2. Y a-t-il " abandon de la règle de l'unanimité " ?
Sur ce point, comme dans beaucoup d'autres d'ailleurs, les
dispositions du traité d'Amsterdam sont loin d'être
marquées au coin de la simplicité. On peut résumer ainsi
le dispositif :
- durant les cinq premières années d'application du
traité, le Conseil statue à l'unanimité ;
- après cette période de cinq ans, le Conseil prend à
l'unanimité une décision afin d'abandonner la règle de
l'unanimité pour tout ou partie des mesures
énumérées ci-dessus.
Le traité de Maastricht avait déjà retenu une formule
évolutive puisqu'il prévoyait la règle de
l'unanimité jusqu'au 1
er
janvier 1996 et le passage à
la majorité qualifiée à compter de cette date. Et le
Conseil Constitutionnel en avait conclu qu'il n'y avait pas
contrariété avec la Constitution jusqu'à cette date, mais
qu'il n'en allait plus de même au-delà.
La seule différence entre la procédure retenue par le
traité de Maastricht et celle du traité d'Amsterdam tient au fait
que, dans le premier cas, le passage à la majorité
qualifiée était automatique alors que, dans le second, il est
subordonné à un vote à l'unanimité du Conseil.
Doit-on en déduire que le mécanisme respecte la
souveraineté nationale puisque la France, par la voie de son
représentant au Conseil, peut empêcher le passage à la
majorité qualifiée ?
Il semble difficile d'admettre un tel raisonnement. Dès lors que
l'abandon de la règle de l'unanimité en de telles matières
serait susceptible, d'après les termes mêmes utilisés par
le Conseil Constitutionnel, d'affecter les conditions essentielles d'exercice
de la souveraineté nationale, il serait contraire à la
Constitution. Or, seul le pouvoir constituant a la compétence de faire
disparaître cette contrariété en modifiant la Constitution.
Mais le pouvoir exécutif, pas plus que le pouvoir législatif
d'ailleurs, ne dispose de cette compétence.
Il nous reste toutefois à évoquer un dernier point. La
révision constitutionnelle de 1992 est intervenue après la
décision du Conseil Constitutionnel d'avril 1992. N'a-t-elle pas
déjà modifié la Constitution de telle manière que
les dispositions du traité d'Amsterdam ne lui sont plus contraires ? La
réponse découle du texte même de l'article 88-2 de la
Constitution. En vertu de ce texte, la France a seulement consenti les
transferts de compétences nécessaires à "
la
détermination des règles relatives au fonctionnement des
frontières extérieures des Etats membres "
et elle ne
l'a fait que "
selon les modalités prévues par le
traité sur l'Union européenne signé le 7 février
1992 ".
*
* *
En conclusion de cette rapide analyse, il semble donc
apparaître clairement que :
- le traité d'Amsterdam comporte des dispositions que le Conseil
Constitutionnel, en fonction de sa jurisprudence antérieure, a de fortes
chances de faire entrer dans la catégorie des
" compétences qui relèvent des conditions essentielles de
la souveraineté
" ;
- le traité d'Amsterdam prévoit la possibilité d'un
abandon de la règle de l'unanimité pour l'exercice par l'Union
européenne de ces compétences ;
- la révision constitutionnelle de 1992 n'a consenti à certains
transferts de compétences que selon les modalités prévues
par le traité de Maastricht.
Extrait de la Décision du Conseil constitutionnel
n° 92-308 DC
du 9 avril 1992
Sur les mesures relatives à l'entrée et à
la circulation des personnes :
Considérant que, dans sa rédaction issue de l'article G du
traité sur l'Union européenne, l'article 3 du traité
instituant la Communauté comporte dans les conditions et selon les
rythmes prévus par ce traité :
" d) des mesures relatives
à l'entrée et à la circulation des personnes dans le
marché intérieur conformément à l'article 100
C " ;
Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 100 C le Conseil
des ministres des communautés européennes
, " statuant
à l'unanimité sur proposition de la Commission et après
consultation du Parlement européen, détermine les pays tiers dont
les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement
des frontières extérieures des Etats membres
" ; qu'il
est stipulé au paragraphe 2 du même article que
" dans le
cas où survient dans un pays tiers une situation d'urgence confrontant
la Communauté à la menace d'un afflux soudain de ressortissants
de ce pays, le conseil peut, statuant à la majorité
qualifiée sur recommandation de la commission, rendre obligatoire, pour
une période ne pouvant excéder six mois, l'obtention d'un visa
par les ressortissants du pays en question "
; qu'il est
précisé que cette obligation peut être prorogée
selon la procédure définie au paragraphe 1 ;
Considérant que le paragraphe 3 de l'article 100 C énonce
qu'à compter du 1er janvier 1996 le conseil
adoptera " à
la majorité qualifiée les décisions visées au
paragraphe 1 "
dudit article et qu'avant cette date le conseil,
statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la
commission et après consultation du Parlement européen,
arrête les mesures relatives à l'institution d'un modèle
type de visa ; que le paragraphe 4 de l'article 100 C prescrit que, dans
les domaines
" visés "
audit article
,
" la
Commission est tenue d'instruire toute demande formulée par un Etat
membre et tendant à ce qu'elle fasse une proposition au
Conseil "
; que, selon le paragraphe 5,
" le présent
article ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités
qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la
sauvegarde de la sécurité intérieure ; .../...
Considérant que les engagements internationaux souscrits par les
autorités de la République française ne sauraient affecter
l'exercice par l'Etat de compétences qui relèvent des conditions
essentielles de sa souveraineté ; que ne sont pas contraires à
cette exigence les dispositions de l'article 100 C qui sont relatives
à la détermination des pays tiers dont les ressortissants doivent
être munis d'un visa lors du franchissement des frontières
extérieures des Etats membres, dès lors qu'elles concernent la
période antérieure au
1er janvier 1996 ; qu'en effet la
politique commune des visas à l'égard des pays tiers est
décidée par le Conseil des ministres des communautés
à l'unanimité, sous la seule réserve de mesures de
sauvegarde motivées par l'urgence et temporaires dans leurs effets ;
qu'en revanche l'abandon de la règle de l'unanimité à
compter du 1er janvier 1996, comme le prévoit le paragraphe 3 de
l'article 100 C, pourrait conduire, en dépit des dispositions des
paragraphes 4 et 5 du même article, à ce que se trouvent
affectées des conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté nationale ;
Considérant qu'il suit de là qu'en l'état, le paragraphe 3
de l'article 100 C ajouté au traité instituant la
Communauté européenne par l'article G du traité sur
l'Union européenne est contraire à la Constitution.
Article 88-2 de la Constitution
Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'union économique et monétaire européenne ainsi qu'à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres de la Communauté européenne.