à l'absence de réforme institutionnelle préparant l'élargissement.

e) Les Parlements nationaux et la subsidiarité

· Le protocole sur l'application du principe de subsidiarité qui est annexé au nouveau traité revient, pour l'essentiel, à confirmer l'interprétation et les pratiques adoptées depuis le Conseil européen d'Edimbourg à la fin de 1992. Ce principe reste donc privé de garantie d'application et il n'y a pas lieu de s'attendre à le voir jouer un plus grand rôle dans la vie de la Communauté. Cette consécration du statu quo paraît d'autant plus discutable que, dans la perspective de l'élargissement, il serait manifestement souhaitable que l'Union se concentre davantage sur ses missions essentielles.

· Le protocole sur les Parlements nationaux comprend, quant à lui, deux aspects bien distincts.

Le premier tend à garantir un délai de six semaines pour l'examen des propositions législatives de la Commission, relevant du premier ou du troisième pilier, avant que le Conseil ne se prononce à leur sujet. L'intérêt pratique de cette disposition dépendra étroitement de l'interprétation que le Conseil donnera de la notion de " proposition législative ".

Le second aspect consiste à officialiser la COSAC. Cette reconnaissance conduira-t-elle cet organisme à chercher à jouer un plus grand rôle qu'aujourd'hui ? Faute d'accorder explicitement un rôle consultatif à la COSAC, le protocole n'est pas en lui-même de nature à lui faire renoncer au principe du consensus qui a jusqu'à présent limité la portée de ses travaux. Ce sont donc les conclusions que la COSAC tirera elle-même du protocole qui en feront ou non la base d'une association collective plus étroite des Parlements nationaux aux activités de l'Union.

· D'une manière générale, l'objectif de donner à l'Union un fonctionnement plus démocratique n'a reçu qu'une traduction limitée dans le traité. Certes, les pouvoirs du Parlement européen sont accrus, mais sans que sa représentativité soit améliorée ; la pondération des votes au Conseil reste également inchangée, et l'association des Parlements nationaux ne progresse guère.