La Conférence intergouvernementale à mi-parcours

Rapport d'information N° 222: Bilan des travaux de la Conférence intergouvernementale après le Conseil européen de Dublin (décembre 1996)

M. Christian de la MALENE, Sénateur

Délégation du Sénat pour l'Union européenne -Rapport d'Information 222 - 1996 / 1997

Table des matières

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur le bilan des travaux de la Conférence intergouvernementale après le Conseil européen de Dublin (décembre 1996),

Par M. Christian de LA MALÈNE,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Philippe François, vice-présidents ; Nicolas About, Michel Caldaguès, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; Robert Badinter, Denis Badré, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Alain Richard, Jacques Rocca Serra, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

Union européenne. - Conférence intergouvernementale CE - Rapports d'information.

Mes chers Collègues,

Nous nous trouvons à peu près à mi-parcours de la Conférence intergouvernementale (CIG) : c'est un moment opportun pour faire le point sur l'état d'avancement de ses travaux. Pour cela, nous pouvons nous appuyer sur plusieurs documents :

- tout d'abord, le document présenté par le Gouvernement, le 18 novembre 1995, qui définit " les orientations de la France pour la Conférence intergouvernementale " et qui a été bien accueilli au sein du Parlement ; à la lumière de ce document, nous pouvons évaluer les travaux de la CIG ;

- ensuite, le projet présenté au début du mois de décembre 1996 par la présidence irlandaise en vue du Conseil européen de Dublin. Ce document, intitulé " Cadre général pour un projet de révision des traités ", est le résultat des six premiers mois de négociations ;

- en troisième lieu, la lettre franco-allemande du 9 décembre 1996. Celle-ci a été rédigée au vu du texte présenté par la présidence irlandaise, dans le but de donner une nouvelle impulsion à la CIG ;

- enfin, la déclaration adoptée par le Conseil européen de Dublin (13 et 14 décembre 1996).

I. LES PRIORITES DE LA FRANCE (DOCUMENT DU 18 NOVEMBRE 1995)

Ce document du Gouvernement assigne un double objectif à la CIG : " poursuivre l'approfondissement de l'Union européenne tout en adaptant ses institutions au futur élargissement ". Dans cet optique, il retient cinq priorités :

- " mieux appliquer le principe de subsidiarité,

- " mieux associer les parlements nationaux à la construction européenne,

- " rendre les institutions plus efficaces,

- " donner corps à la politique étrangère et de sécurité commune,

- " répondre à l'aspiration de sécurité de nos concitoyens en renforçant l'action de l'Europe dans le domaine de la sécurité intérieure et de la justice ".

Ces priorités se traduisent dans un ensemble de propositions, présentées en fonction des trois " piliers " de l'Union européenne.

Pour le premier pilier (c'est-à-dire la Communauté européenne proprement dite), le document propose tout d'abord :

- une meilleure pondération des voix au Conseil,

- un recours plus large à la majorité qualifiée pour les décisions du Conseil, le " compromis de Luxembourg " permettant en toute hypothèse à un Etat membre d'invoquer un intérêt national très important pour différer le vote et poursuivre la négociation. (Il convient par ailleurs de souligner que la France considère que l'amélioration de la pondération des votes est une condition de l'usage accru du vote à la majorité qualifiée).

Le document propose également une réduction du nombre des membres de la Commission européenne. Pour encadrer le rôle de celle-ci dans les négociations commerciales internationales, il suggère par ailleurs que des " mandats précis et impératifs " lui soient " systématiquement donnés ".

Evoquant le Parlement européen, le document se prononce pour une simplification des procédures législatives " sans modifier l'équilibre actuel des pouvoirs entre le Conseil et le Parlement européen ".

Enfin, le document souhaite que les parlements nationaux veillent à une meilleure application du principe de subsidiarité, dans le cadre d'un " organe regroupant des représentants des parlements nationaux ". Cette formule, précise-t-il, " pourrait être mise en oeuvre à partir d'une institutionnalisation de la COSAC ".

Pour le deuxième pilier , c'est-à-dire la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), le document propose la désignation par le Conseil européen d'un " haut représentant " de l'Union européenne qui aurait " un rôle d'animation et de représentation ". Responsable devant le Conseil européen, " M. PESC " devrait avoir une stature politique plus qu'administrative.

Le document souhaite en outre que la CIG précise " les perspectives de définition d'une défense commune ", en définissant " les modalités de la subordination de l'UEO à l'Union européenne ", en prévoyant " un mode de décision spécifique " évitant la paralysie du Conseil, et en permettant le développement des capacités opérationnelles de l'UEO (le cas échéant par le biais de coopérations renforcées entre certains Etats membres).

Pour le troisième pilier (coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures), c'est une approche relativement prudente qui est retenue. Au sujet des questions relatives à l'asile et à l'immigration, le document observe que le traité de Maastricht permet déjà une évolution vers les méthodes communautaires ; en matière de coopération policière, il préconise le maintien d'une approche intergouvernementale. En revanche, le document suggère une réforme des modalités de la coopération judiciaire, en avançant à cet égard trois propositions :

- introduire, dans tous les domaines de la coopération judiciaire, un droit d'initiative de la Commission européenne, coexistant avec celui des Etats membres ;

- associer les parlements nationaux à l'élaboration des textes ;

- prévoir la possibilité que les conventions conclues dans le cadre du troisième pilier entrent en vigueur dès lors qu'elles seraient ratifiées par un certain nombre d'Etats membres (elles seraient alors seulement applicables à ces mêmes Etats).

Enfin, le document du Gouvernement se prononce pour l'insertion dans le Traité d'une clause générale de flexibilité , permettant " aux Etats qui en ont la volonté et la capacité de développer entre eux des coopérations renforcées ".

II. LE PROJET DE TRAITE DE LA PRESIDENCE IRLANDAISE

Le projet présenté par la présidence irlandaise n'est pas un projet complet. C'est un schéma, un " cadre général " qui, dans certains cas, propose une nouvelle rédaction des dispositions du Traité -en indiquant si cette nouvelle rédaction bénéficie d'un large accord ou bien n'a qu'une valeur très indicative- et, dans d'autres cas, s'abstient de proposer un texte.

J'ai cherché à situer ce projet par rapport au document du Gouvernement définissant les priorités françaises. Il apparaît, tout d'abord, que le projet de la présidence irlandaise contient des éléments " en plus " : il aborde certains sujets que ne mentionnait pas le document français. Le projet de traité présente en revanche certains " trous " : il ne suggère pas de rédaction dans certains domaines jugés très importants par le document français. Sur d'autres sujets, le projet de traité donne ce que j'appellerai des " coups de chapeau " : la portée de ses propositions paraît limitée. Enfin, dans certains domaines, le projet de traité paraît devoir déboucher sur des progrès, voire sur d'importantes avancées.

Mon impression générale est celle d'un déséquilibre dans la prise en compte des préoccupations en présence ; j'y reviendrai au moment de conclure.

1. Les éléments " en plus "

a) Le projet de traité aborde la question des droits fondamentaux

En ce domaine, le projet de traité contient deux nouveautés importantes :

La première est un article relatif à la non-discrimination . Il est ainsi rédigé :

" Dans le domaine d'application du présent traité (...) le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission européenne et après consultation du Parlement européen, peut prendre les mesures nécessaires en vue d'interdire toute discrimination fondée sur le sexe, la race, l'origine ethnique ou sociale, les croyances religieuses, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle ".

Il n'y a donc pas d'obligation d'agir pour le Conseil et l'unanimité est requise.

On peut remarquer que la plupart des discriminations visées par l'article sont déjà interdites par les lois fondamentales des Etats membres. L'article va cependant plus loin en mentionnant " l'âge " et " l'orientation sexuelle ". Il est cependant difficile de savoir ce qu'il faut entendre par l'interdiction de toute discrimination fondée sur l'un ou l'autre de ces deux critères.

La deuxième grande nouveauté au sujet des droits fondamentaux concerne l'égalité hommes/femmes .

Le projet de traité autorise les Etats membres à prendre des mesures dites de " discrimination positive " en faveur des femmes. Il s'agit d'une faculté donnée aux Etats membres, non d'une obligation. Les Etats membres peuvent " maintenir ou adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par les personnes du sexe sous-représenté ou à prévenir ou compenser des désavantages dans leur carrière professionnelle ".

En revanche, le texte ne retient pas deux propositions qui ont été longuement discutées :

- l'adhésion de la Communauté à la Convention européenne des droits de l'homme,

- l'adoption par la Communauté d'un catalogue de droits fondamentaux.

Ces deux propositions semblent donc désormais abandonnées.

b) Le texte traite de l'emploi

Le projet de traité prévoit l'insertion d'un titre consacré spécialement à l'emploi dans le Traité sur l'Union européenne. Il s'agit là d'une demande forte de certains Etats, qui estiment que cela favorisera la ratification du nouveau traité.

Le projet de traité prévoit les mesures suivantes :

- l'emploi est considéré comme une question d'intérêt commun ;

- le Conseil élabore chaque année des " lignes directrices " pour la politique de l'emploi ;

- chaque Etat membre doit rendre compte par un rapport annuel de sa politique de l'emploi " à la lumière " de ces " lignes directrices " ;

- le Conseil peut adresser des recommandations aux Etats membres, et également adopter des " actions d'encouragement " destinées à soutenir et compléter l'action des Etats membres. Toute harmonisation des législations est explicitement exclue.

2. Les "trous"

Alors que la volonté de rendre les institutions plus efficaces dans la perspective de l'élargissement est au coeur du document français, le projet de traité ne contient aucune proposition élaborée au sujet des grandes questions institutionnelles : extension de la majorité qualifiée, pondération des voix au Conseil, flexibilité (" coopérations renforcées "), composition de la Commission, pouvoirs du Parlement européen. Sur ces points essentiels, la négociation n'a pas véritablement progressé jusqu'à présent.

Il est à noter que la question de la flexibilité apparaît de plus en plus centrale dans les débats : cependant, les points de vue demeurent pour l'instant très éloignés. Ainsi, le Royaume-Uni considère que toute coopération renforcée doit être autorisée par le Conseil statuant à l'unanimité : il serait alors bien difficile que des coopérations renforcées voient le jour. Les pays du Benelux, pour leur part, souhaitent que les coopérations renforcées fonctionnent selon un modèle très proche du premier pilier, avec un rôle très important pour la Commission européenne, le Parlement européen et la Cour de justice : or, comme les coopérations renforcées doivent principalement s'appliquer aux deuxième et troisième piliers, de telles conditions dissuaderaient la plupart des Etats de recourir à cette formule. Cependant, comme l'a souligné M. Michel Barnier, à supposer que le nouveau traité ne contienne pas les dispositions adéquates pour la mise en place de coopérations renforcées, il restera possible - même si cela n'est nullement souhaitable - de développer ces coopérations en dehors du traité, comme cela a été fait par le passé pour les accords de Schengen.

3. Les "coups de chapeau"

a) La subsidiarité

Alors que la subsidiarité venait en tête des priorités retenues par le document français, le projet de traité se borne à proposer de reprendre, dans un protocole, l'essentiel des conclusions adoptées par le Conseil européen d'Edimbourg, en décembre 1992... Comme ces conclusions excluaient toute forme de contrôle spécifique de la subsidiarité, leur inscription dans le traité ne serait nullement un progrès : en réalité, il s'agit plutôt de réaffirmer le statu quo dans ce domaine.

Il est clair que les Etats les plus bénéficiaires des interventions communautaires s'opposent fermement à une application plus rigoureuse du principe de subsidiarité, craignant qu'elle n'entraîne une remise en cause de certaines des subventions qu'ils reçoivent. On ne peut donc espérer que les négociations débouchent sur un quelconque progrès dans ce domaine.

b) Les parlements nationaux

Les dispositions concernant les parlements nationaux sont plus substantielles et constituent un certain progrès par rapport au texte en vigueur, même si, manifestement, l'association des parlements nationaux est loi d'être une priorité dans le projet de traité, contrairement au document français.

Le projet de traité suggère qu'un protocole soit consacré aux parlements nationaux. Il leur garantirait tout d'abord un délai minimum de quatre semaines pour l'examen de toute " proposition législative " de la Commission européenne transmise au Conseil en vue d'une décision. (Une ambiguïté subsiste toutefois sur la notion de " proposition législative "). Le protocole reconnaîtrait par ailleurs le rôle collectif des parlements nationaux dans le cadre de la COSAC, notamment dans le cas des textes relevant du " troisième pilier " de l'Union européenne.

Le texte précise toutefois que certains gouvernements restent réservés sur la reconnaissance du rôle de la COSAC.

4. Les progrès

Sous cette rubrique, je classerai -avec beaucoup de réserves- les aspects du projet de traité concernant la PESC. Certes, le texte est loin de paraître pleinement satisfaisant, mais il contient quelques pas en avant dans le sens souhaité par le document français.

a) La politique étrangère et de sécurité commune

La proposition française de donner " une voix et un visage " à la PESC a été partiellement intégrée au projet de traité, sous la forme d'un nouveau statut pour le secrétaire général du Conseil. Celui-ci contribuerait à la préparation des décisions du Conseil ainsi qu'à leur exécution, et participerait à la représentation extérieure de l'Union européenne.

Le projet de traité prévoit en outre un nouveau type de troïka pour représenter l'Union européenne. Celle-ci serait représentée par l'Etat exerçant la présidence, assisté par le secrétaire général du Conseil et par le commissaire européen compétent.

Par ailleurs, une " structure de planification et d'alerte précoce " serait mise en place auprès du secrétaire général du Conseil. Son rôle serait notamment de rapprocher les analyses et conceptions des Etats membres, de manière à permettre à l'Union de réagir plus rapidement de manière cohérente.

Sur la question des méthodes de décision, le projet de traité prévoit que l'unanimité reste nécessaire pour décider d'une action commune, avec toutefois la possibilité d'une " abstention constructive " de la part de certains Etats membres. En revanche, si une action commune est décidée, les mesures d'application sont normalement prises à la majorité qualifiée ; toutefois, un Etat membre peut opposer son veto à une mesure d'application en invoquant une " raison de politique nationale ".

b) Les autres questions liées aux relations extérieures

La CIG a longuement débattu de l'octroi de la personnalité juridique à l'Union européenne , sans parvenir à un accord. Le projet de traité suggère une rédaction, mais précise dans un commentaire qu'un accord sur celle-ci est peu probable. La CIG pourrait s'orienter vers une formule pragmatique qui, sans accorder la personnalité juridique à l'Union européenne, lui permettrait, au cas par cas, de conclure des accords au nom de ses membres, sur la base d'une décision du Conseil prise à l'unanimité.

La CIG a également examiné la question d'une compétence exclusive de la Communauté pour les relations économiques extérieures . Là également, le projet de traité envisage une rédaction, sans dissimuler qu'elle suscite des réticences chez plusieurs Etats membres. La France est réservée sur la formule proposée, qui donnerait à la Commission européenne un monopole sur les négociations commerciales, y compris dans le domaine des services (ce qui pourrait recouvrir des domaines tels que l'éducation et la santé), de la propriété intellectuelle et des investissements directs étrangers, et qui pourrait indirectement accroître les compétences communautaires sur le plan interne.

c) La politique commune de défense

Le projet de traité mentionne " la définition progressive d'une politique de défense commune, dans la perspective d'une défense commune ".

Il maintient en même temps la règle de l'unanimité pour les décisions de l'Union ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

Sur la question très débattue des relations entre l'Union européenne et l'UEO, le projet de traité propose des éléments de rédaction, mais en indiquant que la question " devra encore être débattue ".

Au total, on peut considérer que la négociation n'a pas fait, pour l'instant, de progrès dans le domaine de la défense.

5. Les avancées

Les avancées concernent principalement le troisième pilier.

a) La libre circulation des personnes

Le projet de traité est très ambitieux dans ce domaine, d'autant qu'il retient une acception particulièrement large de la notion de " libre circulation ".

Il prévoit que le Conseil " arrête les dispositions appropriées ", dans un délai d'un an après l'entrée en vigueur du nouveau traité, pour " assurer l'absence de tout contrôle des personnes, qu'il s'agisse de citoyens de l'Union ou de ressortissants de pays tiers, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures ".

Le Conseil doit, dans le même délai , arrêter les " dispositions appropriées " concernant :

- les contrôles des personnes aux frontières extérieures,

- les règles relatives aux visas pour les séjours d'une durée maximale de trois mois,

- les règles concernant la libre circulation des ressortissants des pays tiers pendant une durée maximale de trois mois à compter de leur entrée sur le territoire de l'Union.

Le projet prévoit en outre que le Conseil prend, dans un délai de deux ans , " des dispositions " concernant le droit d'asile, le statut des réfugiés, la politique d'immigration, la lutte contre l'immigration clandestine, et, dans un délai de trois ans , des dispositions concernant les droits des immigrés en situation régulière.

La procédure de décision n'est pas précisée par le projet de traité et les incertitudes sont nombreuses : le droit d'initiative doit-il être réservé à la Commission européenne, ou partagé entre celle-ci et les Etats membres ? Quels doivent être les rôles respectifs du Parlement européen et des parlements nationaux ? Quel type de contrôle doit exercer la Cour de justice ? A quelle condition de majorité doivent être prises les décisions ?

La présidence irlandaise suggère, pour le droit d'initiative et pour les conditions de la prise de décision, une démarche progressive vers la communautarisation. Pendant une période initiale, le droit d'initiative serait partagé entre les Etats membres et la Commission, puis il reviendrait à la seule Commission. Pendant une période initiale, l'adoption se ferait à l'unanimité, puis on passerait à la majorité qualifiée.

Le ministre des Affaires européennes a porté un jugement sévère sur ces propositions lors de son audition par la délégation le 29 janvier dernier, estimant que le projet irlandais propose une " marche forcée " vers la libre circulation des personnes entre les Quinze, " solution inacceptable pour la France si, concomitamment, n'est pas prévu un accroissement réel des conditions de sécurité pour les citoyens. Or les mesures d'accompagnement proposées dans le document de la présidence irlandaise sont inférieures à celles qui sont définies par l'accord de Schengen, puisque, par exemple, ne sont évoquées ni la mise en oeuvre d'un système d'information analogue au Système d'information Schengen, qui contient déjà quatre millions de données sur les personnes recherchées ou les automobiles volées, ni de dispositions sur l'aménagement des aéroports. Il convient donc de compléter les propositions irlandaises pour ne pas rester en deçà des exigences posées par l'accord de Schengen et même aller plus loin que ces exigences . "

b) La justice et les affaires intérieures

Le projet de traité donne une définition étendue des questions considérées comme " d'intérêt commun " :

1) " toutes les formes de coopération policière, notamment en vue de prévenir et de combattre le terrorisme et les autres formes de criminalité internationale, y compris la coopération par l'intermédiaire d'Europol et le développement de ses capacités opérationnelles ;

2) " la lutte contre la traite d'êtres humains et les crimes commis contre des enfants ;

3) "  la lutte contre le trafic de drogue ;

4) " la prévention du racisme et de la xénophobie, et la lutte contre ces phénomènes ;

5) " la coopération judiciaire en matière pénale ;

6) " la coopération judiciaire en matière civile et commerciale ;

7) " l'harmonisation des règles applicables dans les Etats membres aux conflits de droit et de compétence en matière civile et commerciale ;

8) " la prévention de la corruption et de la fraude à l'échelle internationale, ainsi que la lutte contre ces phénomènes ;

9) " la coopération douanière ".

Le projet de traité prévoit par ailleurs une large gamme d'instruments :

- les " positions communes " engageant les Etats membres,

- les " actions opérationnelles ",

- les " décisions-cadres " sur le rapprochement des législations,

- les " conventions " (avec la possibilité de prévoir que, lorsque la convention aura été adoptée par un certain nombre d'Etats membres, elle entrera en vigueur pour ces mêmes Etats membres).

Cependant, des incertitudes importantes subsistent également, concernant notamment le calendrier, la procédure de décision et le rôle de la Cour de justice.

III. LA LETTRE FRANCO-ALLEMANDE

Ce document, présenté peu de temps avant le Conseil européen de Dublin, donne un éclairage sur certains des problèmes abordés par le projet de traité.

1. Le troisième pilier

La lettre franco-allemande se prononce ainsi pour le développement d'Europol afin d'en faire " un office policier efficace doté de compétences opérationnelles ". Elle souhaite également la disparition du droit d'asile politique dans les rapports entre les Etats membres.

Surtout, elle avance des propositions concernant les procédures de décision :

- des " procédures communautaires " pourraient être introduites par étapes ;

- dans les domaines " communautarisés ", les Etats membres conserveraient " pour une période transitoire nettement délimitée " un droit d'initiative ; une " meilleure forme d'association des Parlements nationaux " est également mentionnée ;

- dans les domaines non communautarisés, les procédures devraient être renforcées et permettre dans certains cas le vote à la majorité qualifiée, ou la mise en place de coopérations renforcées entre certains Etats membres (le dispositif Schengen deviendrait alors une de ces coopérations renforcées).

2. La PESC

La lettre franco-allemande insiste sur le rôle du Conseil européen, qui serait clairement chargé de déterminer les principes et les orientations générales de la PESC et de définir les domaines prioritaires de celle-ci. Elle souligne également que la personnalité chargée d'incarner la PESC doit avoir " l'envergure politique nécessaire ".

3. La politique commune de défense

La lettre franco-allemande se prononce pour " l'insertion progressive " de l'UEO dans l'Union européenne et pour une clause " d'action solidaire " entre Etats membres, qui " n'irait pas jusqu'à une obligation d'assistance militaire ".

4. Les questions institutionnelles

La lettre franco-allemande se prononce en faveur de quelques grandes orientations :

- le principe de la flexibilité, notamment dans le cas du 3 ^ème pilier,

- la généralisation du vote à la majorité qualifiée, sous réserve " d'exceptions limitées ",

- une nouvelle pondération des voix au Conseil,

- une Commission plus réduite, avec " un nombre de commissaires inférieur à celui des Etats membres " et une plus grande autorité de son président.

IV. LES CONCLUSIONS DU CONSEIL EUROPÉEN DE DUBLIN

Principalement consacré à la mise en place de l'euro, le Conseil européen de Dublin ne s'est guère penché sur le projet de traité. Il a considéré que le projet de traité irlandais constituera " une bonne base " pour la suite des travaux. Ses conclusions soulignent cependant quelques points :

- la priorité accordée au renforcement du troisième pilier,

- la nécessité d'aborder dans le futur traité toutes les questions institutionnelles, y compris la flexibilité, la taille de la Commission européenne et la pondération des voix au Conseil,

- la volonté de développer l'action extérieure de l'Union et d'en renforcer la " visibilité ".

A ce stade peu avancé des négociations, on ne peut tirer que des enseignements limités :

- le renforcement du troisième pilier est un objectif qui recueille un très large accord, même si un désaccord persiste sur les modalités de ce renforcement ;

- quelques progrès ont été accomplis dans le sens d'une PESC plus consistante ;

- sur les questions institutionnelles (y compris la mise en place des " coopérations renforcées "), tout ou presque reste à faire.

Il me semble que cet inégal avancement des travaux de la CIG traduit un certain déséquilibre dans la prise en compte des préoccupations en présence.

Les Etats qui avaient fait de la " communautarisation " du troisième pilier leur priorité paraissent les seuls à avoir été véritablement entendus, tant le bilan est modeste dans la plupart des autres domaines. Tout se passe comme si la Communauté européenne se dirigeait vers un nouvel accroissement de ses compétences et vers un élargissement à de nombreux autres pays, sans s'attacher effectivement à résoudre le problème de l'efficacité et de la légitimité de ses institutions.

La plupart des Etats membres persistent manifestement à ne pas souhaiter l'affirmation de l'Europe comme grande puissance, au moment même où les Etats-Unis s'efforcent de consolider leur prépondérance dans le cadre du processus d'élargissement de l'OTAN.

Il va de soi que le succès de la CIG suppose un effort de compromis de la part de tous. Mais, pour que le compromis obtenu soit équilibré, encore faut-il qu'il intégre l'ensemble des préoccupations légitimes en présence.

Quoi qu'il en soit, il paraît probable que " l'architecture " de l'Union européenne ressortira de la CIG encore plus compliquée qu'auparavant : des formules intermédiaires entre " méthode communautaire " et " méthode intergouvernementale " vont se développer, et la coexistence entre des actions engageant tous les Etats membres et d'autres n'engageant que certains d'entre eux deviendra vraisemblablement plus fréquente. La construction européenne apparaîtra sans doute plus que jamais évolutive et insaisissable.

EXAMEN PAR LA DELEGATION

La communication de M. Christian de La Malène sur le bilan des travaux de la CIG à l'issue du Conseil européen de Dublin a été entendue par la délégation lors de sa réunion du 30 janvier 1997. Elle a donné lieu à un débat.

M. Michel Caldaguès a estimé que les lacunes du projet de traité ne devaient pas conduire à sous-estimer la portée de ce document. Les dispositions concernant les parlements nationaux constituent un pas en avant non négligeable. Le nouveau profil donné au secrétaire général du Conseil lui permettra d'acquérir, compte tenu de sa permanence et de l'importance de son rôle, une dimension politique. Les dispositions concernant le troisième pilier sont d'une grande portée ; si bien qu'on peut se demander quel rôle le législateur national conservera en matière d'immigration puisque ses compétences en ce domaine, déjà laminées par le contrôle de constitutionnalité, seront par ailleurs en grande partie transférées à l'échelon communautaire.

Puis, M. Michel Caldaguès a regretté l'insistance du Gouvernement à vouloir réduire le nombre des membres de la Commission européenne. Une telle réforme sera extrêmement difficile à obtenir, alors que son utilité est incertaine ; il n'est pas opportun d'en faire une priorité.

M. James Bordas s'est déclaré préoccupé par les contraintes de calendrier pesant sur les négociations, compte tenu de l'ampleur des difficultés à résoudre.

M. Jacques Genton, président , s'est félicité que le projet de traité ait retenu, pour le secrétaire général du Conseil, une conception proche de celle qui avait été développée à la tribune du Sénat lors du débat sur la politique étrangère commune.

Répondant à une question de M. Michel Caldaguès, M. Christian de La Malène a indiqué que, si le secrétaire général du Conseil se voyait reconnaître ce nouveau " profil " prévu par le projet de traité, il serait sans doute nécessaire de lui désigner un adjoint pour exercer ses actuelles compétences administratives.

M. Pierre Fauchon , sans porter d'appréciation sur le projet de traité, s'est félicité que la communication de M. Christian de La Malène ait permis aux membres de la délégation d'avoir une vue synthétique de l'état des négociations.

Plusieurs membres de la délégation ayant demandé que la communication de M. Christian de La Malène soit portée à la connaissance de l'ensemble des parlementaires, M. Jacques Genton, président, a proposé sa publication comme rapport d'information.

ANNEXES

I. ORIENTATIONS DE LA FRANCE POUR LA CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE DE 1996

I. CONCEPTION DE LA REFORME

Le Traité de Maastricht a prévu que certaines de ses dispositions seraient revues lors d'une Conférence intergouvernementale (CIG) qui se réunirait en 1996.

Cette conférence s'ouvrira dans quelques mois. Elle précédera une série d'échéances très importantes pour l'Union européenne, telles que l'élargissement à certains pays d'Europe de l'Est et du Sud, le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire ou la révision du financement de la Communauté.

Aussi l'objectif de la Conférence intergouvernementale est-il double : poursuivre l'approfondissement de l'Union européenne tout en adaptant ses institutions au futur élargissement.

Dans la grands négociation qui s'engage, il est temps que la France prenne position. Notre pays doit en effet adopter une attitude dynamique et ambitieuse en fixant un certain nombre d'objectifs de nature à faire avancer la construction européenne, quelles que soient les difficultés et les réticences prévisibles.

II. OBJECTIFS PRIORITAIRES POUR LA FRANCE

Nos priorités devraient se concentrer sur quelques objectifs simples qui correspondent à l'attente de l'opinion publique et des Parlements nationaux, et qui répondent au souci de rendre les institutions plus efficaces, plus démocratiques, mieux adaptées à leur mission et mieux à même d'apprécier et de résoudre les problèmes concrets de nos compatriotes.

Ces objectifs pourraient être les suivants :

- mieux appliquer le principe de subsidiarité,

- mieux associer les Parlements nationaux à la construction européenne,

- rendre les institutions plus efficaces,

- donner corps à la politique étrangère et de sécurité commune,

- répondre à l'aspiration de sécurité de nos concitoyens en renforçant l'action de l'Europe dans le domaine de la sécurité intérieure et de la justice.

III. PROPOSITIONS

Le réalisme commande de conserver d'une manière ou d'une autre, la distinction entre les trois grands domaines de coopération existant qu'on appelle l'architecture " en piliers " : les questions communautaires, la politique étrangère et de sécurité commune, le domaine des affaires intérieures et de justice. En effet, les différences de régimes juridiques entre ces trois domaines correspondent à une réalité. Ceci n'exclut pas la possibilité d'évolutions institutionnelles différenciées selon les matières concernées.

La Conférence ne doit ni rouvrir le dossier de l'Union Economique et Monétaire, ni rediscuter les politiques communes.

Dans ces conditions, les propositions suivantes peuvent être présentées.

1 - Premier pilier

a) S'agissant du processus de décision au sein du Conseil, deux adaptations devraient être introduites, notamment pour tenir compte des élargissements récents et prochains.

- Premièrement, introduire une meilleure pondération des voix au Conseil , tenant compte des facteurs démographiques et économiques, et de la contribution financière des Etats membres.

- Deuxièmement, élargir le champ d'application des décisions pouvant être prise par vote. Dans une Europe élargie, l'exigence du consensus est trop souvent un facteur de blocage. Il va de soi que tout Etat membre pourrait continuer d'invoquer valablement, le cas échéant, l'existence d'un intérêt national très important justifiant de différer le vote et de poursuivre la négociation (cf. le compromis " de Luxembourg ").

b) Dans le système communautaire, l'initiative revient à la Commission. Or, avec les élargissements successifs et l'augmentation du nombre des commissaires, les décisions, au sein de cette institution, peuvent de moins en moins facilement être prises collégialement. Cet état de fait a des conséquences sur l'ensemble du processus de décision communautaire.

Si l'on veut rendre toute sa portée à la capacité d'initiative et de décision de la Commission, les effectifs de celle-ci devraient être réduits.

Au surplus, la réduction du nombre des commissaires facilitera le retour à une plus grande cohérence et une plus grande discipline au sein de l'institution. Il conviendrait de conforter cette évolution en prévoyant aussi que des mandats précis et impératifs soient systématiquement donnés à la Commission de façon à mieux définir son rôle d'application des orientations du Conseil. Ainsi, la Commission ne serait plus conduite, comme elle le fait trop souvent actuellement, à aller au-delà des mandats de négociation parfois trop généraux que lui fixe le Conseil. Elle serait au contraire tenue de revenir devant le Conseil dès lors qu'elle ne pourrait, sans dépasser son mandat, poursuivre des négociations avec des pays tiers.

c) En ce qui concerne le Parlement européen, il conviendra de simplifier les procédures législatives sans modifier l'équilibre actuel des pouvoirs entre le Conseil et le Parlement.

Par ailleurs, l'idée a été exprimée de plafonner les effectifs du Parlement européen dans la perspective d'une Union très élargie. Le cas échéant, cette réforme devra être conduite en liaison avec la réalisation, jusqu'ici toujours différée, du projet de procédure électorale uniforme.

Il conviendra aussi de s'assurer du respect de la décision de 1992 sur les lieux de travail du Parlement européen qui prévoit que les sessions plénières de cette assemblée se tiennent à Strasbourg.

d) Enfin, il faudra pleinement tenir compte de l'exigence des opinions publiques et des Parlements nationaux qui veulent, face aux dangers d'une Europe trop tatillonne, un respect plus strict et mieux organisé du principe de subsidiarité.

Pour mettre en oeuvre cette orientation, il est souhaitable de créer un organe regroupant des représentants des Parlements nationaux. Cette instance serait consultée sur le respect du principe de subsidiarité. Ce principe signifie que, lorsqu'un sujet est bien traité au niveau national, il n'y a pas de raison de le transférer au niveau communautaire. Les parlementaires nationaux sont, sur ce point, les meilleurs juges.

Cette formule d'un Haut Conseil parlementaire, comprenant par exemple deux représentants par Etat membre, pourrait être mise en oeuvre à partir d'une institutionnalisation de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) qui réunit depuis 1988, semestriellement, les commissions compétentes des Parlements nationaux ainsi que des représentants du Parlement européen.

2 - Deuxième pilier

Dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui n'appartient pas au domaine communautaire mais à celui de la coopération intergouvernementale, il importe de combler plusieurs lacunes dont souffre l'Union.

a) Le système actuel de rotation semestrielle de la présidence aboutit à priver l'Union de l'image forte qui lui est indispensable pour s'affirmer sur la scène internationale.

Pour donner un visage à l'Union, une formule paraît s'imposer : celle d'instituer un Haut représentant de l'Union avec mandat de plusieurs années (3 ans ou 5 ans) et un rôle d'animation et de représentation dans le domaine de la PESC.

Désigné par le Conseil européen, le titulaire de cette fonction serait chargé de mener à bien toute tâche qui lui serait confiée par le Conseil européen ou le Conseil.

Par ailleurs, pour conforter la position du Haut représentant et, plus généralement pour faciliter l'émergence des positions de l'Union, les moyens nécessaires devraient être mis à la disposition de cette personnalité, de façon à lui permettre de soumettre les propositions appropriées aux Etats membres. Le Secrétariat général du Conseil pourrait être renforcé à cette fin.

b) Il sera indispensable de clarifier la répartition des tâches entre la PESC et les relations extérieures de la Communauté, c'est-à-dire le lien entre la coordination des politiques étrangères sur le mode intergouvernemental d'une part et le volet externe des politiques communes d'autre part.

c) Enfin, la CIG devra fournir l'occasion de préciser les perspectives de définition d'une défense commune en liaison avec les travaux menés à ce sujet dans le cadre de l'UEO.

Des propositions devront être faites dans trois directions :

- préciser les modalités de subordination de l'UEO à l'Union européenne ;

- prévoir un mode de prise de décision spécifique sur les questions de sécurité, de manière à ne pas paralyser le Conseil ;

- développer les capacités opérationnelles de l'UEO (commandement, satellites, armement) en y introduisant la flexibilité nécessaire pour permettre à certains Etats membres de s'unir dans des coopérations plus poussées.

3. Troisième pilier

La coopération dans le domaine des affaires intérieures et de la justice est essentielle car elle touche aux préoccupations quotidiennes de nos concitoyens (criminalité, drogue, terrorisme, etc.). Elle recouvre en fait trois catégories d'activités qu'il y a lieu de distinguer.

S'agissant des questions relatives à l'asile et à l'immigration, des dispositions sont déjà prévues pour permettre un rapprochement avec la sphère communautaire. Il contiendrait d'y réfléchir en prenant les précautions nécessaires.

En matière de coopération policière, la situation actuelle - à savoir une coopération intergouvernementale et non communautaire - paraît la plus conforme à l'état du droit et des positions des Etats membres.

Reste la coopération judiciaire sur laquelle certaines améliorations devraient être apportées. En particulier, pour stimuler le rapprochement des législations civiles et pénales des Etats membres, trois propositions devraient être étudiées.

a) La capacité de proposition de la Commission, qui fait la force du premier pilier, pourrait être introduite dans le troisième, sachant qu'elle y agirait concurremment avec les Etats membres.

b) Dans le cours même de l'élaboration des textes, une participation des Parlements nationaux pourrait être organisée. En particulier, le Haut Conseil parlementaire précité pourrait être associé à la préparation des textes qui intéressent le droit civil ou pénal, de manière à permettre aux parlementaires nationaux de dire leur mot, en détail, sur chacune des dispositions envisagées, alors qu'actuellement leur intervention, limitée au cadre de la procédure de ratification, ne leur permet de se prononcer qu'en bloc.

c) Il conviendrait enfin de réfléchir à une entrée en vigueur des textes sans attendre le dépôt des instruments de ratification de la totalité des Etats membres, formule existant en droit international classique.

4 - Clause générale sur les coopérations renforcées

La Conférence Intergouvernementale a notamment pour objet de préparer l'Union européenne à son futur élargissement et d'adapter à cet objectif les institutions actuelles. Il conviendrait donc d'introduire dans les traités une clause de caractère général permettant aux Etats qui en ont la volonté et la capacité de développer entre eux des coopérations renforcées. On peut imaginer, pour y parvenir, que certains Etats puissent présenter au Conseil des projets de coopération qui, une fois approuvés par cette instance, seraient considérées comme entérinées par l'Union européenne. Un tel schéma présenterait l'avantage d'introduire dans les traités la souplesse nécessaire sans pour autant affaiblir la cohérence de l'Union.

Si l'ensemble de ces dispositions était adopté, l'Union Européenne, en sortirait renforcée et serait en mesure de faire face au futur élargissement, au terme duquel l'Europe changera de dimension,

Les propositions qui précèdent représentent une première contribution au débat. Elles seront, dans les semaines qui viennent, enrichies à la lumière des consultations engagées avec différentes personnalités politiques françaises. Il s'agit également d'une discussion avec 1'Allemagne et avec nos autres partenaires. C'est en effet à partir d'une démarche franco-allemande, s'élargissant à tous les Etats membres qui le souhaitent que nous réussirons la Conférence intergouvernementale de 1996.

Cette Conférence n'est qu'une étape, mais une étape importante dans le projet européen de la France, qui vise avant tout à rapprocher l'Europe des citoyens et à replacer l'homme au coeur de la construction européenne. L'Europe est aujourd'hui perçue comme trop éloignée des attentes quotidiennes des européens. Elle doit apporter des réponses à leurs principales préoccupations : l'emploi, la paix, l'environnement et la sécurité.

II. LETTRE FRANCO-ALLEMANDE DU 9 DECEMBRE 1996

Le Président de la Le Chancelier de la

République française République Fédérale d'Allemagne

Paris, Bonn, le 9 décembre 1996

Monsieur le Président,

Les 13 et 14 décembre prochains, le Conseil européen se réunira sous votre présidence à Dublin. Outre la préparation de la troisième phase de l'union économique et monétaire et la lutte contre le chômage, la conférence intergouvernementale, qui est appelée à développer et approfondir l'Union Européenne, sera le thème prioritaire de notre rencontre. Nos considérations pourront s'appuyer sur les excellents travaux préparatoires menés par la Présidence irlandaise et sur les résultats de la réunion extraordinaire du Conseil européen qui a eu lieu le 5 octobre 1996 à Dublin. Sur cette base, nous avons bon espoir que notre réunion de Dublin nous permettra de donner une impulsion décisive à la Conférence intergouvernementale pour que, comme prévu, le processus d'élargissement puisse effectivement commencer six mois après la conclusion de la CIG en juin 1997.

A notre avis, lors du Conseil européen des 13 et 14 décembre à Dublin, nous devrions concentrer nos délibérations relatives à la Conférence Intergouvermementale sur trois thèmes qui revêtent une importance particulière pour notre objectif commun : la sécurité intérieure et extérieure ainsi que les réformes institutionnelles.

Son Excellence Monsieur John BRUTON

Taoiseach

Président en exercice du Conseil Européen

I

Face à la menace croissante que la criminalité internationale organisée, la mafia de la drogue et le terrorisme font peser sur nos citoyens et nos institutions, il est déterminant, pour que les peuples soutiennent la construction européenne, que nous puissions créer ensemble un espace juridique européen commun capable de garantir à la fois une plus grande liberté de circulation et plus de sécurité aux citoyens.

A cet égard, les dispositions et les procédures actuelles prévues par le Traité sur l'Union européenne et régissant la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures sont insuffisantes. De ce fait, les Etats membres de l'Union Européenne sont appelés à concerter davantage leurs politiques dans ce domaine et à apporter des réponses communes.

Voilà pourquoi la réunion du Conseil européen de Dublin devrait donner un signal clair indiquant que les Etats membres de l'Union européenne sont décidés à contrer les menaces qui pèsent sur la sécurité intérieure, par des accords de large portée dans le cadre de la révision prochaine du Traité. Pour y parvenir, nous proposons que le Traité fixe dans ce domaine les objectifs prioritaires de l'Union et adapte en conséquence ses moyens d'action. Il serait opportun que nous nous entendions à Dublin sur les orientations fondamentales et que nous donnions à la CIG mandat d'en négocier les détails.

1 - Notre objectif fondamental a été et demeure le parachèvement de la libre circulation des citoyens à l'intérieur de l'Union par la levée des contrôles aux frontières. Cela présuppose un contrôle efficace des frontières extérieures ainsi que toutes les autres mesures nécessaires à la garantie de la sécurité des personnes au sein de l'Union.

Il conviendrait à cette fin d'élaborer et d'appliquer une politique commune relative au franchissement par les personnes des frontières extérieures, aux visas, à l'immigration et à l'asile ainsi qu'à la coopération douanière dont la mise en oeuvre devrait cependant - notamment du point de vue de la subsidiarité - rester en grande partie de la responsabilité des Etats membres.

De plus, pour garantir la sécurité des citoyens et notamment pour combattre efficacement la criminalité internationale organisée, la drogue et le terrorisme, il est indispensable que les Etats membres ratifient le plus vite possible la convention EUROPOL et appliquent rapidement et pleinement les mesures prévues dans la déclaration de Maastricht relative à la coopération policière. Par ailleurs, nous devrions déterminer, dans le cadre de la Conférence Intergouvernementale, les mesures et les étapes intermédiaires permettant le développement d'EUROPOL pour en faire un office policier efficace doté de compétences opérationnelles. A cette fin, nous devrions nous entendre, dans le Traité révisé, sur des objectifs clairs et fixer un calendrier de mise en oeuvre progressive d'étapes concrètes. Au terme d'un délai permettant une expérience suffisante, par exemple cinq années, le Conseil examinera si les mesures adoptées sont adéquates.

2 - Pour rendre plus efficace la lutte contre les formes graves de criminalité transnationales, le terrorisme, la toxicomanie et le trafic de drogue, les Etats membres doivent également se fixer comme objectif le rapprochement et l'harmonisation progressive des dispositions normatives et des pratiques existant dans ces domaines.

Une politique cohérente en matière de drogue de la part des Etats membres de 1'Union européenne est une condition fondamentale pour réussir dans la lutte contre la toxicomanie et le trafic international et organisé de la drogue. C'est pourquoi nous devrions, au-delà des mesures déjà arrêtées, convenir d'harmoniser dans ce domaine tant les bases juridiques que les pratiques en matière de lutte contre la toxicomanie et le trafic de drogue.

Plus généralement, nous devrions renforcer la coopération policière et douanière, notamment pour lutter contre la fraude de dimension internationale, contre la fraude aux dépens du budget communautaire et contre les autres formes de contrebande et de trafic illégal. Il convient de simplifier la coopération dans le domaine pénal, notamment en développant l'entraide judiciaire en matière pénale. En outre, il conviendrait de s'entendre sur un socle commun minimal pour la qualification des infractions et des peines de façon à mener un combat plus efficace contre la criminalité et à parvenir à un niveau plus élevé de sécurité.

De surcroît, il nous semblerait approprié de faire reconnaître par la Conférence Intergouvernementale que le caractère démocratique de nos sociétés et leur commun attachement au respect des droits de l'homme ne devraient plus conduire à invoquer valablement le droit d'asile politique entre Etats membres.

3 - Nous considérons en outre qu'il est important d'améliorer la sécurité juridique des citoyens en matière civile et pénale en rendant plus aisé leur accès à la justice et en facilitant la reconnaissance et l'exécution des décisions de justice ainsi que l'aide judiciaire civile et pénale.

Les Etats membres devraient coopérer plus étroitement et rapprocher leurs dispositions législatives dans ces domaines.

Ils devraient également mettre en place des procédures communes en matière d'entraide administrative et d'assistance juridique, afin d'apporter des améliorations pratiques pour les citoyens, les tribunaux et les autorités administratives.

4 - La réalisation de ces objectifs suppose une adaptation des instruments et procédures existants.

La coopération des Etats membres de l'Union Européenne en matière de justice et d'affaires intérieures est relativement nouvelle. Aussi devons-nous continuer d'enrichir notre expérience avant de pouvoir déterminer les domaines dans lesquels la communautarisation serait la meilleure solution.

Dans la mesure où cela s'avérerait nécessaire pour atteindre les objectifs énoncés précédemment, nous devrions envisager - comme ce fut le cas dans le Traité de Rome - de nous entendre sur des critères et un calendrier précis en ce qui concerne le recours, dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, à des procédures communautaires qui seraient introduites par étapes.

Pour les domaines qui seraient communautarisés, immédiatement ou après une brève période de transition, il conviendrait de prévoir - par dérogation aux procédures institutionnelles normalement prévues au traité CE - un droit de co-initiative des Etats membres pour une période transitoire nettement délimitée. Il faudrait également, dans ce contexte, songer à une meilleure forme d'association des Parlements nationaux.

S'agissant des domaines qui, dans un premier temps du moins, continueront de relever de la coopération intergouvernementale, il conviendrait à notre avis d'envisager une modification substantielle des règles de procédure et des instruments juridiques existants. Cela vaut notamment pour l'introduction du vote à la majorité qualifiée, la création d'un instrument inspiré de la directive à caractère obligatoire pour les Etats membres, la généralisation du droit de co-initiative de la Commission ainsi que la consultation du Parlement Européen. Par ailleurs, nous devrions nous accorder sur des dispositions précises quant au rôle que joueront la Cour de justice et les Parlements Nationaux dans ce domaine.

Il faudrait également, dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, prévoir la possibilité de pratiquer une coopération renforcée, conformément, aux propositions présentées le 17 octobre 1996 par l'Allemagne et la France, sur la base de notre lettre commune du 6 décembre 1995. En particulier, la coopération Schengen, ouverte en principe à tous les Etats membres de l'Union européenne, pourrait faire l'objet d'un protocole au Traité de l'Union, qui permettrait de l'inclure dans le cadre institutionnel de l'Union Européenne, l'effet de ce protocole restant bien sûr limité aux Etats membres participants.

II

L'approfondissement de la politique étrangère et de sécurité commune constitue un autre volet essentiel de la Conférence Intergouvernementale. Compte tenu des grands défis internationaux auxquels l'Europe est confrontée, les dispositions du Traité sur l'Union européenne ne se sont pas révélées suffisantes, pour permettre à l'Europe de parler d'une seule voix et d'être écoutée dans le monde.

Tous les Etats membres sont largement d'accord sur la nécessité d'apporter d'urgence des améliorations à la politique étrangère et de sécurité commune. Il s'agit en premier lieu de renforcer l'effïcacité, la continuité, la cohérence, la solidarité et la visibilité de la politique étrangère et de sécurité commune. Pour ce faire, il nous semble indispensable de convenir d'un concept global qui devrait notamment comprendre les éléments suivants :

1 - Mise en place d'une structure permanente commune ("centre d'analyse de planification") qui serait basée à Bruxelles, ferait partie du secrétariat du Conseil, se composant de collaborateurs issus des Etats membres, de la Commission, de l'UEO et du Secrétariat du Conseil. Cette structure jouerait un rôle central dans la préparation et la mise en oeuvre des décisions du Conseil et du Comité politique. Elle devrait notamment présenter à ces organes des analyses, des recommandations et des stratégies afin que les délibérations des Ministres des affaires étrangères se déroulent sur une base commune.

2 - C'est précisément dans la politique étrangère et de sécurité commune qu'il convient d'accroître la capacité d'action de l'Union Européenne, notamment dans la perspective du prochain élargissement de l'Union, par une efficacité plus grande des procédures décisionnelles et par une mise en oeuvre plus déterminée de ces décisions. Nous proposons à cette fin que :

Le Conseil européen détermine les principes et les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune. Il pourrait également définir les domaines prioritaires de la PESC. Il en découle à notre sens une obligation pour les Etats membres d'agir en commun et de faire preuve de solidarité politique dans la mise en oeuvre d'actions européennes, ce qui implique que les Etats membres s'abstiennent d'initiatives contraires à ces actions.

Il faudrait en outre prévoir des mesures destinées à assouplir le principe du consensus. Il faudrait donc avoir davantage recours au vote majoritaire dans le domaine de la PESC. Cela devrait être la règle s'agissant de dispositions d'application. Le Conseil Européen, qui représente l'expression suprême de la volonté politique de l'Union, devrait cependant rester régi par le principe du consensus. Il en est de même pour les décisions de principe du Conseil et en général pour les secteurs de la sécurité et de la défense.

Nous avons conscience des difficultés qu'il y a à déterminer les délimitations nécessaires et à trouver des règles praticables. C'est pourquoi, nous souhaitons que la CIG élabore des solutions aussi pratiques et claires que possible.

Le processus de décision pourrait être simplifié grâce à un accord de principe selon lequel une " abstention " dans le domaine de la PESC ne fait pas obstacle à une décision dans le cas où 1'unanimité est requise. Ainsi, chaque Etat membre pourrait grâce à cette " abstention constructive " exprimer ses réserves sur certaines décisions sans pour autant empêcher l'action commune européenne.

3 - Nous avons en outre besoin de plus de continuité ainsi que d'un " visage" et d'une " voix " pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Nos partenaires dans le monde se demandent souvent qui est leur interlocuteur dus l'Union Européenne pour les questions de politique étrangère. Nous proposons donc de confier cette tâche à une personnalité désignée d'un commun accord par les gouvernements des Etats membres et possédant l'envergure politique nécessaire. Cette personnalité serait responsable devant le Conseil. Elle ferait régulièrement rapport au Conseil ainsi qu'au Conseil européen, sur demande de celui-ci.

Cette personnalité assisterait le Conseil pour toutes les questions de la PESC, dirigerait la structure commune de travail. Elle assurerait, en étroite coopération avec la Présidence et le Commissaire chargé des relations extérieures, la représentation extérieure de l'Union européenne dans les cas où le Conseil et, le cas échéant, le Conseil européen lui confieront des mandats précis. Cette personnalité prendrait part avec droit de parole aux réunions de tous les organes de l'Union européenne compétents en la matière et pourrait éventuellement assurer la présidence du Comité politique.

En proposant la nomination d'une personnalité pour la PESC, nous n'entendons pas créer d'institution nouvelle qui s'ajouterait aux structures existantes. Aussi conviendrait-il, de notre point de vue, de réfléchir à deux possibilités :

- soit créer une fonction spécifique, la personnalité l'exerçant devant travailler en étroite coordination avec le Secrétaire général du Conseil ;

- soit placer cette personnalité à la tête du Secrétariat général du Conseil. Dans ce cas, il conviendrait de redéfinir le statut et les fonctions du Secrétaire général et de confier à un Secrétaire général adjoint les tâches classiques du poste de Secrétaire général.

4 - Dans ce contexte, nous devrions également nous demander si une politique étrangère et de sécurité commune renforcée n'exige pas une réforme du système de la " Troïka", qui ne pourra pas subsister sous sa forme actuelle compte tenu de notre proposition. La représentation extérieure de l'Union pourra être assurée selon un schéma reposant sur une étroite coopération entre la Présidence, la personnalité chargée de la PESC et le Commissaire chargé des relations extérieures. La future Présidence pourrait y être pleinement associée. Il devrait être en outre envisageable que la composition de la représentation extérieure de l'Union européenne puisse varier suivant les questions, les besoins du moment et les compétences respectives de chaque institution.

Afin d'assurer la cohésion générale de la politique extérieure de l'Union, la Commission sera pleinement associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la PESC. En conséquence, elle devrait apporter toute sa contribution à l'application des décisions du Conseil européen et du Conseil dans ce domaine.

5 - Nous souhaitons également le développement de structures communes dans le domaine de la sécurité et de la défense, ainsi que le resserrement des liens entre une UEO plus opérationnelle et l'Union européenne, avec pour objectif l'insertion progressive de l'UEO dans l'Union européenne. Il faudrait que la Conférence intergouvernementale convienne, dans le cadre d'une approche par phases, de dates-objectifs définies pour certaines étapes.

Nous proposons une obligation générale d'action solidaire, par l'insertion d'une clause dans le Traité de Rome, qui n'irait pas jusqu'à une obligation d'assistance militaire. Cette clause s'accompagnerait d'une disposition qui ancrerait "les missions de Petersberg" de l'UEO dans le traité sur l'Union européenne. Il conviendrait aussi de reconnaître une compétence d'orientation générale au Conseil Européen par rapport à l'UEO. - Dans ce domaine également, l'introduction de "l'abstention constructive" pour les mesures communes pourrait renforcer l'efficacité et la capacité d'action.

III

Les avancées que nous proposons, aussi bien dans le domaine intérieur qu'en politique étrangère ouvrent la perspective d'un renforcement majeur du rôle de l'Union Européenne. Pour que celle-ci soit à même de le remplir le mieux possible, il devient indispensable de développer encore les dispositions institutionnelles, surtout dans la perspective de l'élargissement.

Nous avons conscience que ces questions complexes nécessiteront des débats approfondis dans les mois qui viennent. Nous plaçons au premier plan de ces débats les questions suivantes, qui à notre avis, devraient avoir une importance particulière et pour lesquelles nous présentons les premières suggestions qui suivent :

1 - Le Conseil

Pour rendre plus efficace le processus de décision au sein de l'Union, le Conseil devrait recourir dans toute la mesure du possible au vote à la majorité qualifiée pour statuer sur les propositions qui lui sont soumises. S'agissant des exceptions limitée à cette règle, qui devront être énumérées, il conviendrait d'en discuter les détails dans les mois qui viennent.

La pondération des voix au Conseil - compte-tenu notamment de la perspective de l'élargissement - devrait être revue pour garantir un équilibre représentatif des Etats membres.

2 - La Commission

La Commission devra voir également garanties sa capacité d'action et son efficacité. C'est pourquoi, dans la perspective de l'élargissement de l'Union, nous considérons qu'il n'est pas pensable de conserver sa composition actuelle La taille future de la Commission devrait correspondre à ses principales fonctions. Elle compterait de toute manière un nombre de Commissaires inférieurs à celui des Etats membres.

Il faudra en outre renforcer l'autorité du Président sur les autres membres du Collège.

3 - Le Parlement Européen

S'agissant du Parlement Européen, le nombre actuel de procédures devrait être réduit et ces procédures devraient en tout cas être simplifiées.

Il faudrait en outre examiner dans quelle mesure la procédure de codécision pourrait être étendue à d'autres domaines.

4 - Association des Parlements nationaux

En vue d'améliorer l'ancrage démocratique de l'Union Européenne, nous pensons qu'il est nécessaire d'associer plus étroitement les Parlements nationaux au processus d'intégration européenne. Une disposition dans ce sens devrait être reprise dans le Traité révisé. Cela vaut d'abord pour les secteurs relevant jusqu'ici en premier lieu des Parlements nationaux.

Nous sommes disposés à examiner toutes propositions visant une association collective, comme celle qui vient d'être présentée par la Conférence réunissant les commissions spécialisées des parlements nationaux des Pays membres de 1'Union européenne et du Parlement européen (COSAC). Il faudrait également voir si la création d'une commission commune comprenant un nombre égal de membres du Parlement européen et des Parlements nationaux ne constituerait pas une solution adéquate.

Monsieur le Président,

En soumettant ces réflexions communes, l'Allemagne et la France souhaitent contribuer à faire avancer les négociations de la Conférence Intergouvernementale dans trois domaines décisifs pour poursuivre l'approfondissement et le renforcement de l'Union Européenne et de ses Etats membres. Nos citoyens attendent à juste titre que nous apportions ensemble lors de la Conférence Intergouvernementale des réponses aux questions urgentes actuelles. Nous considérons que les domaines de la sécurité intérieure et extérieure ainsi que les réformes institutionnelles sont tout particulièrement concernés. Si nous ne parvenons pas à des décisions communes dans ces domaines, nous exposerons l'ensemble de la construction européenne à de grands dangers et n'assumerons pas notre responsabilité à l'égard des générations à venir.

Il va de soi qu'à côté des thèmes centraux que sont la sécurité intérieure et extérieure et les réformes institutionnelles, d'autres thèmes aussi importants pour le développement de l'Union Européenne doivent faire l'objet de notre attention.

Ainsi, nous pensons qu'une application plus concrète et un renforcement du principe de subsidiarité, que l'amélioration de l'ancrage démocratique, qu'une Union européenne plus proche du citoyen sont indispensables. Par ailleurs, nous estimons qu'une plus grande flexibilité et une coopération renforcée entre plusieurs Etats membres s'imposent à l'avenir. Nous nous félicitons du débat engagé sur ces problèmes par la présidence sur la base des propositions franco-allemandes.

Soyez assuré, Monsieur le Président, que l'Allemagne et la France soumettent ces propositions afin que la Conférence Intergouvernementale puisse s'achever d'ici fin juin 1997 comme convenu et aboutir à des résultats substantiels pour notre ambition commune. Nos deux gouvernements seront toujours disposés à contribuer ensemble aux progrès de l'Union européenne.

Nous nous permettons de transmettre également ce message aux autres membres du Conseil Européen.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre haute considération.

Jacques CHIRAC Helmut KOHL