II. MEME LES PARTISANS LES PLUS FERVENTS OU CADRE RÉGIONAL RECONNAISSENT QU'IL POSERAIT DES PROBLÈMES NON NÉGLIGEABLES
A. LE CADRE RÉGIONAL EST MANIFESTEMENT INADAPTÉ AUX RÉGIONS LES PLUS PEUPLÉES, OU LE NOMBRE DE CONSEILLERS RÉGIONAUX EST IMPORTANT
M. Patrice Gélard a estimé qu'en principe, la représentation proportionnelle n'était réellement praticable que pour un très faible nombre de sièges car dans le cas contraire, les électeurs sont totalement incapables de connaître leurs élus.
Son analyse se vérifierait pleinement si les élections régionales devaient être organisées dans le cadre de la région.
• En effet, dans les grandes régions, des
listes au plan régional devraient comporter plus de 100 candidats :
113 dans la région Nord-Pas-de- Calais, 123 noms dans la région
Provence-Alpes-Côte-d'Azur, et jusqu'à 209 noms en Ile-de-France,
etc..
Avec des listes aussi pléthoriques, quel électeur pourrait connaître tous les candidats ?
Lors de son audition du 20 février 1996, M. Louis Souvet, maire de Montbéliard et membre de l'Association des maires de grandes villes de France, a effectivement craint que le choix de la circonscription régionale ait finalement pour effet de rendre le scrutin « anonyme » .
• Une solution parfois évoquée pour
surmonter cet obstacle serait de différencier le mode de scrutin selon
l'effectif du conseil régional (le point de flexion pouvant se situer,
par exemple, à 100 conseillers régionaux), à l'instar du
scrutin municipal (avec un point de flexion se situant pour les communes
à 3 500 habitants) :
- dans les « petites régions » (moins de 100 conseillers), le scrutin serait organisé dans le cadre régional ;
- dans les « grandes régions » (100 conseillers et plus), on éviterait l'inconvénient de listes interminables en fractionnant le cadre territorial du scrutin, c'est-à-dire en l'organisant à l'échelon du département (le cadre départemental étant le seul niveau infrarégional concevable, sauf à devoir découper au sein de la région des circonscriptions totalement artificielles).
Ce système poserait là encore un problème de seuil difficile à résoudre, car assez subjectif : à partir de combien de noms une liste est-elle trop longue pour qu'un électeur puisse se prononcer en toute connaissance de cause, c'est-à-dire en étant capable d'identifier tous les candidats qui y figurent ou, tout au moins, une bonne partie d'entre eux ?
Dans cette optique, les listes en région Midi-Pyrénées (91 candidats) ou dans la région des Pays-de-la-Loire (93 candidats) seraient-elles réellement plus accessibles que celles de la région Nord-Pas-de-Calais (113 candidats) ?
La dualité du mode de scrutin régional soulèverait de plus une réelle difficulté : elle établirait en effet une rupture d'égalité entre les petits départements, selon qu'ils seraient situés dans une région très peuplée ou dans une petite région.
Dans le premier cas, les conseillers régionaux seraient élus dans un cadre « fractionné », c'est-à-dire dans le cadre du département. Dans le second cas, ils seraient élus dans le cadre de la région.
Pour n'en citer qu'un exemple : le Vaucluse (région PACA) ou l'Ain (région Rhône-Alpes) élisent chacun 14 conseillers siégeant dans un conseil régional comportant plus de 100 membres ; ils seraient donc élus dans le cadre du département. Mais en Corrèze (région du Limousin), qui élit également 14 conseillers, ils seraient élus dans le cadre de la région car le conseil régional ne compte que 43 membres.
En dépit de sa dualité, ce problème ne se pose pas avec le scrutin municipal, car contrairement au territoire de la région, qui recouvre celui de plusieurs départements, le territoire d'une commune, quelle que soit sa taille, ne recouvre celui d'aucune autre collectivité territoriale.
• Plus généralement, la coexistence de
deux modes de scrutin régionaux porterait atteinte à
l'unité du statut des régions, accentuant encore les effets de
leur disparité territoriale, démographique, etc... C'est
d'ailleurs l'un des arguments qui pourraient être opposés à
un système « à géométrie
variable », ainsi que l'a souligné le Président Jacques
Valade. Président du conseil régional d'Aquitaine, lors de son
audition le 22 mai 1996 par M. Lucien Lanier, Président, et par votre
rapporteur.
B. LE CADRE RÉGIONAL ACCROÎTRAIT LA POLITISATION DU SCRUTIN ET ÉLOIGNERAIT ENCORE UN PEU PLUS L'ÉLU DE L'ÉLECTEUR.
Une élection dans le cadre régional augmenterait sensiblement l'influence des partis politiques sur l'élection, en leur conférant une sorte de monopole de la présentation des listes. La loi fait en effet obligation de présenter des listes complètes, que les partis politiques seraient pratiquement les seuls à pouvoir constituer.
Cela favoriserait les « apparatchiks », alors que pour renforcer son identité, la région a au contraire besoin d'élus proches de leurs électeurs, donc d'hommes de terrain connaissant bien les réalités locales.
Quant au choix des électeurs, il ne se porterait plus sur des hommes mais s'opérerait seulement en fonction des partis soutenant les listes.
L'élection s'en trouverait encore plus politisée.
Cela ne revaloriserait pas l'élection régionale dans l'esprit des électeurs et inciterait à l'abstentionnisme, déjà élevé dans cette élection (31,4 % aux élections régionales de 1992, alors qu'il ne s'était élevé qu'à « seulement » 22 % à celles de 1986).
C. LE CHOIX DU CADRE RÉGIONAL POSERAIT LE PROBLEME DE LA REPRÉSENTATION DES RÉGIONS AU SENAT, QUI EST UN IMPÉRATIF CONSTITUTIONNEL
Conformément à l'article 24 de la Constitution, le Sénat représente au Parlement les collectivités territoriales de la République. Érigées en collectivités territoriales de plein exercice par les lois de décentralisation, les régions doivent donc obligatoirement être représentées au Sénat.
Le Président Michel Dreyfus-Schmidt, notamment, a insisté à plusieurs reprises sur la nécessité de bien prendre en compte cet impératif constitutionnel.
À l'heure actuelle, la représentation de la région au Sénat est assurée par la participation des conseillers régionaux à l'élection des sénateurs du département où eux-mêmes ont été élus au conseil régional.
L'élection des conseillers régionaux dans le cadre de la région les découplerait totalement des départements.
En l'absence de « sénateurs régionaux », il serait donc indispensable de concevoir un nouveau mécanisme de participation des membres des conseils régionaux aux collèges électoraux des sénateurs des départements.
Il s'agit d'un problème d'ordre juridique -important, car découlant directement d'une obligation constitutionnelle- que plusieurs des personnalités entendues par le groupe de travail ont évoqué, sans toutefois y apporter de solution très convaincante.
Un problème de même nature s'est posé lorsque la Corse est devenue une collectivité territoriale métropolitaine à statut spécifique.
L'article L. 365 du code électoral, tel qu'il est issu de la loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, dispose en effet que les membres de l'Assemblée de Corse sont élus dans une circonscription électorale unique (et non dans les deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud).
Le législateur de 1991 a donc dû concevoir un système spécifique pour permettre la représentation de la collectivité territoriale de Corse au Sénat.
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Les modalités de désignation des conseillers de Corse dans les collèges électoraux des sénateurs des départements de Corse sont fixées aux articles L. 292-3 et suivants du code électoral.
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Pour constitutionnel qu'il soit (puisque les dispositions en question n'ont pas été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel), ce système est loin d'être simple, comme l'a relevé à juste titre M. Michel Dreyfus-Schmidt lors d'une des auditions du groupe de travail.
On imagine le degré de complexité qu'il pourrait atteindre dans une région comportant, non pas deux, mais cinq ou six départements, voire huit comme en région Midi-Pyrénées ou en Île-de-France.
D'autres formules sont également envisageables, notamment un mécanisme de « pré-rattachement départemental » des candidats, comme l'ont suggéré selon des modalités à préciser M. Yvon Bourges, Président du conseil régional de Bretagne, et le Président Valéry Giscard d'Estaing.
Les candidats à l'élection régionale, quoique élus dans le cadre de la région, pourraient ainsi être tenus de faire figurer sur la liste, au regard de leur nom, leur « département de rattachement » où ils seraient appelés à participer à l'élection des sénateurs. Encore conviendrait-il qu'eux-mêmes soient placés sur la liste de telle sorte que chaque département ait l'assurance de disposer d'assez de « rattachés » au sein du conseil régional, en fonction de son importance démographique propre (comme dans le cas de la Corse). Faute de quoi, la répartition des sièges à l'assemblée régionale devrait s'effectuer en sautant des noms pour rétablir cet équilibre, ainsi que l'a envisagé le Président Yvon Bourges.
Votre rapporteur partage le point de vue du Président Valéry Giscard d'Estaing selon lequel des réponses en droit permettraient probablement de régler cette difficulté juridique.
Mais de toute évidence, les mécanismes à concevoir seraient complexes et mal compris des électeurs, notamment ceux des régions comportant de nombreux départements.