II. LETTRE FRANCO-ALLEMANDE DU 9 DECEMBRE 1996
Le Président de la Le Chancelier de la
République française République Fédérale
d'Allemagne
Paris, Bonn, le 9 décembre 1996
Monsieur le Président,
Les 13 et 14 décembre prochains, le Conseil européen se
réunira sous votre présidence à Dublin. Outre la
préparation de la troisième phase de l'union économique et
monétaire et la lutte contre le chômage, la conférence
intergouvernementale, qui est appelée à développer et
approfondir l'Union Européenne, sera le thème prioritaire de
notre rencontre. Nos considérations pourront s'appuyer sur les
excellents travaux préparatoires menés par la Présidence
irlandaise et sur les résultats de la réunion extraordinaire du
Conseil européen qui a eu lieu le 5 octobre 1996 à Dublin.
Sur cette base, nous avons bon espoir que notre réunion de Dublin nous
permettra de donner une impulsion décisive à la Conférence
intergouvernementale pour que, comme prévu, le processus
d'élargissement puisse effectivement commencer six mois après la
conclusion de la CIG en juin 1997.
A notre avis, lors du Conseil européen des 13 et 14 décembre
à Dublin, nous devrions concentrer nos délibérations
relatives à la Conférence Intergouvermementale sur trois
thèmes qui revêtent une importance particulière pour notre
objectif commun : la sécurité intérieure et
extérieure ainsi que les réformes institutionnelles.
Son Excellence Monsieur John BRUTON
Taoiseach
Président en exercice du Conseil Européen
I
Face à la menace croissante que la criminalité
internationale organisée, la mafia de la drogue et le terrorisme font
peser sur nos citoyens et nos institutions, il est déterminant, pour que
les peuples soutiennent la construction européenne, que nous puissions
créer ensemble un espace juridique européen commun capable de
garantir à la fois une plus grande liberté de circulation et plus
de sécurité aux citoyens.
A cet égard, les dispositions et les procédures actuelles
prévues par le Traité sur l'Union européenne et
régissant la coopération dans les domaines de la justice et des
affaires intérieures sont insuffisantes. De ce fait, les Etats membres
de l'Union Européenne sont appelés à concerter davantage
leurs politiques dans ce domaine et à apporter des réponses
communes.
Voilà pourquoi la réunion du Conseil européen de Dublin
devrait donner un signal clair indiquant que les Etats membres de l'Union
européenne sont décidés à contrer les menaces qui
pèsent sur la sécurité intérieure, par des accords
de large portée dans le cadre de la révision prochaine du
Traité. Pour y parvenir, nous proposons que le Traité fixe dans
ce domaine les objectifs prioritaires de l'Union et adapte en
conséquence ses moyens d'action. Il serait opportun que nous nous
entendions à Dublin sur les orientations fondamentales et que nous
donnions à la CIG mandat d'en négocier les détails.
1 - Notre objectif fondamental a été et demeure le
parachèvement de la libre circulation des citoyens à
l'intérieur de l'Union par la levée des contrôles aux
frontières. Cela présuppose un contrôle efficace des
frontières extérieures ainsi que toutes les autres mesures
nécessaires à la garantie de la sécurité des
personnes au sein de l'Union.
Il conviendrait à cette fin d'élaborer et d'appliquer une
politique commune relative au franchissement par les personnes des
frontières extérieures, aux visas, à l'immigration et
à l'asile ainsi qu'à la coopération douanière dont
la mise en oeuvre devrait cependant - notamment du point de vue de la
subsidiarité - rester en grande partie de la responsabilité des
Etats membres.
De plus, pour garantir la sécurité des citoyens et notamment pour
combattre efficacement la criminalité internationale organisée,
la drogue et le terrorisme, il est indispensable que les Etats membres
ratifient le plus vite possible la convention EUROPOL et appliquent rapidement
et pleinement les mesures prévues dans la déclaration de
Maastricht relative à la coopération policière. Par
ailleurs, nous devrions déterminer, dans le cadre de la
Conférence Intergouvernementale, les mesures et les étapes
intermédiaires permettant le développement d'EUROPOL pour en
faire un office policier efficace doté de compétences
opérationnelles. A cette fin, nous devrions nous entendre, dans le
Traité révisé, sur des objectifs clairs et fixer un
calendrier de mise en oeuvre progressive d'étapes concrètes. Au
terme d'un délai permettant une expérience suffisante, par
exemple cinq années, le Conseil examinera si les mesures adoptées
sont adéquates.
2 - Pour rendre plus efficace la lutte contre les formes graves de
criminalité transnationales, le terrorisme, la toxicomanie et le trafic
de drogue, les Etats membres doivent également se fixer comme objectif
le rapprochement et l'harmonisation progressive des dispositions normatives et
des pratiques existant dans ces domaines.
Une politique cohérente en matière de drogue de la part des Etats
membres de 1'Union européenne est une condition fondamentale pour
réussir dans la lutte contre la toxicomanie et le trafic international
et organisé de la drogue. C'est pourquoi nous devrions, au-delà
des mesures déjà arrêtées, convenir d'harmoniser
dans ce domaine tant les bases juridiques que les pratiques en matière
de lutte contre la toxicomanie et le trafic de drogue.
Plus généralement, nous devrions renforcer la coopération
policière et douanière, notamment pour lutter contre la fraude de
dimension internationale, contre la fraude aux dépens du budget
communautaire et contre les autres formes de contrebande et de trafic
illégal. Il convient de simplifier la coopération dans le domaine
pénal, notamment en développant l'entraide judiciaire en
matière pénale. En outre, il conviendrait de s'entendre sur un
socle commun minimal pour la qualification des infractions et des peines de
façon à mener un combat plus efficace contre la
criminalité et à parvenir à un niveau plus
élevé de sécurité.
De surcroît, il nous semblerait approprié de faire
reconnaître par la Conférence Intergouvernementale que le
caractère démocratique de nos sociétés et leur
commun attachement au respect des droits de l'homme ne devraient plus conduire
à invoquer valablement le droit d'asile politique entre Etats membres.
3 - Nous considérons en outre qu'il est important d'améliorer la
sécurité juridique des citoyens en matière civile et
pénale en rendant plus aisé leur accès à la justice
et en facilitant la reconnaissance et l'exécution des décisions
de justice ainsi que l'aide judiciaire civile et pénale.
Les Etats membres devraient coopérer plus étroitement et
rapprocher leurs dispositions législatives dans ces domaines.
Ils devraient également mettre en place des procédures communes
en matière d'entraide administrative et d'assistance juridique, afin
d'apporter des améliorations pratiques pour les citoyens, les tribunaux
et les autorités administratives.
4 - La réalisation de ces objectifs suppose une adaptation des
instruments et procédures existants.
La coopération des Etats membres de l'Union Européenne en
matière de justice et d'affaires intérieures est relativement
nouvelle. Aussi devons-nous continuer d'enrichir notre expérience avant
de pouvoir déterminer les domaines dans lesquels la communautarisation
serait la meilleure solution.
Dans la mesure où cela s'avérerait nécessaire pour
atteindre les objectifs énoncés précédemment, nous
devrions envisager - comme ce fut le cas dans le Traité de Rome - de
nous entendre sur des critères et un calendrier précis en ce qui
concerne le recours, dans les domaines de la justice et des affaires
intérieures, à des procédures communautaires qui seraient
introduites par étapes.
Pour les domaines qui seraient communautarisés, immédiatement ou
après une brève période de transition, il conviendrait de
prévoir - par dérogation aux procédures institutionnelles
normalement prévues au traité CE - un droit de co-initiative des
Etats membres pour une période transitoire nettement
délimitée. Il faudrait également, dans ce contexte, songer
à une meilleure forme d'association des Parlements nationaux.
S'agissant des domaines qui, dans un premier temps du moins, continueront de
relever de la coopération intergouvernementale, il conviendrait à
notre avis d'envisager une modification substantielle des règles de
procédure et des instruments juridiques existants. Cela vaut notamment
pour l'introduction du vote à la majorité qualifiée, la
création d'un instrument inspiré de la directive à
caractère obligatoire pour les Etats membres, la
généralisation du droit de co-initiative de la Commission ainsi
que la consultation du Parlement Européen. Par ailleurs, nous devrions
nous accorder sur des dispositions précises quant au rôle que
joueront la Cour de justice et les Parlements Nationaux dans ce domaine.
Il faudrait également, dans les domaines de la justice et des affaires
intérieures, prévoir la possibilité de pratiquer une
coopération renforcée, conformément, aux propositions
présentées le 17 octobre 1996 par l'Allemagne et la France,
sur la base de notre lettre commune du 6 décembre 1995. En
particulier, la coopération Schengen, ouverte en principe à tous
les Etats membres de l'Union européenne, pourrait faire l'objet d'un
protocole au Traité de l'Union, qui permettrait de l'inclure dans le
cadre institutionnel de l'Union Européenne, l'effet de ce protocole
restant bien sûr limité aux Etats membres participants.
II
L'approfondissement de la politique étrangère et
de sécurité commune constitue un autre volet essentiel de la
Conférence Intergouvernementale. Compte tenu des grands défis
internationaux auxquels l'Europe est confrontée, les dispositions du
Traité sur l'Union européenne ne se sont pas
révélées suffisantes, pour permettre à l'Europe de
parler d'une seule voix et d'être écoutée dans le monde.
Tous les Etats membres sont largement d'accord sur la nécessité
d'apporter d'urgence des améliorations à la politique
étrangère et de sécurité commune. Il s'agit en
premier lieu de renforcer l'effïcacité, la continuité, la
cohérence, la solidarité et la visibilité de la politique
étrangère et de sécurité commune. Pour ce faire, il
nous semble indispensable de convenir d'un concept global qui devrait notamment
comprendre les éléments suivants :
1 - Mise en place d'une structure permanente commune ("centre d'analyse de
planification") qui serait basée à Bruxelles, ferait partie du
secrétariat du Conseil, se composant de collaborateurs issus des Etats
membres, de la Commission, de l'UEO et du Secrétariat du Conseil. Cette
structure jouerait un rôle central dans la préparation et la mise
en oeuvre des décisions du Conseil et du Comité politique. Elle
devrait notamment présenter à ces organes des analyses, des
recommandations et des stratégies afin que les
délibérations des Ministres des affaires étrangères
se déroulent sur une base commune.
2 - C'est précisément dans la politique étrangère
et de sécurité commune qu'il convient d'accroître la
capacité d'action de l'Union Européenne, notamment dans la
perspective du prochain élargissement de l'Union, par une
efficacité plus grande des procédures décisionnelles et
par une mise en oeuvre plus déterminée de ces décisions.
Nous proposons à cette fin que :
Le Conseil européen détermine les principes et les orientations
générales de la politique étrangère et de
sécurité commune. Il pourrait également définir les
domaines prioritaires de la PESC. Il en découle à notre sens une
obligation pour les Etats membres d'agir en commun et de faire preuve de
solidarité politique dans la mise en oeuvre d'actions
européennes, ce qui implique que les Etats membres s'abstiennent
d'initiatives contraires à ces actions.
Il faudrait en outre prévoir des mesures destinées à
assouplir le principe du consensus. Il faudrait donc avoir davantage recours au
vote majoritaire dans le domaine de la PESC. Cela devrait être la
règle s'agissant de dispositions d'application. Le Conseil
Européen, qui représente l'expression suprême de la
volonté politique de l'Union, devrait cependant rester régi par
le principe du consensus. Il en est de même pour les décisions de
principe du Conseil et en général pour les secteurs de la
sécurité et de la défense.
Nous avons conscience des difficultés qu'il y a à
déterminer les délimitations nécessaires et à
trouver des règles praticables. C'est pourquoi, nous souhaitons que la
CIG élabore des solutions aussi pratiques et claires que possible.
Le processus de décision pourrait être simplifié
grâce à un accord de principe selon lequel une " abstention " dans
le domaine de la PESC ne fait pas obstacle à une décision dans le
cas où 1'unanimité est requise. Ainsi, chaque Etat membre
pourrait grâce à cette " abstention constructive " exprimer ses
réserves sur certaines décisions sans pour autant empêcher
l'action commune européenne.
3 - Nous avons en outre besoin de plus de continuité ainsi que d'un
" visage" et d'une " voix " pour la politique
étrangère et
de sécurité commune (PESC). Nos partenaires dans le monde se
demandent souvent qui est leur interlocuteur dus l'Union Européenne pour
les questions de politique étrangère. Nous proposons donc de
confier cette tâche à une personnalité
désignée d'un commun accord par les gouvernements des Etats
membres et possédant l'envergure politique nécessaire. Cette
personnalité serait responsable devant le Conseil. Elle ferait
régulièrement rapport au Conseil ainsi qu'au Conseil
européen, sur demande de celui-ci.
Cette personnalité assisterait le Conseil pour toutes les questions de
la PESC, dirigerait la structure commune de travail. Elle assurerait, en
étroite coopération avec la Présidence et le Commissaire
chargé des relations extérieures, la représentation
extérieure de l'Union européenne dans les cas où le
Conseil et, le cas échéant, le Conseil européen lui
confieront des mandats précis. Cette personnalité prendrait part
avec droit de parole aux réunions de tous les organes de l'Union
européenne compétents en la matière et pourrait
éventuellement assurer la présidence du Comité politique.
En proposant la nomination d'une personnalité pour la PESC, nous
n'entendons pas créer d'institution nouvelle qui s'ajouterait aux
structures existantes. Aussi conviendrait-il, de notre point de vue, de
réfléchir à deux possibilités :
- soit créer une fonction spécifique, la personnalité
l'exerçant devant travailler en étroite coordination avec le
Secrétaire général du Conseil ;
- soit placer cette personnalité à la tête du
Secrétariat général du Conseil. Dans ce cas, il
conviendrait de redéfinir le statut et les fonctions du
Secrétaire général et de confier à un
Secrétaire général adjoint les tâches classiques du
poste de Secrétaire général.
4 - Dans ce contexte, nous devrions également nous demander si une
politique étrangère et de sécurité commune
renforcée n'exige pas une réforme du système de la "
Troïka", qui ne pourra pas subsister sous sa forme actuelle compte tenu de
notre proposition. La représentation extérieure de l'Union pourra
être assurée selon un schéma reposant sur une
étroite coopération entre la Présidence, la
personnalité chargée de la PESC et le Commissaire chargé
des relations extérieures. La future Présidence pourrait y
être pleinement associée. Il devrait être en outre
envisageable que la composition de la représentation extérieure
de l'Union européenne puisse varier suivant les questions, les besoins
du moment et les compétences respectives de chaque institution.
Afin d'assurer la cohésion générale de la politique
extérieure de l'Union, la Commission sera pleinement associée
à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la PESC. En
conséquence, elle devrait apporter toute sa contribution à
l'application des décisions du Conseil européen et du Conseil
dans ce domaine.
5 - Nous souhaitons également le développement de structures
communes dans le domaine de la sécurité et de la défense,
ainsi que le resserrement des liens entre une UEO plus opérationnelle et
l'Union européenne, avec pour objectif l'insertion progressive de l'UEO
dans l'Union européenne. Il faudrait que la Conférence
intergouvernementale convienne, dans le cadre d'une approche par phases, de
dates-objectifs définies pour certaines étapes.
Nous proposons une obligation générale d'action solidaire, par
l'insertion d'une clause dans le Traité de Rome, qui n'irait pas
jusqu'à une obligation d'assistance militaire. Cette clause
s'accompagnerait d'une disposition qui ancrerait "les missions de
Petersberg"
de l'UEO dans le traité sur l'Union européenne. Il conviendrait
aussi de reconnaître une compétence d'orientation
générale au Conseil Européen par rapport à l'UEO. -
Dans ce domaine également, l'introduction de "l'abstention
constructive"
pour les mesures communes pourrait renforcer l'efficacité et la
capacité d'action.
III
Les avancées que nous proposons, aussi bien dans le
domaine intérieur qu'en politique étrangère ouvrent la
perspective d'un renforcement majeur du rôle de l'Union
Européenne. Pour que celle-ci soit à même de le remplir le
mieux possible, il devient indispensable de développer encore les
dispositions institutionnelles, surtout dans la perspective de
l'élargissement.
Nous avons conscience que ces questions complexes nécessiteront des
débats approfondis dans les mois qui viennent. Nous plaçons au
premier plan de ces débats les questions suivantes, qui à notre
avis, devraient avoir une importance particulière et pour lesquelles
nous présentons les premières suggestions qui suivent :
1 -
Le Conseil
Pour rendre plus efficace le processus de décision au sein de l'Union,
le Conseil devrait recourir dans toute la mesure du possible au vote à
la majorité qualifiée pour statuer sur les propositions qui lui
sont soumises. S'agissant des exceptions limitée à cette
règle, qui devront être énumérées, il
conviendrait d'en discuter les détails dans les mois qui viennent.
La pondération des voix au Conseil - compte-tenu notamment de la
perspective de l'élargissement - devrait être revue pour garantir
un équilibre représentatif des Etats membres.
2 -
La Commission
La Commission devra voir également garanties sa capacité d'action
et son efficacité. C'est pourquoi, dans la perspective de
l'élargissement de l'Union, nous considérons qu'il n'est pas
pensable de conserver sa composition actuelle La taille future de la Commission
devrait correspondre à ses principales fonctions. Elle compterait de
toute manière un nombre de Commissaires inférieurs à celui
des Etats membres.
Il faudra en outre renforcer l'autorité du Président sur les
autres membres du Collège.
3 -
Le Parlement Européen
S'agissant du Parlement Européen, le nombre actuel de procédures
devrait être réduit et ces procédures devraient en tout cas
être simplifiées.
Il faudrait en outre examiner dans quelle mesure la procédure de
codécision pourrait être étendue à d'autres domaines.
4 -
Association des Parlements nationaux
En vue d'améliorer l'ancrage démocratique de l'Union
Européenne, nous pensons qu'il est nécessaire d'associer plus
étroitement les Parlements nationaux au processus d'intégration
européenne. Une disposition dans ce sens devrait être reprise dans
le Traité révisé. Cela vaut d'abord pour les secteurs
relevant jusqu'ici en premier lieu des Parlements nationaux.
Nous sommes disposés à examiner toutes propositions visant une
association collective, comme celle qui vient d'être
présentée par la Conférence réunissant les
commissions spécialisées des parlements nationaux des Pays
membres de 1'Union européenne et du Parlement européen (COSAC).
Il faudrait également voir si la création d'une commission
commune comprenant un nombre égal de membres du Parlement
européen et des Parlements nationaux ne constituerait pas une solution
adéquate.
Monsieur le Président,
En soumettant ces réflexions communes, l'Allemagne et la France
souhaitent contribuer à faire avancer les négociations de la
Conférence Intergouvernementale dans trois domaines décisifs pour
poursuivre l'approfondissement et le renforcement de l'Union Européenne
et de ses Etats membres. Nos citoyens attendent à juste titre que nous
apportions ensemble lors de la Conférence Intergouvernementale des
réponses aux questions urgentes actuelles. Nous considérons que
les domaines de la sécurité intérieure et
extérieure ainsi que les réformes institutionnelles sont tout
particulièrement concernés. Si nous ne parvenons pas à des
décisions communes dans ces domaines, nous exposerons l'ensemble de la
construction européenne à de grands dangers et n'assumerons pas
notre responsabilité à l'égard des
générations à venir.
Il va de soi qu'à côté des thèmes centraux que sont
la sécurité intérieure et extérieure et les
réformes institutionnelles, d'autres thèmes aussi importants pour
le développement de l'Union Européenne doivent faire l'objet de
notre attention.
Ainsi, nous pensons qu'une application plus concrète et un renforcement
du principe de subsidiarité, que l'amélioration de l'ancrage
démocratique, qu'une Union européenne plus proche du citoyen sont
indispensables. Par ailleurs, nous estimons qu'une plus grande
flexibilité et une coopération renforcée entre plusieurs
Etats membres s'imposent à l'avenir. Nous nous félicitons du
débat engagé sur ces problèmes par la présidence
sur la base des propositions franco-allemandes.
Soyez assuré, Monsieur le Président, que l'Allemagne et la France
soumettent ces propositions afin que la Conférence Intergouvernementale
puisse s'achever d'ici fin juin 1997 comme convenu et aboutir à des
résultats substantiels pour notre ambition commune. Nos deux
gouvernements seront toujours disposés à contribuer ensemble aux
progrès de l'Union européenne.
Nous nous permettons de transmettre également ce message aux autres
membres du Conseil Européen.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre
haute considération.
Jacques CHIRAC Helmut KOHL