Le mode de scrutin régional

II. CE CONSTAT MÉRITE CEPENDANT D'ÊTRE NUANCÉ

1. Tout d'abord, les problèmes de majorité ne sont pas propres à la région

L'équation « scrutin majoritaire = majorité certaine » est des plus aléatoires, comme on peut le constater à l'issue d'élections pourtant organisées au scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

Les conseils généraux, par exemple, en dépit de leur mode d'élection, peuvent, tout comme les conseils régionaux, être confrontés à un problème d'absence de majorité.

L'élection de certains présidents de conseil général au bénéfice de l'âge révèle parfois cette absence de vraie majorité.

Tel a été le cas pour n'en citer que quelques exemples, dans le département de Guadeloupe en 1994, dans les Alpes-de-Haute-Provence et en Vaucluse en 1992, en Martinique en 1988, dans le département de Corse du Sud en 1985 (et votre rapporteur ne saurait oublier son propre département), etc...

2. En dépit d'une situation qui n'est pas toujours simple, les régions, à de très rares exceptions près, ne sont pas en situation de blocage absolu

Force est de l'admettre : l'absence de majorité cohérente au sein d'un conseil régional nécessite fréquemment des négociations longues et laborieuses avant de pouvoir parvenir à une décision.

M. Robert Pagès a toutefois fait observer à plusieurs reprises que globalement, les difficultés relevées dans certaines régions -la sienne, notamment- n'avaient jamais conduit à de véritables catastrophes. Il n'a donc pas partagé le sentiment selon lequel il faudrait absolument modifier le mode actuel de scrutin régional. Dans le même sens, M. Philippe de Bourgoing a constaté que certaines régions ne rencontraient pas de difficultés particulières de fonctionnement.

De fait, dans l'immense majorité des cas, la situation est peut-être compliquée mais elle ne constitue pas un obstacle insurmontable à la prise des décisions majeures, le vote du budget, par exemple, ou encore l'approbation des contrats de plan État-région.

Lors d'une audition, il a ainsi été indiqué que sur 104 budgets proposés au vote des assemblées régionales depuis 1993, deux seulement ont été repoussés, d'ailleurs dans la même région (soit une proportion de seulement 1,92 %). Dans le même temps, 26 contrats de plan État-région ont été adoptés.

De même, M. Robert Savy, Président du conseil régional du Limousin, a constaté que le budget de sa région avait toujours pu être voté, en dépit d'une majorité composite rassemblant des conseillers élus sur dix listes différentes.

Ces chiffres, parmi d'autres, démontrent que l'idée d'un « blocage complet » de l'institution régionale n'est pas fondée.

3. Faut-il réellement considérer que le mode de scrutin actuel serait le premier responsable des difficultés des régions ?

La représentation proportionnelle est souvent tenue pour responsable de tous les maux de la région : c'est ce que l'on pourrait appeler le « syndrome du bouc émissaire ».

LE MODE DE SCRUTIN RÉGIONAL ACTUEL

Le mode de scrutin pour les élections régionales résulte de la l oi du 10 juillet 1985.

• Les membres des conseils régionaux sont élus au suffrage universel direct pour six ans ; ils sont rééligibles (art. L. 336 du code électoral).

Le conseil régional est renouvelé intégralement tous les six ans.

• L'élection a lieu dans le cadre départemental, les sièges étant répartis en fonction du poids démographique des départements suivant un tableau annexé au code électoral (art. L. 337).

Ce tableau, qui figure en annexe du présent rapport, a été actualisé par la loi du 31 décembre 1991 en fonction des résultats du recensement de 1990.

• Les conseillers régionaux sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle intégrale suivant la règle dite de la plus forte moyenne , sans panachage ni vote préférentiel (art. L. 338).

• La loi a néanmoins introduit un correctif important dans cette proportionnelle qualifiée d'» intégrale » (qui ne l'est donc pas tout-a-fait) ; le seuil de représentation, en deçà duquel les listes ne participent pas à la répartition des sièges.

Seules sont admises à la répartition des sièges les listes qui ont obtenu un nombre de voix au moins égal à 5 % des suffrages exprimés (art. L. 338).

La distribution des sièges entre les listes ayant atteint le seuil de représentation s'opère de la façon suivante :

- il est d'abord attribué à chaque liste un nombre de sièges correspondant au résultat de la division du nombre de voix obtenues par le quotient électoral (c'est-à-dire le rapport du total des suffrages exprimes au nombre de sièges à pourvoir) ;

- les sièges non pourvus au quotient sont ensuite répartis en fonction d'une « moyenne » établie pour chaque liste, égale au nombre de voix obtenues par cette liste divisé par le nombre de sièges qu'elle obtiendrait si on lui attribuait un siège supplémentaire fictif. La liste ayant la plus forte moyenne se voit attribuer le premier siège supplémentaire, les sièges restant à pourvoir après cette attribution étant repartis un a un suivant le même procédé jusqu'à épuisement du nombre total des sièges.

• Si, pour l'attribution du dernier siège, plusieurs listes ont la même moyenne, ce siège est attribué à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages ou en cas de parité, au plus âgé des candidats susceptibles d'être proclamé élu (art. L. 338).

Si la représentation proportionnelle était à ce point préjudiciable aux régions, on peut raisonnablement supposer que l'unanimité des opinions se rangerait d'elle même au scrutin majoritaire. Or, il n'en est rien.

Il est même frappant de constater qu'aucune des personnalités entendues par le groupe de travail n'a proposé d'abandonner le scrutin de liste au profit d'un scrutin purement majoritaire.

En réalité, comme l'ont fait observer plusieurs intervenants -par exemple M. Pierre Mauroy, maire de Lille, entendu en sa qualité de représentant de l'Association des maires des grandes villes de France-l'absence de majorité constatée dans nombre de régions résulte moins du mode de scrutin lui-même que de la dispersion du comportement électoral et des listes.

Cette dispersion s'est d'ailleurs beaucoup accentuée entre 1986 et 1992, et traduit la richesse et la diversité des opinions politiques en France.

C'est ainsi que le total des suffrages accordés à d'autres formations que les partis disposant d'une représentation parlementaire (UDF, RPR, PS, PC), qui représentait déjà 13,62 % des suffrages exprimés en 1986, a atteint 34,37 % des suffrages exprimés, soit plus d'une voix sur trois, aux dernières élections régionales de 1992.

Ces suffrages se sont portés sur des listes extrêmement diverses situées à tous les horizons du paysage politique français, et parfois en marge de celui-ci (dans le cas des listes représentant des opinions autres que réellement politiques) : des partis d'extrême gauche, des partis et groupements écologistes, des listes régionalistes, le Front national et les listes présentées par diverses formations d'extrême droite, des élus classés « Divers » (faute de critère plus précis), etc...

Les spécialistes de la sociologie électorale estiment que la pratique de tel ou tel mode de scrutin n'est qu'un facteur parmi d'autres dans la diversité des opinions politiques. Il n'en est pas l'élément déterminant.

En clair, le mode de scrutin régional n'est pour rien dans la dispersion de l'électorat ; il n'en est, au mieux (ou au pire), que le révélateur.

Le même phénomène s'est d'ailleurs vérifié lors des élections européennes, à cette différence près que pour ces élections, l'obligation de présenter des listes complètes à l'échelon national fait obstacle à la représentation de formations minoritaires dont l'assise est seulement régionale.