La réforme de la justice civile en Angleterre

Rapport d'information n° 9 - La réforme de la justice civile en Angleterre

Charles JOLIBOIS, Pierre FAUCHON, Robert BADINTER et Pierre GELARD, Sénateurs

Commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale - Rapport d'information n° 9 - 1997/1998

Table des matières

N° 9

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er octobre 1997

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) , à la suite d'une mission d'information chargée d'étudier le fonctionnement de la justice civile en Angleterre et au Pays de Galles ,

Par MM. Charles JOLIBOIS, Pierre FAUCHON,

Robert BADINTER et Patrice GÉLARD,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud , Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Justice - Rapports d'information.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le rapport de la mission d'information le mercredi 1er octobre 1997.

A titre liminaire, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a souligné le professionnalisme, la disponibilité et la pédagogie des juristes anglais rencontrés dans le cadre de cette mission les 16 et 17 avril 1997 à Londres.

Après avoir rappelé le calendrier de ces entretiens, il a mis l'accent sur plusieurs enseignements ponctuels en matière de médiation, d'informatisation et de gestion du contentieux de masse. Il a rappelé que le système judiciaire anglais et gallois, issu d'un passé ancien se révélait aujourd'hui, faute de rationalisation, particulièrement coûteux et imprévisible.

Il a précisé que ces graves dysfonctionnements conduisaient les plaideurs à transiger avant l'audience dans plus des trois quarts des litiges civils.

Après avoir souligné l'absence de mise en état et le niveau important de rémunération des professions juridiques, il a décrit la procédure particulière du " payment in ", qu'il a qualifiée de " quitte ou double " judiciaire.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a indiqué que la réforme proposée par Lord Woolf, Président de la Chambre civile de la Cour d'appel, aurait pour objet de rationaliser la procédure civile devant les juridictions en instaurant une mise en état et en facilitant l'accès à la justice, sans toucher aux " magistrates'courts ".

A propos des " magistrates' courts " composées de 30.000 juges bénévoles et traitant 98 % du contentieux pénal ainsi que quelques affaires civiles, il a évoqué la proposition de rénovation des tribunaux d'instance français, formulée par la mission d'information de la commission des lois sur les moyens de la justice.

Il a estimé que, sous réserve d'une formation juridique appropriée, le recrutement de ce type de juge permettrait, tout en respectant les contraintes budgétaires, d'améliorer le traitement des contentieux de masse, soit au travers d'une magistrature à titre temporaire qui avait sa préférence, soit au travers de la médiation.

M. Charles Jolibois, président de la mission, a mis en exergue le contraste entre le développement des techniques de négociation, les méthodes de travail et l'envergure internationale des cabinets britanniques en matière commerciale, d'une part, et, d'autre part, la lenteur, le coût de la justice anglaise et l'imprévisibilité des solutions. Il s'est félicité du pragmatisme des propositions de Lord Woolf et s'est intéressé particulièrement à l'éventualité de la mise en place de trois filières de traitement du contentieux civil ainsi qu'à la transposition possible en France des méthodes alternatives de résolution des conflits, ADR (Alternative Dispute Resolution), expérimentées dans les pays anglo-saxons.

M. Robert Badinter s'est félicité de la richesse des entretiens organisés à Londres et de la clarté du rapport. Il a insisté sur l'impossibilité de détacher un système judiciaire de la culture historique d'un pays, si bien qu'il lui est apparu vain de vouloir " plaquer " en France des éléments du système britannique. S'agissant de la Grande-Bretagne, il a constaté que son système judiciaire n'avait pu faire face à l'inflation du contentieux et que la " Rolls Royce " décrite par Lord Woolf se trouvait donc en panne. Il a notamment remarqué que le montant des frais à la charge du perdant, trop souvent supérieur à l'enjeu du litige, rendait la justice inaccessible aux classes moyennes, à la différence des catégories plus aisées ou, grâce à l'aide judiciaire, des plus pauvres. Il a marqué sa satisfaction de voir l'Angleterre envisager d'infléchir son système accusatoire pour y introduire la mise en état. Il a indiqué que la mission d'information l'avait confirmé dans l'idée que le système judiciaire français ne pourrait faire face à la croissance exponentielle du contentieux civil ou commercial par la seule augmentation du budget ou du nombre des magistrats qui, en tout état de cause, ne serait jamais à la hauteur de l'augmentation exponentielle de la demande de justice.

Il a marqué la nécessité d'explorer des voies nouvelles en constatant l'avance prise par les pays anglo-saxons en la matière.

M. Robert Badinter s'est prononcé pour le retour à des méthodes anciennes permettant au corps social de sécréter des lieux de résolution des conflits n'impliquant pas nécessairement le recours au juge et correspondant aux besoins de chaque milieu. Il a pris l'exemple des référés arbitraux à la Bourse de Londres, du contentieux familial et de l'instance d'arbitrage de la presse anglaise.

Il a en revanche estimé peu transposables dans la culture française les " magistrates'courts ".

Il a souhaité voir la commission poursuivre sa réflexion sur les expériences européennes.

M. Patrice Gélard a souligné l'extrême professionnalisme et la modernité des " sollicitors " qui constituaient de véritables cabinets d'ingénierie juridique comportant plusieurs centaines de membres avec de nombreuses succursales à travers le monde.

Il a insisté sur la souplesse du dispositif proposé par Lord Woolf et souhaité qu'il permette d'améliorer l'accès des classes moyennes aux juridictions civiles. Il a suggéré la poursuite d'études comparées dans d'autres pays européens, notamment l'Allemagne.

M. Jacques Larché, président, a rappelé que la mission d'information dépêchée à Londres avait eu pour origine les entretiens auxquels il avait procédé à Paris avec des praticiens français et anglais sur la réforme proposée par Lord Woolf et sur les méthodes alternatives de résolution des conflits.

Après que la commission eut évoqué la poursuite de missions d'information ponctuelles en Allemagne, en Italie et en Espagne, M. Michel Dreyfus-Schmidt a suggéré la désignation de deux sénateurs pour chaque pays.

La commission a autorisé la publication du rapport de la mission d'information de MM. Charles Jolibois, Pierre Fauchon, Robert Badinter et Patrice Gélard.

REMERCIEMENTS

La mission d'information de la commission des Lois tient à remercier tous ceux qui ont contribué au bon déroulement de sa visite, tout particulièrement, en respectant la chronologie des entretiens :

- M. James Burnett-Hitchcock, senior litigation partner, et Me Antoine Adeline, avocat, ainsi que leurs confrères du cabinet Cameron Markby Hewitt ;

- Lord Woolf, Master of the Rolls ;

- Sir Richard Scott, vice-chancellor ;

- M. Michaël Napier, Law Society ;

- Mmes Leanne Hedden et Margaret Hodgson, Chancellerie ;

- Me Monique Fauchon et Me Michel Levy, avocats à la Cour d'Appel de Paris ;

- M. Richard Freeman, City Dispute Panel Limited ;

- M. Nicolas Pryor, Centre for dispute Resolution ;

- Son excellence M. l'Ambassadeur Jean Gueguinou ;

- Judge Butter et Judge White, Central London County court.

INTRODUCTION

" For who would bear (...)

The law's delay, " ^{1( * )}

(Shakespeare, Hamlet, Acte III, scène I)

Mesdames, Messieurs,

Après la publication du rapport de sa mission d'information sur les moyens de la justice ^{2( * )} , la commission des Lois a souhaité poursuivre par une étude comparée sa réflexion sur l'évolution nécessaire des conditions matérielles et des procédures pour répondre à l'afflux des contentieux, en particulier des contentieux de masse.

A l'initiative de son président Jacques Larché, elle a désigné en son sein une mission pour étudier le fonctionnement de la justice en Grande-Bretagne laquelle s'est déplacée à Londres les 17 et 18 avril 1997 ^{3( * )} .

Les entretiens auxquels la mission a procédé au cours de ce déplacement ont été organisés autour du rapport de Lord Woolf sur l'accès à la justice , paru en juillet 1996 ^{4( * )} .

Ils ont porté, d'une part, sur la réforme de la procédure civile amorcée par le ministre de la justice Lord Mc Kay, sur la base des propositions de Lord Woolf, lui-même nommé " Master of the Rolls " ^{5( * )} , et, d'autre part, sur les méthodes alternatives de résolution des litiges , dites " A.D.R. " ( Alternative dispute resolution ).

Constatant les différences profondes qui séparent aujourd'hui les systèmes anglais et français, la mission a néanmoins observé que nos deux pays se heurtent à des difficultés très comparables et que les remèdes proposés aujourd'hui outre-manche faciliteraient un sensible rapprochement de nos mécanismes judiciaires.

Il s'agirait, pour l'Angleterre et le Pays de Galles d'une véritable évolution culturelle sur laquelle le nouveau Lord Chancellor, Lord Alexander Irvine, ne s'est pas encore prononcé publiquement. Il a néanmoins désigné un ancien haut fonctionnaire du Trésor pour en étudier la faisabilité d'un point de vue financier. Sachant la réforme indispensable et en approuvant l'esprit, il souhaiterait s'assurer de l'utilisation rationnelle des ressources et éviter les dépassements budgétaires.

I. L'ORGANISATION ACTUELLE DE LA JUSTICE CIVILE EN ANGLETERRE ET AU PAYS DE GALLES REPOSE SUR DES BASES PROFONDÉMENT DIFFÉRENTES DES RÈGLES ET MOYENS DE LA PROCÉDURE CIVILE FRANÇAISE

Ce bref compte-rendu de mission n'a pas pour objet l'étude des arcanes de la procédure anglaise dont la complexité résulte de la multiplicité des juridictions et des règles de procédure, du foisonnement des précédents et de la large initiative laissée aux parties.

Le cadre judiciaire est rappelé ici pour mémoire en soulignant quelques traits caractéristiques et en insistant sur les points analysés par Lord Woolf.

L'Ecosse et l'Irlande du Nord ont par ailleurs leurs propres systèmes judiciaires et règles de procédure.

A. LA STRUCTURE JUDICIAIRE

1. Une répartition des compétences complexes

Malgré l'apparente rationalité du schéma des juridictions (cf. carte et tableau ci-dessous), la hiérarchie des tribunaux et la répartition des affaires sont, et resteront dans un proche avenir, complexes.

CARTE DES " CIRCUITS " JUDICIAIRES DE L'ANGLETERRE ET DU PAYS DE GALLES

ORGANISATION JUDICIAIRE DE LA GRANDE-BRETAGNE ET DU PAYS DE GALLES

COUR SUPRÊME			HOUSE OF LORDS 9 juges siègeant par 5 Filtre (autorisation préalable de la cour d'appel ou de la Chambre des lords) Moins de 100 affaires par an
APPEL			COURT OF APPEAL 35 Juges (lords justices) Siège à Londres
		CIVIL DIVISION (formations de 2 à 3 juges) Présidée par le Master of the Rolls 1800 appels par an de la High Court, des County courts et de cours spécialisées		CRIMINAL DIVISION (formations de 3 juges) Présidée par le Lord chief justice 8500 appels par an dont les ¾ portent sur la peine seulement.
APPEL ET PREMIERE INSTANCE		CIVIL: HIGH COURT 96 Juges Siège à Londres et dans 45 grandes villes			PENAL: CROWN COURT (juges de la High court + 529 circuit judges et 884 recorders) Siège à Londres et dans 92 centres répartis en 6 circuits
	CHANCERY DIVISION 17 juges Première instance à juge unique pour la fiscalité, les trusts, le droit des sociétés, les faillites, les brevets, les successions, la propriété immobilière 40 000 affaires par an En appel formation de un ou deux juges pour le cadastre, la fiscalité, les faillites, les brevets	FAMILY DIVISION 15 juges Première instance affaires familiales, incapables, filiation Appel des magistrates'courts (moins de 100 appels par an)	QUEEN'S BENCH DIVISION 64 Juges dont le Lord chief justice Siège à juge unique 140000 affaires complexes ou d'un montant élevé Recouvrement de créances Dommages corporels Contrat Commercial Court : As s urance, Banque, contrats commerciaux Divisional Court : 1 à 3 juges 4500 appels par an Habeas corpus Points de droit soulevés par les juridictions pénales Judicial Review: Légalité des décisions administratives (immigration, logement, environnement, transports, urbanisme ...)		Première instance pour les infractions les plus graves (meurtres, viols, escroqueries, vols à main armée) ou sur demande de l'accusé Siège à juge unique (+ un jury lorque l'accusé plaide non coupable soit 30 % des cas) 100 000 affaires par an En appel formation de 1 à 4 magistrats pour les appels sur la décision ou la peine fixée par les magistrates 20 000 appels par an
PREMIERE INSTANCE		240 COUNTY COURTS Les circuit judges + 334 district judges Siège à juge unique 2,5 millions d'affaires par an Responsabilité civile en fonction de l'importance des affaires (en principe 50 000) Recouvrement, propriété immobilière, certaines actions relatives aux trusts, hypothèques et succession, affaires matrimoniales Procédure simplifiée pour le " petit contentieux " 3000		550 MAGISTRATES COURTS 30 000 bénévoles à temps partiel siègeant en principe par 3 , au moins 1 homme et 1 femme pour les mineurs et les aff. familiales 2 millions d'affaires par an Pénal : Infractions les moins graves dont les infractions au code de la route (en tout 98 % des affaires pénales; ils peuvent prononcer des amendes forfaitaires par correspondance ou des emprisonnements 6 mois) Civil : PJJ, recouvrements de créances, litiges familiaux, tutelle, adoption, filiation Octroi des Licences débits de boissons et spectacles

Lord Woolf n'envisage, en effet, pas de remise en cause de la structure judiciaire elle-même qui fait, par exemple, de la High Court à la fois une juridiction de première instance et une juridiction d'appel. De même, les juges continueront à siéger dans plusieurs juridictions et l'organisation en " circuits " ne sera pas modifiée.

En matière criminelle, le Crown Prosecution service (CPS), créé en 1986 pour exercer les poursuites , est aujourd'hui composé de 2 000 " juristes " répartis en 13 circonscriptions. Il est responsable devant l'Attorney General qui prend la décision de poursuivre dans les cas les plus graves.

D'autre part, un Court Service, ayant depuis 1995 la forme d'une agence indépendante, est chargé de l' administration des juridictions .

Tout récemment, sur la recommandation de Lord Woolf, a été installée une autorité centrale des juridictions civiles (" Head of civil justice "). Nommé à cette fonction, Sir Richard Scott est chargé de la réforme et prendrait en charge, à l'avenir, le contrôle de ces juridictions.

2. Peu de magistrats professionnels

Par comparaison avec la France qui compte aujourd'hui 6 258 magistrats de l'ordre judiciaire, la justice anglaise apparaît faiblement dotée avec ses 1 003 juges rémunérés à temps plein auxquels s'ajoutent des juges à temps partiel pour un nombre de jours de travail équivalant à 13 % de celui des magistrats à plein temps.

Ces chiffres traduisent néanmoins une forte progression des effectifs (+ 8 % entre 1994 et 1996). Ils se répartissent entre les Lords of Appeal in the Ordinary de la Chambre des Lords (9), les Lords Justices de la cour d'appel (35), les High Court judges (96), les Circuit judges (529), qui siègent à la Crown Court au pénal et dans les County Courts au civil, les district judges (334), ou anciens registrars , qui assurent l'administration des County Courts.

Le système se caractérise par une grande flexibilité puisque chacun siège au civil et au pénal. En outre, les circuits judges peuvent également, à la demande du Lord Chancellor siéger au civil à la High court.

Enfin 90 stipendiary magistrates siègent pour la plupart à Londres et dans les grandes villes pour des tâches auxquelles le bénévolat ne pourrait répondre. Car 98 % des affaires pénales en première instance et certaines affaires civiles sont en fait jugées par 30 000 magistrates , c'est à dire des juges de paix bénévoles, non-professionnels et exerçant à temps partiel ^{6( * )} .

La justice rendue par les magistrates coûte néanmoins environ 300 millions de livres par an. (Remboursement des frais de transports ; indemnisation des pertes de salaires ; traitement des Clerks , greffiers qui assistent les magistrats et reçoivent un traitement mensuel d'environ 45.000 F).

La formation et le mode de désignation des magistrats, professionnels ou bénévoles, diffèrent également profondément des nôtres :

· Les magistrats professionnels ^{7( * )} sont d'anciens avocats, barristers (le plus souvent pour les postes les plus élevés) ou solicitors (desquels est exigée une expérience antérieure comme juge à temps partiel).

Pour les postes les moins importants, ils présentent leur candidature au ministre de la justice sous réserve d'une condition d'âge et d'une durée de pratique et sont recrutés après une évaluation de leur dossier et des entretiens. Pour la High Court , il faut être invité à se présenter par le ministre de la justice qui propose la nomination à la Reine comme pour les Lords Justice de la cour d'appel.

Des procédures plus transparentes ont été mises en place au cours des dernières années, étendues progressivement aux différentes catégories de juges pour accroître la publicité des vacances de postes, définir des critères de recrutement et faire participer des tiers aux commissions de recrutement.

L'âge de la retraite est de 72 ans pour les juges de circuit, de 75 ans pour ceux de la High Court, de la Cour d'appel et de la Chambre des Lords mais ces derniers peuvent choisir de rester ^{8( * )} .

· Les magistrates , sont nommés par le ministre de la justice, sur proposition de 95 commissions consultatives.

Un magistrate peut siéger jusqu'à 70 ans ; comme les circuit judges , il est révocable par le ministre de la justice.

Il reçoit 9 heures de formation théorique et assiste pendant 6 heures à des audiences avant de siéger, tout d'abord en collégialité. 12 heures de formation continue sont ajoutées au cours de sa première année d'exercice.

Il est assisté par un clerk qui, outre la répartition des affaires, a pour tâche de l'éclairer sur les points de droit.

· Enfin, les membres du Crown Prosecution Service (équivalent du Parquet ) sont des juristes (solicitors et barristers) ayant à leur tête un directeur des poursuites publiques responsable devant l'Avocat Général ( Attorney General ) lui-même généralement un barrister député de la majorité, de même que son adjoint le Solicitor-General . L' Attorney General conseille également le gouvernement sur les matières juridiques et répond aux questions des parlementaires à la Chambre des Communes.

B. LES PARTICULARITÉS DE LA PROCÉDURE CIVILE

Deux caractéristiques de la procédure civile ont retenu particulièrement l'attention de la mission : d'une part, le procès civil est pour l'essentiel conduit par les parties dont les conseils, selon Lord Woolf, multiplient les tactiques de retardement ; d'autre part, mais ce n'est pas sans lien, la plupart des affaires se concluent par une transaction avant l'audience.

1. La faiblesse de la mise en état

Comme le rappelle Lord Woolf dans son rapport d'étape ^{9( * )} :

" La conduite des contentieux civils en Angleterre et au pays de Galles, comme dans d'autres pays de common law, est par tradition de type accusatoire. Encadrées dans un corps de règles de fond et de procédure établi par l'Etat pour la résolution des litiges civils, ^{10( * )} les parties assument l'essentiel de l'initiative et de la conduite des débats dans chaque affaire et le plaignant fixe habituellement la cadence. Le rôle du juge consiste à trancher sur les questions choisies par les parties au moment où elles décident de les soumettre à la cour ".

De savants échanges de pièces, d'expertises et de témoignages entre les parties sont ainsi menés par les solicitors qui tentent parfois de noyer l'adversaire sous la masse des documents.

Cette grande liberté laissée aux parties par la procédure anglaise explique l'essentiel des coûts et des retards constatés aujourd'hui.

Elle accroît l'inégalité entre les parties en permettant à la plus fortunée de l'emporter à l'usure en acculant à la transaction la partie la plus faible lorsque ses ressources sont épuisées.

2. Le volume élevé des transactions

Le coût des procédures, qui croît à l'approche de l'audience, notamment avec l'intervention éventuelle du barrister ^{11( * )} , conduit la plupart des affaires civiles à une conclusion négociée avant que le procès n'ait lieu.

Toutefois, la grande majorité des conciliations n'aboutit qu'au seuil du tribunal. Le rôle est donc encombré d'affaires qui ne viendront jamais à l'audience.

En-dehors des petites affaires qui relèvent d'une procédure d'arbitrage accélérée, 90 % des affaires civiles se conclueraient ainsi par une conciliation . Pour les dommages corporels, ce chiffre dépasserait 99 %...

Outre les coûts, l'un des instruments favorisant ce taux de transaction est la procédure dite du " Payment in ". Elle permet au défendeur d'une action en dommages-intérêts ou en paiement d'une dette de déposer auprès de la juridiction la somme qu'il propose au plaignant pour clore le litige. S'il refuse cette offre et qu'à l'issue du procès le juge, qui lui-même n'en a pas connaissance , lui accorde une somme égale ou inférieure, le plaignant doit prendre en charge ses frais et ceux de son adversaire à compter de la date du dépôt de la somme. Compte tenu de l'importance de ces frais, la partie gagnant le procès peut donc le perdre financièrement.

Le plaignant se trouve ainsi placé par son adversaire devant un véritable pari sur la jurisprudence qui relève parfois du quitte ou double. Lord Woolf a donc proposé de rééquilibrer cette procédure.

C. DES COÛTS DISSUASIFS

Si les différences de structures budgétaires et judiciaires rendent assez artificielles la comparaison du coût public de la justice, en revanche, il apparaît clairement que le coût d'un procès pour un justiciable est exorbitant en Grande-Bretagne et explique la croissance du nombre des justiciables non représentés.

1. Cadre budgétaire et aide judiciaire

La comparaison de budgets à structures bien différentes est toujours très délicate. Ainsi la répartition par grandes masses du budget anglais regroupe-t-elle la justice et la sécurité qui représentent 5 % des dépenses. En France, justice et intérieur reçoivent 6,4 % ; la justice seule, avec 24 milliards de francs, dépense 1,5 % du budget. Le montant alloué à la Chancellerie anglaise est du même ordre en chiffres bruts: 2,3 milliards de livres ^{12( * )} .

Le professeur Jean-Yves Caro ^{13( * )} s'était essayé à examiner les dépenses britanniques en matière de justice en 1991. Il calculait alors une dépense totale par habitant d'Angleterre et du Pays de Galles égale à 492 francs avec des juges le plus souvent bénévoles. A la même époque, le budget du ministère français de la justice représentait une dépense de 347 francs par habitant.

Le budget anglais avait alors augmenté rapidement sous le double effet d'une volonté politique et de la mise en oeuvre de l'aide judiciaire ( legal aid ). Entre 1986 et 1991, la dépense budgétaire nette réelle avait crû de 70 %, soit un rythme annuel de 11 %.

Constatant en 1993 que le coût de l'aide judiciaire avait progressé de 100 % en quatre ans, le ministre de la Justice anglais décida d'en restreindre l'accès.

A partir d'avril 1994, l'aide judiciaire est devenue :

- totale en dessous de 2 382 de revenu annuel (au lieu de 3 060 auparavant) ;

- partielle entre 2 382 et 7 060 ( 7 780 pour les dommages corporels).

Un plafonnement calculé en fonction du capital a également été instauré : ne peuvent accéder à l'aide judiciaire les détenteurs d'un capital supérieur à 6 750 ( 8 560 pour les dommages corporels) ^{14( * )} .

En raison du coût de chaque affaire, l'aide judiciaire représentait encore en 1996-1997, en Angleterre, 1,5 milliards de livres, soit 67% du budget du ministère. ^{15( * )}

En conséquence, le précédent gouvernement envisageait une nouvelle réforme notamment pour, au civil, concentrer les aides sur les cas les plus justifiés et mettre en place des achats groupés de services juridiques ou de médiation.

2. Des frais de procédure exorbitants à la charge du vaincu

La règle selon laquelle celui qui perd le procès prend à sa charge les frais de la partie gagnante est d'autant plus pénalisante que les coûts sont très élevés et sans rapport avec l'enjeu du procès.

Ainsi, Lord Woolf rappelle-t-il ^{16( * )} que les coûts moyens représentent systématiquement plus de 100 % de l'enjeu pour les petites affaires et de 40 à 95 % de l'enjeu lorsque celui-ci est compris entre 12 500 et 25 000. La somme des coûts moyens des parties n'est susceptible d'être inférieure à l'enjeu que lorsque celui-ci dépasse 50 000....

Or 80 % des affaires concernent un enjeu inférieur à 10 000 et pour 40 % d'entre elles les coûts dépassent le montant en jeu.

Ces coûts sont en outre aujourd'hui dans la plupart des cas imprévisibles pour le client.

Les solicitors sont payés à l'heure mais ne peuvent prévoir à l'avance la durée et la complexité de l'affaire ^{17( * )} .

Les barristers reçoivent un premier paiement pour la préparation et le premier jour d'audience (" brief fee ") et des compléments pour chaque jour supplémentaire d'audience (" refreshers ") ^{18( * )} .

Les experts perçoivent des honoraires de la partie pour leur rapport écrit ( 200 à 750 pour un médecin par exemple) et pour leur déposition à l'audience ( 200 à 750 par jour).

Les frais de justice payés à la Cour, modestes par rapport à ces sommes, permettent néanmoins de couvrir une part importante des dépenses effectives des juridictions puisque ces recettes peuvent représenter environ 20 % des dépenses brutes du ministère.

II. LA JUSTICE ANGLAISE CONNAIT UNE ASPHYXIE COMPARABLE À CELLE DIAGNOSTIQUÉE EN FRANCE

Malgré le frein constitué par les coûts engagés par les parties, les juridictions ne peuvent fournir un service efficace et les délais s'accroissent.

A. L'ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX

1. Un volume régulé par les coûts

La Chambre des Lords traite moins de 100 affaires par an tandis que la Cour de cassation (avec des compétences qui ne peuvent être comparées) en a traité 26.000 en 1996.

Le nombre des infractions pénales déclarées en France, d'une part, en Angleterre et aux Pays de Galles, d'autre part, est presque identique (environ 5 millions d'infractions selon les dernières statistiques connues); le taux d'élucidation semble en revanche nettement plus bas chez nos voisins (26 % contre 41,9 %).

Au civil, les appels apparaissent très peu nombreux au regard des flux constatés en France: plus de 200 000 appels civils en France par an, environ 2000 en Grande-Bretagne. Si le graphique ^{19( * )} suivant montre la croissance certaine des appels civils (+ 25 % au cours des vingt dernières années). Cet accroissement reste sans comparaison avec celui constaté en France (triplement entre 1974 et 1994)

On constate en revanche que les stocks d'appel ont crû de plus de 60%  entre 1991 et 1995.



En première instance, les demandes de divorce, dont la croissance est retracée par le graphique suivant, représentent un volume légèrement supérieur à celui constaté en France avec une population inférieure (51 millions d'habitants pour l'Angleterre et le Pays de Galles).



En fait, les statistiques civiles sont difficiles à établir et comparer en raison des différences procédurales et du taux élevé des transactions (90% avant l'audience). L'inflation est sans doute maîtrisée jusqu'à présent par le coût des procédures.

L'imbrication des compétences des tribunaux et des juges conduit ces derniers à exercer simultanément des compétences civiles et pénales. Lorsque leur charge de travail ne leur permet pas de faire face, Lord Woolf souligne que les affaires criminelles sont traitées en priorité car elles mettent en jeu la sécurité et la liberté individuelle, puis les affaires familiales et en dernier les affaires commerciales ^{20( * )} .

2. Des affaires complexes

La complexité croissante du contentieux, tant en matière familiale qu'en matière commerciale, est renforcée par celles des procédures. Celles-ci varient devant les différentes juridictions, au sein de celles-ci entre leurs formations et selon la nature de l'affaire. Devant une même formation enfin, comme la Queen's Bench Division de la High Court , plusieurs types d'actions coexistent et ne peuvent être substitués l'une à l'autre en cours de procédure.

Enfin, la législation et la réglementation pullulent avec, ici comme ailleurs, des textes de plus en plus obscurs.

B. DES DÉLAIS INACCEPTABLES

Lord Woolf confirme le jugement de son prédécesseur dans l'affaire Rastin v. British Steel Plc (1994) : " Les délais ont depuis longtemps été reconnus comme les ennemis de la justice ". Ils jouent au détriment des parties (mais pas de leurs défenseurs selon Lord Woolf) et ils occasionnent des coûts supplémentaires.

La durée des procédures ne parait toutefois pas imputable à l'insuffisance des moyens des juridictions pour faire face au nombre des affaires mais à l'exploitation par les parties de la procédure civile elle-même.

1. L'exploitation de la procédure par les défenseurs

" La complexité de la procédure civile elle-même permet à la partie la plus fortunée ou la plus expérimentée de faire traîner en longueur le délai d'examen et d'augmenter les coûts, en argumentant sur des points techniques ou des questions périphériques au lieu de mettre l'accent sur le fond de l'affaire. Trop souvent, de telles tactiques sont utilisées pour intimider la partie la plus faible et produire une solution qui est soit injuste, soit d'un coût disproportionné, soit déraisonnablement tardive ^{21( * )} . "

L'enquête menée à l'occasion du rapport Woolf montre que la plupart des affaires civiles ont une durée globale de 20 à 35 mois mais que, en matière de dommages corporels et de faute médicale , la durée médiane est respectivement de 54 et 61 mois ... ^{22( * )}

On observe en outre une tendance à l'allongement de ces délais pour les dommages corporels lorsque l'affaire est simple et bénéficie de l'aide judiciaire.

2. La durée des audiences

Si pour les affaires simples la durée des audiences peut être relativement courte (quelques heures), elle dépasse en tout état de cause celles constatées dans le système français ; les parties sont en effet libres de faire comparaître témoins et experts, de les interroger et contre-interroger et de plaider longuement.

La mission a pu constater par elle-même la lenteur de ce déroulement en assistant à plusieurs audiences civiles menées par un juge unique.

Pour les affaires complexes, les audiences peuvent couramment durer plusieurs jours, voire plusieurs semaines.

En revanche, le juge, en matière civile, rend sa décision et la motive à l'issue des débats. En conséquence, il doit, au fur et à mesure que ceux-ci se déroulent, prendre note et préparer son jugement. Il ne semble donc pas y avoir de mise en délibéré.

Selon certains praticiens, dégager le juge de la prise de notes manuscrites permettrait d'économiser jusqu'à 40 % du temps d'audience.

En conclusion , le système ne répond donc plus aux besoins si bien que la confiance des milieux d'affaires dans la justice anglaise s'érode. Ceux-ci sont tentés de désigner contractuellement des juridictions capables de répondre aux situations urgentes ou recourrent aux transactions.

III. LES REMÈDES PROPOSÉS PAR LORD WOOLF POURRAIENT FACILITER UN RAPPROCHEMENT DE NOS SYSTÈMES JUDICIAIRES

Ayant porté un diagnostic sévère sur la situation actuelle, Lord Woolf l'indique d'emblée : " Je ne propose pas que nous abandonnions notre tradition accusatoire et orale pour un système inquisitoire dans lequel le juge joue un rôle directeur pour fixer les questions à trancher et rechercher les preuves. L'approche que je recommande consiste à préserver les meilleurs éléments de notre système contradictoire actuel tout en donnant au juge un rôle de direction plus interventionniste afin d'éviter les excès qui déforment aujourd'hui ce système " ^{23( * )} .

Il n'ignore pas que les problèmes à régler se rapprochent, par certains aspects, de ceux diagnostiqués en France par notre mission sur les moyens de la justice, en dépit des capacités de régulation données au juge par notre procédure civile.

Sa position, ainsi qu'il l'a indiqué lui-même lors de notre rencontre, a d'ailleurs été qualifiée de " mid-channel " (à mi-Manche).

Les huit principes que devra respecter, selon Lord Woolf, le futur système de justice civile sont les suivants :

a) que les résultats obtenus soient justes ;

b) que le traitement des justiciables soit équitable ;

c) que soient proposées des procédures appropriées à un coût raisonnable ;

d) que les affaires soient réglées dans un délai raisonnable ;

e) que le système soit compréhensible pour l'usager ;

f) qu'il réponde aux besoins des usagers ;

g) qu'il procure autant de sécurité que la nature des cas particuliers le permet ;

h) qu'il soit performant : pourvu et organisé de manière adéquate.

Or, estime-t-il, le système actuel est trop coûteux pour les parties, trop lent, trop imprévisible et incompréhensible pour la plupart des justiciables. Enfin, il est trop fragmenté et trop conflictuel ^{24( * )} .

Lord Woolf propose donc un nouveau " paysage " dont les objectifs seront :

- d' éviter la judiciarisation chaque fois que cela sera possible en développant la médiation notamment grâce à l'extension de l'aide judiciaire ;

- d'accroître la capacité du juge d'encourager la coopération des parties ;

- d'établir des procédures identiques et simplifiées devant la High Court et les County Courts et de favoriser le traitement des affaires par la Cour la plus adaptée au cas ;

- de raccourcir le calendrier d'examen des affaires et de réduire le coût des procédures, en permettant au juge de piloter le contentieux ;

- de favoriser l'égalité entre des parties disposant de moyens financiers inégaux ;

- de rationaliser l'organisation des juridictions et la carte judiciaire , en concentrant le traitement spécialisé des affaires complexes mais en maintenant le tissu des petites juridictions et en développant l'informatisation ;

- d'éliminer les appels ne présentant pas de réelles chances de succès.

Ces objectifs seront recherchés au travers de filières de procédures modernisées, du développement d'une mise en état informatisée pilotée par le juge et de l'encouragement des méthodes alternatives de résolution des conflits (A.D.R.).

A. LA CRÉATION DE FILIÈRES DE PROCÉDURE MODERNISÉES

1. Trois filières

Lord Woolf propose une réorganisation des procédures autour de trois filières basées sur le montant disputé et la complexité des affaires :

a) Le " petit contentieux " (small claims) : jusqu'à 3000 ( 1000 pour les dommages corporels)

Lord Woolf propose la confirmation de la procédure simplifiée existant actuellement devant les County Courts pour les faibles enjeux dont le plafond venait d'être rehaussé à 3 000 par le Lord Chancellor. La représentation par un avocat n'est pas obligatoire et les coûts sont limités autour de 100 à 200.

Le perdant ne paye au gagnant que les frais de justice et de dépositions des témoins, pas les honoraires.

b) La " filière rapide " (Fast track) : de 3 000 à 10 000

Ce serait le coeur de la réforme . Le critère financier ne serait pas seul pris en compte pour renvoyer une affaire à cette filière.

Ainsi, seraient écartées de cette procédure et renvoyées à la troisième filière les affaires d'un montant inférieur à 10 000 mais :

- soulevant des questions d'intérêt général ;

- représentant un cas test ;

- nécessitant le témoignage oral des experts ;

- supposant des argumentations développées ou des dépositions orales qui ne pourraient être présentées dans le cadre des audiences de cette filière (soit un jour d'audience maximum) ;

- comportant des volumes substantiels de documentation.

Seront probablement renvoyées sur ces critères d'exclusion la plupart des affaires de responsabilité médicale, celles relevant d'un jury et les cas de tromperie.

A l'inverse, Lord Woolf n'interdit pas au juge d'aiguiller vers cette filière des affaires portant sur des sommes supérieures à 10 000.

La décision de répartition sera prise par un district judge même si les parties conservent indirectement une certaine faculté de choix en fixant le montant de la demande initiale.

c) La filière " à géométrie variable " (Multi track) : au-delà de 10 000

Dans cette filière, la Cour devra mettre en oeuvre le traitement adapté au cas particulier en optant alternativement ou cumulativement pour :

- une conférence de mise en état ;

- un calendrier fixe jusqu'à la révision préalable à l'audience ( pre-trial review ) ;

- une date ou une période envisagée pour l'audience.

2. Des dossiers et des coûts allégés

Le principe pour la fast et la multi-track est de limiter les délais et les coûts en plafonnant le travail qui peut être effectué sur un dossier . On limite ainsi les frais de défense payés aujourd'hui à l'heure ainsi que les frais d'expertises.

En outre, les défenseurs auront l'obligation professionnelle d'expliquer les coûts à leurs clients dès le début de l'affaire et de les prévenir à l'avance en cas de dérapage par rapport aux estimations.

· Ainsi, pour la fast track sont prévus :

- une communication standardisée des dossiers entre les parties (la " disclosure " remplacerait la " discovery " qui était très lourde et très chronophage) ;

- la limitation à une seule expertise et l'absence de déposition orale des experts à l'audience ;

- la plafonnement de la durée de l'audience , le plus souvent à trois heures, au maximum à un jour ;

- des coûts fixes à payer à la partie gagnante : le solicitor pourra demander davantage à son client sous réserve de signer préalablement une convention avec lui.

La matrice préparée par le barreau prévoit une modulation des tarifs en fonction des enjeux (inférieurs à 5000 ou compris entre 5000 et 10000) et de la difficulté de l'affaire. Le versement des honoraires est étalé dans le temps. En dehors des frais de plaidoirie (solicitor ou barrister) si l'affaire vient à l'audience, les frais seraient plafonnés à 2 500. Ce plafond ne devrait être atteint que pour les enjeux atteignant 10 000 et impliquant des travaux supplémentaires en raison de leur difficulté.

· Pour la multi-track :

- les parties devront fournir tôt la liste des questions qu'elles souhaitent voir traitées par le juge ;

- le principe sera la communication standardisée des pièces entre les parties, sous réserve d'une autorisation du juge pour les compléments ( extra disclosure) ;

- les coûts seront contrôlés (mais non fixes) pour les cas les plus simples.

B. LA MONTÉE EN PUISSANCE ET L'INFORMATISATION DE LA MISE EN ÉTAT

Outre sa capacité d'orientation de l'affaire vers la filière la plus appropriée à sa complexité et aux moyens des parties ainsi que de fixation de la compétence territoriale, le juge, particulièrement dans la fast track , disposera des moyens de faire respecter le calendrier d'examen de l'affaire qu'il établira.

1. La maîtrise du temps par le juge

Ce sera la plus grosse évolution culturelle. Les juges anglais, pour la plupart anciens barristers, n'ont pas en effet de culture de management.

La dernière page du rapport définitif de Lord Woolf présente le calendrier-type qu'il propose pour le traitement d'une affaire par la filière rapide .

CALENDRIER TYPE POUR LA FILIÈRE RAPIDE (FAST TRACK)

Etape de		Juin							Juillet						Août				Septembre							Octobre					Novembre
la procédure			9	16	23	30	7			14	21	28	4			11	18	25		1	8	15	22	29		6	13	20	27			3	10	17	24
Service de l'enregistrement		10/6
Communication des pièces à la partie adverse		28 jours 8/07
Echange des témoignages		49 jours 29/7
Echange des expertises		70 jours 19/08
Envoi aux parties des questionnaires en vue de l'audiencement		19/08
Retour des questionnaires														14 jours 2/09
Audience de mise en état si les questionnaires n'ont pas été retournés																			16/09 9 semaines
Notification de la date de l'audience																			23/09 8 semaines
Semaine de l'audience		22 semaines 18/11
Délai-limite pour les parties Délai-limite pour le juge Audience

Lord Woolf donne au juge de la mise en état des possibilités de sanction en cas de non-respect de ce calendrier par les parties : si la partie ne peut justifier le retard au regard de conditions strictes, elle ne pourra utiliser les pièces dont elle entendait faire état. En outre, la partie qui retarde sans justification la procédure pourra être condamnée à payer des coûts, des indemnités ou des intérêts supplémentaires quelle que soit l'issue du procès.

Il sera tenu compte de l'attitude de la partie en général pour coopérer à la mise en état et à la solution du litige. Le client sera informé par la Cour des coûts occasionnés par son défenseur.

Pour la multi-track également de jeunes juges seront chargés de la mise en état (" procedural judges "). Ils devront notamment rechercher le traitement le plus approprié, i.e. la filière la moins coûteuse et la plus simple pour traiter équitablement l'affaire.

2. Le rôle central de l'informatique

L'ensemble des interlocuteurs de la mission a estimé que le succès de cette réforme dépendait matériellement de l'informatisation uniforme et simultanée des juridictions et des professions juridiques (61 000 solicitors et 7 700 barristers).

Tentant de tirer profit de son retard en la matière pour éviter les erreurs commises par d'autres pays plus avancés (notamment la France), la Chancellerie britannique étudie actuellement, sous l'égide de Sir Richard Scott, Vice-Chancellor et Head of civil justice , l'équipement et la programmation des outils informatiques (" I.T. " : Information Technology ) nécessaires au pilotage du traitement des dossiers.

L'étude a été confiée à une entreprise privée américaine et l'écriture des programmes de gestion des calendriers des affaires ne devrait pas poser de difficultés techniques. Elle s'inscrit dans le programme Private Finance Initiative lancé à partir de 1992 dont l'objet est de faire prendre en charge par le secteur privé des services traditionnellement publics ^{25( * )} . Elle prévoit l'extension de l'expérience " Caseman " ^{26( * )} aux county courts dès 1997. Le contrat n'envisage pas en revanche l'extension aux magistrates courts .

Caseman concerne seulement l'enregistrement des affaires. Pour leur suivi et leur mise en état, l'équipement, l'écriture des programmes informatiques en fonction de règles de procédure non encore rédigées et la formation des juges doivent présenter une fiabilité de laquelle dépend le soutien que les professions juridiques et judiciaires apporteront à la réforme.

Le financement pour les juridictions doit être assuré par le budget, sur le principe de la location de l'équipement ; l'homogénéité du système garantit par ailleurs au fournisseur privé une clientèle captive auprès des professions juridiques.

Le risque de dépendance à l'égard du fournisseur de la technologie n'est pas méconnu et impliquera la mise en place de contrôles.

Les juges devraient bénéficier de judicial assistants pour les aider à appréhender ces nouvelles méthodes.

La date-butoir pour la mise en oeuvre de la réforme, fixée à octobre 1998 , apparaît à chacun très optimiste . En effet, la sous-commission chargée de l'informatisation qui aurait dû être mise en place au sein du Civil Justice Council créé à l'initiative de Lord Woolf n'a pas encore été créée. Les interlocuteurs de la mission ont donc marqué une certaine préoccupation sur la structure de concertation entre l'ensemble des parties concernées par la mise en place de l'informatique (professions juridiques et judiciaires, Chancellerie, Court service, fournisseurs...)

C. LE DÉVELOPPEMENT DES MÉTHODES ALTERNATIVES DE RÉSOLUTION DES CONFLITS

La rationalisation des procédures, leur maîtrise par le juge et l'abaissement potentiel des coûts qu'elles induiront risquent, en améliorant la productivité du système judiciaire, de favoriser le développement du contentieux.

En conséquence, pour éviter de submerger les juges, dont Lord Woolf n'envisage pas d'accroître significativement le nombre, la réforme comprend un volet d'incitation à la médiation anticipée qui s'accompagne, dans la pratique, du développement de techniques variées de résolution non judiciaire des conflits.

1. L'incitation à la médiation anticipée

La Central London County Court , installée il y a quatre ans, a pu mettre en place une expérimentation qui a conduit Lord Woolf à inclure dans ses propositions des mécanismes permettant au juge d'encourager les parties à ne pas attendre la veille du procès pour tenter une conciliation.

Cette évolution suppose que les professions juridiques et judiciaires adhèrent à l'esprit de coopération entre les représentants des parties qu'il est suggéré de substituer au comportement d'affrontement actuel.

L'expérience, commencée en juillet 1996, a conduit à proposer 2 700 médiations. Seules 80 ont été réalisées dont 66 % ont abouti.

Elle consiste pour le juge à proposer par écrit aux parties une médiation, sept jours après le dépôt de leurs conclusions.

Les parties doivent exprimer la volonté d'y participer ; le juge ne dispose pas en l'état actuel du droit de pouvoir de coercition. Pour les magistrats rencontrés, la réticence des parties s'explique notamment par le fait que l'offre de médiation est nécessairement adressé aux défenseurs des parties qui ne les informeraient que rarement de cette offre.

Certains juges en charge de l'expérience auraient souhaité pouvoir inciter davantage les parties à se concilier, soit en ayant la capacité d'ordonner la conciliation, soit en adressant directement aux parties l'offre de médiation.

En cas d'accord, un rendez-vous est fixé dans les quatre semaines. La médiation est organisée dans les locaux du tribunal en dehors des heures d'audience. Elle dure trois heures et coûte 25 à chaque partie. Les médiateurs, inscrits sur une liste dressée par les juridictions, sont formés, à défaut d'être aujourd'hui très expérimentés.

Le taux de réussite est apparu assez encourageant pour envisager de donner au juge une faculté d'incitation des parties à la médiation, organisée à l'intérieur de la juridiction dès le début de la procédure.

Celle-ci existe déjà en matière de divorce et de garde des enfants.

Le rapport Woolf a pour objectif de s'appuyer sur une culture préexistante de transaction pour éviter les conciliations tardives (les plus nombreuses au seuil de l'audience) et déséquilibrées (en raison des capacités financières respectives des parties pour faire face à un contentieux coûteux).

· Il propose tout d'abord de revoir la procédure du paiement in (cf. ci-dessus) pour élargir les possibilités de proposer une transaction ( offer to settle ).

Désormais chaque partie (et non seulement le défendeur) pourrait à tout moment proposer une transaction sur tout ou partie du contentieux, le dépôt de la somme auprès de la cour n'étant plus qu'une faculté.

Le défenseur qui ferait une offre, refusée par le plaignant auquel le juge accorderait une somme inférieure ou égale, continuerait à bénéficier du paiement de ses frais à partir de l'offre.

Le plaignant qui aurait fait une offre en cours de procédure, refusée par le défendeur et accordée, voire dépassée, par la décision du juge, bénéficierait d'intérêts accrus (25 % jusqu'à 10 000 ; 15 % de 10 000 à  50 000 ; 5 % au-dessus de 50 000).

· D'autre part, des protocoles permettant d'encadrer les transactions pré-contentieuses sont en voie d'élaboration pour les différents branches (construction, dommages corporels, responsabilité médicale...).

Le comportement des parties au cours de cette phase (bonne foi, volonté de transiger, transmission des documents...) sera pris en compte par le juge, si elle échoue, pour l'imputation des frais ou l'examen des délais supplémentaires au cours de la phase contentieuse.

Ces incitations devraient encourager les parties à transiger plus tôt qu'elles ne le font actuellement et à économiser ainsi le temps de la cour et des parties.

Les méthodes d'obtention de la transaction peuvent en outre être très variées.

2. Le développement de techniques variées de médiation

Le terme générique de médiation recouvre ici plusieurs techniques constituant des méthodes alternatives de résolution des litiges ou A.D.R. (Alternative dispute resolution) .

Ainsi que l'a rappelé à la mission James Burnett-Hitchcock, solicitor et médiateur expérimenté, la médiation peut être contre-indiquée dans certains cas :

- lorsqu'une partie n'a pas de volonté de transiger, d'où la difficulté de rendre la médiation obligatoire;

- lorsqu'il est souhaitable d'obtenir une décision qui fasse jurisprudence ;

- lorsqu'une injonction est nécessaire ;

- lorsque la publicité est considérée utile ;

- lorsque le climat émotionnel implique un préambule formalisé ^{27( * )} .

Il estime qu'il ne faut l'envisager que lorsqu'il peut être répondu ainsi aux quatre questions suivantes.

Les parties ont-elles :

1. Un véritable désir de transiger ? Oui .

2. Une aptitude comparable à la négociation ? Oui .

3. Une volonté de gaspiller temps et argent dans des procédures pouvant durer des mois ? Non.

4. Une nécessité d'obtenir une décision judiciaire ? Non .

Dès lors que les parties sont prêtes à s'engager dans la médiation, existent en Grande-Bretagne plusieurs organismes spécialisés regroupant des médiateurs dont ils assurent parfois la formation (notamment le CEDR, Centre for Dispute Resolution ). Leurs membres peuvent être des entreprises, des cabinets de juristes, des associations de consommateurs, des associations familiales, des financiers, en fonction de leur champ d'action.

Certaines associations ont été créées il y a plusieurs dizaines d'années et ont développé, au cours des dix dernières années, leur activité de médiation.

D'autres, plus récentes, tentent de répondre à une demande urgente de milieux d'affaires où la rapidité des échanges exclut le recours à la voie judiciaire (par ex. CDP, City dispute panel limited) .

Le recours à la médiation permet, dans le contexte britannique, une résolution moins onéreuse, plus rapide et confidentielle des litiges. Elle aboutit aujourd'hui dans 95 % des cas grâce à la participation volontaire des parties.

Elle permet de prendre en compte des aspects des rapports entre les parties, étrangers au litige proprement dit, mais qui peuvent en faciliter la solution. Eléments qu'un juge, enfermé dans les bornes étroites du contentieux, n'aurait pas à connaître.

Enfin, l'exécution est facilitée par l'acceptation des deux parties.

James Burnett-Hitchcock reprend à son compte la définition suivante pour l'ADR :

" Méthode de résolution des litiges, basée sur un processus structuré impliquant l'intervention d'une tierce personne, qui n'aboutit pas à une décision exécutoire imposée aux parties ^{28( * )} ".

L'arbitrage au sens strict ne devrait donc pas entrer dans cette définition car il conduit à une décision imposée aux parties. Il est semble-t-il peu prisé en Grande-Bretagne où il est perçu comme long et coûteux.

En revanche, l'éventail des méthodes de médiation est devenu plus sophistiqué pour proposer des solutions sur mesure en fonction des besoins des parties.

Il s'agit toujours au préalable pour les parties de se mettre d'accord pour désigner une tierce personne qui, ayant pris connaissance du dossier exposé par les parties ensemble et/ou séparément, accompagnées ou non de leurs défenseurs, leur proposera une transaction qui deviendra contractuellement exécutoire.

La perspective du coût en temps et en argent si le litige est porté devant une juridiction, seule alternative en cas d'échec, est un levier puissant qui explique le taux de succès de ces médiations en Angleterre.

En outre, le degré de satisfaction est plus élevé pour une solution négociée qu'à l'égard d'un jugement, d'autant plus si celle-ci intervient avant que le contentieux ne s'aggrave.

La navette effectuée par le médiateur permet à chacun de sortir des " tranchées " creusées autour du litige juridique et d'exprimer plus largement ses besoins et ses intérêts.

Au-delà du cadre général qui peut être très informel, plusieurs techniques particulières d'ADR peuvent être détaillées :

- Executive trial : après un désaccord commercial entre deux entreprises constaté au milieu de la chaîne de commandement, les dirigeants des deux entreprises recherchent avec un médiateur (un juge à la retraite par exemple) une solution négociée ;

- l'évaluation des chances de succès d'un contentieux : particulièrement utilisé en matière de marchés financiers, elle consiste à faire évaluer par un panel neutre sur une échelle de 1 à 5 les chances de succès de chaque partie sur chaque aspect du litige ;

- l'adjudication consiste à demander à un expert d'examiner la question et de trancher, fictivement, le litige ;

- l'amiable composition : particulièrement utilisée en matière d'assurances, cette technique permet à un expert de trancher en équité.

- Deux techniques américaines lorsque l'enjeu est une somme :

. l'arbitrage " Hi-Lo " (" haut-bas ") : les parties se mettent d'accord sur la fourchette de l'enjeu qui n'est pas connue de l'arbitre. Si celui-ci tranche pour une somme comprise entre le minimum et le maximum fixés par les parties, celles-ci acceptent sa décision.

. Le " base-ball " ou " pendule " : à l'issue d'une négociation, les parties ont rapproché leurs évaluations mais sans parvenir à se mettre d'accord sur un chiffre ; elles conviennent de présenter à un arbitre les deux dernières sommes proposées. L'arbitre doit choisir l'une d'entre elles (ce quitte ou double impose à chacune des parties de faire au préalable une offre réaliste pour éviter que l'arbitre n'opte pour celle proposée par l'adversaire).

Ont également été développées, notamment par le CDP pour les besoins de la " City ", des méthodes d'arbitrage sur mesure pouvant aller jusqu'à un sorte de " référé arbitral " se tenant le jour même.

Le médiateur n'écrit pas en principe la transaction. Les avocats des parties la rédigent. Le compromis peut être homologué par le juge si l'affaire a été portée devant la justice.

Ces techniques précises peuvent apparaître anecdotiques et limitées pour l'essentiel aux litiges commerciaux.

Toutefois, les méthodes alternatives de résolution des conflits ont en Grande-Bretagne un avenir plus large dès lors qu'un nombre important de médiateurs expérimentés sera disponible.

Ceux-ci sont aujourd'hui le plus couramment d'anciens juristes ou magistrats à la retraite ou des professionnels expérimentés de secteurs très spécialisés dont la compétence est reconnue par leurs pairs.

Des organismes de médiation dispensent en outre des formations. Par exemple, le CEDR, organisme à but non lucratif, propose une formation sur cinq jours suivie d'un tutorat avec un médiateur expérimenté. Cette formation porte sur les techniques de médiation elles-mêmes ; elle complète l'expérience acquise par l'exercice d'une profession antérieure.

Elles jouent d'ores et déjà un rôle en matière de logement, de relations familiales, d'emploi où les parties en cause ne sont pas des professionnels. Dans ces cas, la médiation peut notamment être la première occasion pour chaque partie d'entendre le litige formulé par l'adversaire.

Les médiations sont en principe réglées à la journée et la solution est généralement trouvée au terme du délai-limite que se sont fixées les parties.

Quelques exemples de coûts d'une médiation effectuée par le CEDR:

- pour une affaire simple requérant une journée d'un médiateur : 1 000

- pour la plupart des médiations courantes: entre 2 000 et 3 000

- pour une affaire importante nécessitant plus de cent heures de travail: 23 000 (au lieu de 2 ans de contentieux représentant 0,5 à 1 million de livres)

Le coût est partagé entre les parties. S'y ajoutent les honoraires des avocats si les parties sont représentées.

En matière familiale , les deux principaux organismes sont la NFCC ( National Association of Family Mediation and Conciliation ) et la FMA ( Family Mediators Association ). Toutes deux reçoivent des subventions et des dons ainsi qu'une fraction limitée de l'aide juridique partielle.

- La NFCC a élaboré un code en 1986 après consultation du barreau ; elle regroupe 55 services affiliés.

Le coût des séances de médiation est fixé en proportion des revenus. Six séances d'une heure et demie sont en moyenne prévues pour préparer l'accord que les parties rédigeront avec leurs avocats. A l'origine limitée aux arrangements relatifs aux enfants, la NFCC a également expérimenté une médiation " globale " (" comprehensive ") qui aide en outre les parties à rechercher des solutions pour le partage du patrimoine. En tout état de cause, il est recommandé à chaque partie d'être conseillée par un avocat.

- La FMA a été créée en 1988 et a proposé les premières médiations globales. Elle organise des co-médiations menées par un juriste et un autre professionnel ayant tous deux une expérience et une formation en matière familiale. Leurs médiateurs sont contrôlés, accrédités et couverts par une assurance collective.

Trois séances d'une heure et demie sont en moyenne nécessaires. Le coût de chaque séance est de 180 partagé également entre les deux parties.

En outre, la SFLA (Solicitors Family Law Association) créée en 1982, regroupe des avocats souscrivant à un code encourageant la médiation avec l'appui d'un conseil juriste en matière familiale.

Ainsi que l'a indiqué Lord Woolf, le développement de ces techniques implique que l'aide juridictionnelle soit accessible à ceux qui y recourent, notamment pour encourager les professions juridiques à leur conseiller d'y faire appel.

Les plus avisés des auxiliaires de justice sont d'ores et déjà rompus à la médiation et pourront désormais agir tantôt comme représentants d'un client, tantôt (dans une autre affaire) comme médiateur.

CONCLUSION

La justice civile britannique connaît aujourd'hui des délais et surtout des coûts très supérieurs à ceux rencontrés en France mais pour des motifs différents.

La croissance des flux y est en revanche sans commune mesure avec l'inflation spectaculaire constatée en France, en raison des règles de procédure (encadrement de l'appel notamment) et de l'importance des coûts.

La mise en oeuvre de la réforme proposée par Lord Woolf entraînerait plusieurs évolutions culturelles qui, cumulées, formeraient sans doute une quasi-révolution :

1. la maîtrise du procès passerait des parties au juge ;

2. le coût de la justice risquerait de passer des parties à l'Etat mais cette charge pourrait être compensée par la baisse du coût de chaque affaire bénéficiaire de l'aide judiciaire;

3. l' informatisation généralisée transformerait substantiellement les méthodes de travail des juges et des auxiliaires de justice ;

4. la refonte des procédures civiles simplifierait l' accès à la justice .

5. L'équilibre entre les parties étant rétabli par des procédures standardisées, les plus forts devraient davantage considérer le fond du litige avant de s'engager dans un contentieux.

6. Le plafonnement des honoraires antérieurs à l'audience devrait inciter davantage de solicitors à plaider.

7. En cumulant aide judiciaire et honoraires plafonnés, sous réserve d'un accord préalable client-défenseur pour les dépassements, serait créé une sorte de " secteur conventionné " de la justice.

Le nouveau Lord Chancellor n'a pas à ce jour indiqué s'il poursuivrait cette réforme dans le calendrier envisagé primitivement (date-butoir octobre 1998).

Elle n'a pas que des partisans notamment parmi ceux qui pourraient craindre, par exemple les barristers, de voire diminuer le volume des affaires soumises aux tribunaux en raison de l'encouragement des méthodes alternatives de résolution des conflits (ADR).

En réalité, l'accroissement de l'efficacité des juridictions et la maîtrise des coûts risquent de provoquer un afflux de nouveau contentieux bénéfique pour ces professions mais problématique pour l'engorgement des tribunaux.

Les observateurs français suivront avec intérêt la mise en oeuvre d'une réforme dont le succès contribuerait sans doute à une harmonisation, souhaitable à terme, de nos pratiques judiciaires.

Les comparaisons et les enseignements qui pourront en être tirés, le cas échéant, pour la France dépendront largement des évolutions du volume du contentieux, du degré d'informatisation finalement mis en uvre et de l'efficacité d'une médiation suggérée par le juge au regard d'une culture britannique tournée vers la transaction volontaire sous la pression du coût des procédures.

Il est apparu à la mission difficile de transposer en France les évolutions britanniques compte tenu des différences de toutes sortes qui caractérisent les deux systèmes et faussent toute comparaison générale.

Seules les comparaisons ponctuelles, sur les techniques de mise en état, les procédures de médiation, le recrutement judiciaire sont éclairantes.

Au-delà de la réforme qui concentre les efforts britanniques, il apparait qu'en ce qui concerne plus particulièrement le contentieux de masse, celui-ci fait l'objet d'un traitement convenable dans le cadre des 550 magistrates'courts où siègent actuellement 30 000 juges bénévoles qui traitent principalement les affaires pénales. Institution ancienne, elles ont été fréquemment étudiées et citées en exemple ^{29( * )} .

D'ores et déjà on peut retenir que, reposant essentiellement sur des non-juristes assistés d'un greffier professionnel, ces cours présentent une certaine parenté avec la rénovation des tribunaux d'instance proposée par la mission d'information de la commission des Lois sur les moyens de la justice ^{30( * )} .

ANNEXE 1

PROGRAMME DE LA MISSION D'INFORMATION À LONDRES

Jeudi 17 avril 1997: LE RAPPORT WOOLF

Le matin : Présentation des grandes lignes du rapport de Lord Woolf

Cabinet Cameron Markby Hewitt

James Burnett- Hitchcock, senior litigation partner

Alexander Kleanthous, senior solicitor

Antoine Adeline, avocat

Déjeuner avec plusieurs membres du cabinet

L'après-midi : Entretiens sur la mise en oeuvre du rapport

- Au Palais de Justice :

Lord Woolf, Master of the Rolls, auteur du rapport sur l'accès à la justice

Sir Richard Scott, Vice-Chancellor et Head of Civil Justice

- A la Law Society :

M. Michael Napier, Council Member et Chairman of the Law Society Civil Litigation commitee (Barreau)

Mme Leanne Hedden and Mme Margaret Hodgson
Lord Chancellor's Department (Ministère de la justice)

- Au Cabinet Fauchon et Levy

Rencontre avec des praticiens, juristes et médiateurs




Vendredi 18 avril 1997: LES MÉTHODES ALTERNATIVES DE RÉSOLUTION

DES CONFLITS

Le matin : Présentation des méthodes alternatives de résolution des conflits

- Cabinet Cameron Markby Hewitt

James Burnett- Hitchcock, senior litigation partner

M. Richard Freeman : chief Executive, City Dispute Panel Limited (CDP)

M. Nicolas Pryor : Member of the Faculty of the Centre for Dispute Resolution (CEDR)



Déjeuner avec M. l'Ambassadeur Jean Gueguinou à la Résidence de l'ambassade de France

L'après-midi : Audiences et entretiens à la Central London County Court

Audiences civiles

Judge Butter et Judge White

Présentation de l'expérience de médiation au sein de cette juridiction

*

* *

¹ " Car qui supporterait (...) les lenteurs de la justice... " (Trad. Marcel Pagnol - Nagel 1947)

² " Quels moyens pour quelle justice ? ". Rapport Sénat n° 49 (1996-1997).

³ Cf. programme de la mission en annexe.

⁴ Lord Woolf a publié un rapport intérimaire en juin 1995, auquel il sera fait référence sous le terme " Interim report ", et un rapport définitif en juillet 1996 " Access to justice - Final Report to the Lord Chancellor of the civil justice system in England and Wales " auquel il sera fait référence sous le terme " Final report ".

⁵ Président de la Cour des appels civils.

⁶ Pour que la comparaison soit plus pertinente, il faudrait tenir compte pour la France des conseillers des tribunaux de commerce (environ 3000 ) et des conseils de prud'hommes (14.646) et soustraire les magistrats du Parquet (1532).

⁷ Leurs salaires varient de 70 000 par an pour un circuit judge à 110 000 pour un Law Lord. Une livre britannique () équivaut à 10 francs français.

⁸ A l'heure actuelle, tel est le cas pour trois d'entre eux ce qui porte à 12 le nombre des Law Lords.

⁹ Interim Report - Juin 1995, p. 26.

¹⁰ Le Livre Blanc (White book) des procédures civiles devant la High court comporte 3.500 pages ; le Livre Vert (Green book) des procédures devant les county courts en compte 2.000.

¹¹ Jusqu'en 1990, les barristers avaient le monopole de la plaidoirie devant la Crown Court, la High Court et les cours d'appel. Les solicitors pouvaient plaider devant les autres juridictions. Depuis l'abolition du privilège des barristers par la loi de 1990, les solicitors peuvent également plaider devant les plus hautes juridictions. Les premiers sont apparus en 1994. Pour chaque personne représentée par un barrister à l'audience, neuf sont représentées par un solicitor.

¹² Une livre britannique() équivaut à 10 francs français.

¹³ " Etudes des dépenses judiciaires en Angleterre et au Pays de Galles " Jean-Yves Caro - Professeur à l'Université Panthéon-Assas.

¹⁴ En France, le plafond pour l'aide juridictionnelle totale est fixé en 1997 à 4 848 F par mois (l'équivalent d'environ 5817 par an) et pour l'aide partielle à 7 273 F par mois (soit environ  8 727 par an).

¹⁵ En France, les 1 072 millions de francs dépensés en 1996 pour l'aide juridictionnelle, en progression de 24%, représentaient 4,6% du budget de la Chancellerie.

¹⁶ Final Report p. 17.

¹⁷ Environ 100 l'heure en dehors de Londres selon " The Law Machine " Berlins & Dyer. De 200 à 500 pour un solicitor expérimenté à Londres selon James Burnett-Hitchcock.

¹⁸ Par exemple : pour un barrister expérimenté 2 500 + 750 par jour pour une affaire d'accident devant la High Court. Mais cela peut varier de 750 à 100 000 entre une affaire plaidée devant un magistrate et un cas complexe.

¹⁹ Graphique réalisé à partir des données issues des statistiques publiées par la Chancellerie britannique (Judicial Statistics Annual Report 1996).

²⁰ En France au contraire, l'opportunité des poursuites est utilisée pour réguler le flux du contentieux (" robinet pénal ") d'où un taux de classement sans suite très élevé, y compris pour des affaires élucidées (45 % environ)

²¹ Interim report p. 27.

²² En France, on constate de grandes inégalités entre les juridictions. Ainsi, la durée moyenne d'une affaire civile est de : 15 mois devant la cour d'appel (avec des variations du simple au triple) ; de 9 mois devant le TGI (avec des écarts du simple au quintuple) ; de 5,3 mois devant le TI (avec des variations de 1 à 7).

²³ Interim report, p.29.

²⁴ Final Report p. 2.

²⁵ Par exemple, dans un domaine connexe,la construction de prisons dont deux doivent ouvrir en 1997-1998 (Merseyside et South Wales).

²⁶ Dont la mise en place devait permettre de supprimer 800 emplois au sein des greffes.

²⁷ Cf IHL Litigation and dispute resolution - November 1996 - Lord Woolf proposes (3) ; Alternative Dispute Resolution - James Burnett - Hitchcock.

²⁸ Commercial Dispute Resolution : an ADR Practice Guide - Mackie, Miles & Marsh

²⁹ Cf. notamment les propositions de MM. Hubert Haenel et Jean Arthuis sur la justice de proximité.

³⁰ Cf Rapport Sénat n° 49 (1996-1997) Proposition n° 36