III. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE L'ÉVALUATION
Le besoin d'évaluer les politiques fiscales, particulièrement dans le domaine du logement, est ressenti depuis longtemps.
Mais ce n'est que depuis peu que l'on assiste à de véritables tentatives d'évaluation, qui se sont fait jour concomitamment à la naissance du groupe de travail sénatorial.
Ces travaux n'ont pour le moment guère modifié le processus de décision en matière fiscale.
A. DES TRAVAUX DÉJÀ SIGNIFICATIFS
Mis à part le douzième rapport du Conseil des impôts de 1992 sur la fiscalité de l'immobilier urbain, déjà bien connu, trois ouvrages méritent particulièrement l'attention : le rapport du Conseil économique et social de décembre 1993, le rapport de la commission d'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages de janvier 1995 (dit rapport "Ducamin"), enfin les travaux récents du Conseil national de l'habitat.
1. Le rapport du Conseil économique et social de décembre 1993 24 ( * )
Se plaçant dans le cadre du décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l'évaluation des politiques publiques, et examiné (sur sa partie scientifique) par le "Conseil scientifique de l'évaluation" (avis du 23 juin 1993), le rapport du Conseil économique et social constitue surtout un bilan de la réforme du financement du logement de 1977. C'est pourquoi l'essentiel du rapport porte sur les aides budgétaires, aides à la pierre et aides à la personne, et leur évolution depuis 1977.
Il ne néglige pas pour autant les aides fiscales, dont il observe qu'elles forment selon les périodes entre le quart et le tiers de l'effort national en faveur du logement. Il analyse également les prélèvements sur la propriété de logements 25 ( * ) .
Le Conseil économique et social considère le logement comme globalement maltraité ("Un "vivier fiscal" où l'on pêche avec plaisir !"), en relevant qu'il est lourdement imposé à tous les stades de son cycle (construction, détention, transaction).
Au sujet des aides, le Conseil estime qu'elles sont fortes en valeur absolue et stables en valeur relative. Il compte parmi les aides significatives, l'exonération des intérêts de l'épargne-logement (7,45 milliards de francs en 1990). Il remarque la différence entre la France et l'Allemagne dans la structure des aides, l'Allemagne consentant la moitié des aides sous forme d'avantages fiscaux, pour un quart en France.
Le Conseil économique et social tire quelques conclusions de cette analyse clinique (il estime notamment que les droits de mutation à titre onéreux auraient dû rester un impôt d'État). Mais il ne tente pas une estimation autonome du coût des avantages fiscaux et ne se lance pas dans une évaluation de leur efficacité.
2. Le rapport de la commission "Ducamin" 26 ( * )
Le rapport "Ducamin" est tout entier consacré à une évaluation des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages. Il s'agit d'une étude transversale, procédant par impôt, en particulier l'impôt sur le revenu. La fiscalité immobilière n'est donc pas traitée en tant que telle, mais elle est au centre de l'étude de deux aspects de la fiscalité : les différents régimes fiscaux affectant le patrimoine ; les systèmes d'incitation fiscale 27 ( * ) .
À propos de ces deux aspects, la commission s'est essayée à une estimation empirique, fondée sur l'observation du passé, des comportements induits par la fiscalité.
• La commission Ducamin observe le caractère
peu cohérent de la fiscalité du patrimoine, qui de fait encourage
les placements courts et sans risque davantage que les investissements
réels et les fonds propres. Sur la propriété
foncière, la commission décèle une contradiction :
les incitations à l'achat de logement neufs sont très fortes
(régime Quilès-Méhaignerie), mais la détention est
ensuite lourdement frappée (taxes foncières, impôt de
solidarité sur la fortune), de même que la mutation (droits de
mutation à titre onéreux).
Le groupe de travail de votre commission des Finances partage largement cette analyse : la politique fiscale du logement se fait au coup par coup, sans souci de la cohérence des mesures entre elles 28 ( * ) .
Plus intéressante encore est l'observation selon laquelle la fiscalité de l'épargne n'a aucune influence sur son volume, mais en a sur sa structure. Selon la commission Ducamin, l'arbitrage épargne/consommation n'obéit pas à des considérations de rentabilité ; alors que ces mêmes considérations étalonnent les différentes formes de patrimoine. Or, la fiscalité influe directement sur la rentabilité, et le fait de façon sensiblement différente selon les formes de placement.
Cette constatation, qui fait désormais consensus 29 ( * ) résulte de l'observation des flux d'épargne : les progrès récents de l'assurance-vie, des SICAV monétaires, et surtout des placements mobiliers par rapport à l'immobilier, et au sein de l'immobilier, des logements locatifs neufs, par rapport aux logements locatifs anciens (page 92).
La commission Ducamin attribue aux différences de rendement introduites par l'impôt une partie des choix patrimoniaux. Elle ne tente cependant pas de mesurer finement - ce que nul ne sait faire aujourd'hui - la part de la fiscalité par rapport aux autres déterminants.
• À propos des dispositifs incitatifs,
à savoir les dépenses fiscales, la Commission Ducamin porte un
regard sévère sur l'ensemble des réductions d'impôt
ou abattement sur le revenu
30
(
*
)
, au premier rang desquels figure une liste
impressionnante en faveur du logement.
La commission dénonce ces avantages fiscaux sous deux motifs : leur efficacité n'est pas démontrée ; ils peuvent être porteur d'effets pervers.
On notera que très prudemment, la commission ne dit pas que les réductions d'impôt sont inefficaces, mais que leur efficacité n'a pu être établie, ce qui peut conduire à s'interroger sur leur pérennité compte tenu de leur coût budgétaire élevé 31 ( * ) . Le rapport Ducamin fait en quelque sorte état "d'indices d'inefficacité" : la modicité moyenne de la réduction d'impôt consentie (3000 à 4000 francs pour les intérêts d'emprunt, 1500 à 2000 francs pour les dépenses de grosses réparations) 32 ( * ) ; la grande fréquence des changements de régime.
UN EXEMPLE DE VARIATION DE RÉGIME
FISCAL :
LES RÉGIMES DE RÉDUCTION D'IMPÔT POUR
INTÉRÊTS D'EMPRUNT
La commission s'avance davantage s'agissant des régimes dérogatoires prenant la forme d'abattements, tels que les imputations de déficits ou charges relatifs aux monuments historiques, ou relatifs aux opérations en loi Malraux ; mais aussi s'agissant de la réduction d'impôt Quilès-Méhaignerie.
Elle juge en effet ces dispositifs efficaces, mais reproche au premier de favoriser une évaporation d'assiette, et au second de pénaliser le logement locatif ancien et de favoriser au sein du logement neuf la construction de petits logements inadaptés aux besoins à long terme dans ce domaine (p 99).
Là encore, la commission se fonde sur des indications de tendance, mais ne peut établir un ratio coût-efficacité, si bien que sa démonstration, tout en étant convaincante, n'est pas irréfutable.
3. Les travaux récents du Conseil national de l'Habitat
En 1994, le Conseil national de l'habitat, présidé par notre collègue député René Beaumont, a mis en place 6 commissions thématiques :
1 - sur l'efficacité économique et sociale des aides au logement
2 - sur l'investissement locatif privé
3 - sur la mobilisation du parc vacant
4 - sur le logement intermédiaire
5 - sur le logement rural
5 - sur le logement des personnes défavorisées
En septembre 1995, ces deux premières commission ont rendu chacune un rapport, qui comprend une partie évaluative rejoignant les préoccupations de votre groupe de travail.
a) Le rapport de la commission n° 1
Le rapport de la première commission, rédigé par le professeur Michel Mouillait est en quelque sorte le prolongement du rapport du Conseil économique et social de 1993 dont M. Mouillart avait rédigé la partie scientifique.
En réalité, malgré son titre, ce rapport constitue davantage une pétition de principe en faveur de l'évaluation, accompagnée d'un éclairage international 33 ( * ) qu'une mise à jour de l'évaluation réalisée en 1993 par le C.E.S. C'est d'ailleurs en cela que la démarche est novatrice : avant d'adopter une attitude volontariste ("on doit évaluer, on évalue"), il est important de formuler un cheminement méthodologique ("que peut-on évaluer ? comment évaluer ?").
Le groupe de travail se considère en osmose avec la synthèse introductive du rapport :
"Si nombre de rapports préparés ou commandés par l'Administration proposent une analyse fine et détaillée des tendances et des pistes d'évolution et de transformation des aides au logement, ils n'évaluent que très rarement les conséquences des décisions qui furent ou qui pourraient être prises et l'efficacité économique et sociale de dispositions alternatives.
Le resserrement des contraintes budgétaires et la raréfaction relative des ressources publiques orientées vers le logement, dans le contexte du maintien durable des besoins en logement à un niveau élevé, militent cependant en faveur d'une meilleure évaluation de l'efficacité des actions entreprises et des instruments dont disposent les pouvoirs publics pour orienter, réguler ou soutenir l'activité des marchés immobiliers à usage d'habitation et/ou pour aider les occupants des logements et lutter contre les exclusions ".
Il prône ensuite la mise en place d'un dispositif permanent qui pourrait être créé au sein du Conseil national de l'habitat. Ce dispositif serait chargé de l'évaluation ex ante des mesures envisagées.
Cette idée prolonge des travaux tels que ceux de la commission Ducamin, qui tirent de l'expérience les correctifs à apporter à la loi fiscale ; afin d'aboutir à une prise de décision qui n'aurait plus besoin de se fonder sur les échecs passés, grâce à des simulations opérationnelles.
Le rapport suggère six exemples de dispositif à évaluer 34 ( * ) dont aucun ne concerne uniquement la fiscalité. Mais il semble aller de soi que les dispositifs fiscaux pourraient également faire l'objet de ce type de travaux.
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LE CHAMP ET LA MÉTHODE POSSIBLE D'UN SYSTÈME D'ÉVALUATION SELON LE CNH « 1 - Le champ : dès l'origine, toute disposition visant à mettre en place, à transformer, à simplifier ou à supprimer une aide ou un dispositif destiné à aider la présentation sur le marché de logements neufs ou existants, l'amélioration et l'entretien des logements ou l'occupation d'un logement et le maintien dans les lieux. Et dès le moment où les conséquences de cette disposition peuvent s'inscrire dans le cadre des "dépenses de la collectivité en faveur du logement" ; 2 - La méthode : - établir la comparaison des coûts et des effets des dispositions nouvelles (en les replaçant dans toute la mesure du possible dans l'histoire récente des dispositifs concernés) :
en précisant toujours qui décide /qui paye/qui bénéficie afin de répartir les coûts et les avantages ; - assurer la comparaison des coûts et des effets des dispositions :
- différencier les effets directs des dispositions/aides des effets induits :
Au préalable, chaque disposition étudiée doit être analysée d'un double point de vue : - les objectifs : ceux qui sont affichés et ceux qui ne le sont pas dès lors qu'ils peuvent être reconnus et explicités ; - les outils, les instruments d'observation, de suivi et d'analyse, les statistiques nécessaires et celles disponibles... pour mieux pointer les effets à mettre en oeuvre pour enrichir la boîte à outils. L'évaluation serait ainsi permanente dans la mesure où réalisée "a priori" sur la base des dispositions nouvelles présentées, elle serait améliorée au fil des informations et connaissances supplémentaires acquises, pour être revisitée "a posteriori", une fois les principaux effets montés en régime. » |
b) Le rapport de la commission n° 2
Le rapport de la commission n° 2 a intéressé le groupe de travail parce que, sans concertation particulière avec celui-ci, cette commission a éprouvé le besoin de se pencher sur une évaluation de la politique fiscale du parc locatif privé et pour ce faire, de faire appel à des analystes extérieurs, en l'occurrence le cabinet Deloitte et Touche ; adoptant ainsi une démarche très proche de celle du groupe de travail 35 ( * ) .
Cette attitude montre qu'il est difficile, en période de disette budgétaire, de penser la fiscalité du logement uniquement en termes d'intérêt pour le contribuable, mais qu'il faut la penser aussi en termes d'intérêt général, c'est-à-dire s'abstenir de servir immédiatement le contribuable si ce n'est pas à une efficacité maximale pour l'économie et au moindre coût pour les finances publiques.
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MESURE DU COÛT BUDGÉTAIRE DES PROPOSITIONS
DE LA
La commission n° 2 a fait 4 propositions fiscales : |
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1. un amortissement de 3 % par an des immeubles locatifs |
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2. l'exonération des plus-values après 6 ans de détention |
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3. l'élargissement de l'imputation des déficits fonciers sur le revenu global à la totalité des charges et déficits |
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4. un abattement de 75 % du bien transmis a titre gratuit sous réserve d'un engagement de location de 6 ans. Elle a souhaité mesurer l'impact budgétaire de ces mesures et a fait appel au cabinet DELOITTE & TOUCHE. Celui-ci a rendu une étude en septembre 1995. L'étude fait état de difficultés méthodologiques pour aller au-delà du coût budgétaire direct : * l'impossibilité d'établir une corrélation entre hausse des charges déductibles et baisse de l'impôt, * la carence des connaissances en matière d'effet des réformes fiscales sur le comportement des contribuables. Cependant, se fondant sur la bonne connaissance du profil type du bailleur, l'étude passe outre ces difficultés. Elle aboutit aux résultats suivants : Coût pour l'État d'un amortissement de 1 % du parc locatif la valeur du parc est évaluée à 1498 milliards de francs le taux moyen d'imposition du bailleur est évalué à 33 %, d'après le Conseil des impôts. Le coût est évalué a 4 milliards de francs Coût d'un raccourcissement de la durée de détention minimum pour l'exonération d'imposition des plus-values : 2 milliards pour 12 ans 2,5 milliards pour 9 ans 3 milliards pour 6 ans Imputation sur le revenu global de l'ensemble des charges et déficits fonciers (y compris les intérêts d'emprunt) : 1. ensemble des charges foncières : 4 milliards de francs 2. ensemble des déficits fonciers : 4 milliards de francs la première année 0,5 milliard de francs les années suivantes 3. imputation des intérêts d'emprunt : 135 millions de francs Abattement de 75 % de l'assiette des droits de mutation à titre gratuit en cas d'engagement de location de 6 ans : 800 millions de francs Impact positif de la suppression de la déduction forfaitaire (DF) et du régime Quilès- Méhaignerie (Q-M) : 1. déduction forfaitaire : 2,5 milliards pour une DF à 10 % 270 millions pour la DF dérogatoire de 25 % 2. Q-M : 1,5 milliards de francs Coût d'un assujettissement des loyers à la TVA : 9 milliards de francs Suppression du droit de bail (DB) et de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) : 6 milliards de francs |
Outre l'évaluation du coût budgétaire de diverses mesures fiscales, la commission n° 2 du CNH a fait procéder, par la direction de l'habitat et de la construction, à la simulation de la rentabilité des investissements en logements locatifs selon diverses variables, dont les variables fiscales (28 pages d'annexe). Il apparaît en effet qu'actuellement, le seul moyen d'avoir une idée de l'impact d'une mesure fiscale sur le comportement des contribuables est de mesurer l'intérêt financier objectif que présente cette mesure sur les contribuables 36 ( * ) .
Les conclusions très enthousiastes que la commission tire de ce travail sont sans doute un peu hâtives 37 ( * ) . S'il suffisait de diminuer les impôts pour relancer de façon décisive l'économie immobilière avec d'importants retours fiscaux, le logement serait sorti du marasme persistant dans lequel il se trouve et le déficit budgétaire diminuerait.
La démarche adopté est néanmoins la bonne : les mesures proposées doivent désormais être appuyées sur des fondements solides.
* 24 "Evaluation de l'efficacité économique et sociale des aides publiques au logement" - Séances des 14 et 15 décembre 1993. Marcel Lair.
* 25 Op. cit. pp. 111 à 120.
* 26 "Commission d'éludés des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages" - Bernard DUCAMIN, Robert BACONNIER. Raoul BRIET - 17 janvier 1995.
* 27 Op ait pp 86 à 102
* 28 Voir supra - I - A
* 29 Elle était déjà relevée dans le XIIème rapport du Conseil des impôts sur la fiscalité de l'immobilier urbain.
* 30 Regard confirmé par le rapport du groupe de travail sur les réformes des prélèvements obligatoires présidé par Dominique de La martinière -31 mai 1996 - pp 22 et 23
* 31 voir Supra II - A - 1
* 32 Cependant, ces réductions sont élevées en proportion de l'impôt acquitté Voir en annexe les travaux du professeur Michel Mouillart
* 33 Une comparaison des régimes d'aides à la pierre et à la personne en Allemagne, aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne
* 34 Les interventions des Caisses d'allocations familiales dans le domaine des aides personnelles ; les Prêts Locatifs Intermédiaires (PLI) de la Caisse des dépôts ; les dépenses de la collectivité en faveur du logement : la modulation des taux de subvention des prêts locatifs aidés de la Caisse des dépôts au niveau local , le projet de réforme du dispositif des aides publiques en faveur de l'accession à la propriété ; les aides à la personne
* 35 Voir infra chapitre deux - II
* 36 Voir infra Chapitre Deux - II - A et C
* 37 "le rapport Deloitte et Touche a fait la démonstration que chacune des mesures préconisées prise séparément des autres, et l'ensemble des mesures prises globalement rapporteraient beaucoup plus à la collecvitilé qu'elles ne coûteraient, confirmant d'ailleurs chiffres à l'appui une équation bien connue à propos des décisions fiscales pour l'immobilier "
"En somme, le plan d'action proposé par la Commission demanderait un effort budgétaire immédiat, mais serait d'un excellent rapport "