PARTIE 1 - DES INSTRUMENTS MIGRATOIRES INTERNATIONAUX TRIBUTAIRES DE L'EFFICACITÉ DE L'ACTION DIPLOMATIQUE
Les rapporteurs ont tout d'abord souhaité examiner précisément, de manière transversale, le recours aux instruments internationaux en matière migratoire afin, d'une part, d'en établir un recensement exhaustif et, d'autre part, d'évaluer leur efficacité.
Sur un plan terminologique, ils ont fait le choix de privilégier les termes « d'instruments internationaux » pour désigner les outils étudiés. Les accords ou traités intergouvernementaux formalisés n'en représentent en effet qu'un fragment et il convient d'ajouter à cet ensemble une variété d'instruments de droit souple qui, sans revêtir de portée normative stricto sensu, formalisent des engagements réciproques entre les États signataires.
I. LES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX, UN VOLET INCONTOURNABLE MAIS SENSIBLEMENT AMÉLIORABLE DE LA POLITIQUE MIGRATOIRE FRANÇAISE
A. DES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX TOUJOURS PLUS NOMBREUX, MAIS DE PORTÉE INÉGALE
1. Un ensemble d'instruments internationaux crucial pour la politique migratoire mais largement méconnu
a) Des instruments internationaux qui se comptent par centaine mais paradoxalement sous-étudiés
Les travaux conduits en 2023 par la commission des lois lors de l'examen de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, ont fait émerger un paradoxe : en matière migratoire, les instruments internationaux sont aussi nombreux qu'ils sont sous-étudiés. Ce constat est d'autant plus préoccupant que la multiplication de dérogations au droit commun des étrangers consenties au niveau international restreint les marges de décision du législateur dans un domaine pourtant jugé prioritaire par les Français.
À titre d'exemple, la comparaison entre le dispositif de régularisation pour les travailleurs dans des métiers en tension figurant désormais à l'article 27 de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration et les voies d'admission au séjour prévues pour les mêmes motifs dans les accords de gestion concertée et de codéveloppement conclus avec des États d'Afrique de l'Ouest a fréquemment été invoquée au cours des travaux préparatoires et des débats. De la même manière, l'inapplicabilité de la plupart des dispositions alors en discussion aux ressortissants algériens a fait l'objet de plusieurs interventions.
Un constat s'est imposé à la mission d'information dès l'engagement de ses travaux : quoique très développé le recours aux instruments internationaux semble encore être un impensé de la politique migratoire. Aussi la mission d'information a-t-elle dû consacrer un temps considérable au seul recensement des accords existants. Du fait des délais d'examen budgétaire, le périmètre du recensement opéré par Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère dans le cadre des travaux sur le projet de loi de finances pour 20236(*) était en effet significativement plus restreint que celui retenu par la mission. Et si un total de 113 accords internationaux avait déjà pu être recensé,7(*) il ne représente néanmoins que la partie émergée de l'iceberg.
Les données publiques sur le sujet sont de fait aussi limitées que parcellaires. L'annexe I du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) et les pages du site internet du ministère de l'intérieur consacrées au sujet8(*) offrent certes un premier point de départ. Ils sont toutefois loin d'être exhaustifs. Si la dernière recodification du Ceseda a permis d'étoffer les éléments figurant dans ladite annexe9(*), ni les accords de gestion concertée et de codéveloppement, ni les accords bilatéraux de réadmission, ni les accords conclus au niveau européen en matière de réadmission ou de visas n'y figurent à ce jour. Les informations publiées sur le site internet du ministère de l'intérieur semblent quant à elles ne pas avoir été mises à jour depuis le mois d'août 2021. Enfin, au-delà de ces sources institutionnelles, les travaux universitaires ou associatifs sur le sujet restent rares10(*).
Le professeur Thibault Fleury-Graff n'a pas émis un constat différent au cours de son audition : « cette constellation [d'instruments internationaux] est largement sous-étudiée et son impact difficile à mesurer : il existe peu d'articulations entre les différents textes - ce qui n'est pas nécessairement étonnant dans la mesure où chaque accord est signé avec des pays distincts et que les logiques migratoires sont donc différentes ».
Le recensement des instruments internationaux applicables en matière migratoire a donc supposé un minutieux travail de recoupement des quelques informations publiques avec les données obtenues au cours des travaux. Ce travail a de surcroît été complexifié par trois éléments. Le premier a trait au volume et à la variété des instruments internationaux en vigueur : au cours de la première vague d'auditions réalisées par la mission d'information, une nouvelle catégorie d'instruments a été mentionnée à presque chaque entretien. La deuxième difficulté réside dans l'absence de nomenclature commune pour catégoriser les différents instruments. Selon les sources, certains accords au contenu hybride peuvent être intégrés à des catégories différentes, contribuant à transformer cette constellation d'instruments internationaux en un maquis parfois indéchiffrable. La dénomination parfois nébuleuse de certains d'entre eux n'est par ailleurs pas pour rien dans cette confusion d'ensemble11(*). Troisièmement, le contenu voire l'existence de certains de ces instruments internationaux ne sont pas toujours publics. Il en va notamment ainsi des arrangements administratifs conclus en matière de réadmission. La mission d'information considère néanmoins que ce souci de discrétion est pleinement légitime, en ce que la confidentialité est bien souvent la première de l'efficacité de ces accords.
La mission d'information a ainsi recensé 189 instruments internationaux applicables en matière migratoire aux termes de ses travaux. Les trois quarts d'entre eux sont bilatéraux (146), même si cette proportion devrait mécaniquement se réduire à l'avenir du fait de l'intervention croissante de l'Union européenne dans ce domaine. Cesinstruments couvrent dans des proportions quasiment égales l'ensemble des volets de la politique migratoire, qu'il s'agisse de la circulation, de l'admission au séjour ou du encore du retour des personnes en situation irrégulière. De manière générale, la mission d'information tient à rappeler le caractère subjectif de la nomenclature retenue, certains instruments au contenu hybride s'étant avérés particulièrement difficiles à catégoriser12(*).
Tableau de synthèse des accords internationaux conclus par la France et l'Union européenne en matière migratoire13(*)
|
Accords relatifs aux visas |
|
|
Accords européens relatifs à la délivrance de visas court séjour Nombre d'États exemptés (dont accord) Dont accords de facilitation |
31 65 (26) 5 |
|
Accords d'exemption de visas court séjour pour les détenteurs de passeport diplomatique, de service ou spécial Dont accords bilatéraux Dont accords européens |
27 25 2 |
|
Sous-total |
58 |
|
Accords relatifs à la lutte contre l'immigration irrégulière |
|
|
Accords de réadmission Dont accords bilatéraux Dont accords européens |
55 37 18 |
|
Instruments de coopération technique en matière de réadmission Dont instruments bilatéraux Dont instruments européens |
13 7 6 |
|
Sous-total |
68 |
|
Accords de gestion concertée et de codéveloppement |
|
|
Accords de gestion concertée et de codéveloppement |
7 |
|
Accords relatifs aux mobilités professionnelles |
|
|
Accords relatifs à la mobilité des jeunes Dont accords de mobilité Dont accords « Vacances-Travail » |
27 13 14 |
|
Accords hybrides relatifs aux mobilités professionnelles |
5 |
|
Sous-total |
32 |
|
Accords relatifs aux conditions de circulation de séjour ou d'emploi |
|
|
Accords de circulation Dont accords de circulation nationaux Dont accords de circulation régionaux |
7 3 4 |
|
Accords mixtes de séjour de circulation ou d'emploi |
16 |
|
Conventions d'établissement |
6 |
|
Accords divers |
3 |
|
Sous-total |
32 |
|
TOTAL Dont bilatéraux |
197 140 |
Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
Il est délicat d'effectuer des comparaisons internationales sur le sujet du fait de la rareté des données disponibles. Il n'existe ainsi aucune base de données centralisée sur le sujet, même si le ministère de l'intérieur peut ponctuellement obtenir quelques informations directement auprès des États partenaires. Selon la direction générale des étrangers en France (DGEF), les demandes d'information ne font d'ailleurs pas toujours l'objet d'une réponse favorable. Pour des raisons diplomatiques compréhensibles, de nombreux États s'appliquent à conserver une certaine discrétion quant aux instruments internationaux auxquels ils sont parties en matière migratoire.
Les quelques données disponibles permettent néanmoins de conclure que l'intensité du recours à des instruments internationaux en matière migratoire semble loin d'être une spécificité française. À titre d'exemple, une étude universitaire publiée en 2015 recensait un total de 306 accords de réadmission conclus par les États membres de l'UE et de l'espace Schengen avec des pays tiers14(*).
b) Un volet pourtant incontournable de la politique migratoire
Parce qu'il est au coeur des relations entre États, le droit des étrangers est particulièrement propice à la conclusion d'accords internationaux. Ceux-ci font partie intégrante de la politique migratoire française et sont à bien des égards indispensables. Les mots utilisés par le ministre de l'intérieur Bruno Retailleau lors de son audition devant la commission le 27 novembre 2024 sont à cet égard éloquents : « les accords internationaux et surtout les accords bilatéraux sont absolument essentiels ; on ne peut pas mener une politique migratoire sans ces accords ».
De fait, les avantages des instruments internationaux sont théoriquement nombreux pour la conduite de la politique migratoire. Ils permettent l'établissement d'un cadre de coopération privilégié avec les États partenaires, notamment ceux pour lesquels les enjeux migratoires sont substantiels (que ce soit en termes de circulation, d'attractivité de la France ou encore de maîtrise des flux migratoires). Sur le plan diplomatique, l'élaboration d'un instrument de coopération permet de souligner la qualité de la relation bilatérale. Au-delà de leur contenu, ces accords facilitent enfin les échanges entre les États parties dans le domaine parfois délicat des migrations. Ces avantages supposés expliquent l'appétence ancienne et non démentie du pouvoir exécutif pour les instruments internationaux, même si leur apport doit en pratique être très largement relativisé.
c) Des instruments internationaux mis en place par vagues successives
Les accords bilatéraux sont historiquement aux fondements de la politique migratoire. Comme l'a rappelé le professeur Vincent Tchen au cours de son audition, « une partie du droit des étrangers s'est fixée à la fin du XIXe siècle suivant l'idée que l'étranger qui migre importe son statut personnel et que les droits qui composent ce statut doivent être garantis par des conventions bilatérales reposant sur un principe de réciprocité ».
L'unification du droit des étrangers opérée à l'issue de la Seconde Guerre mondiale par l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France aurait théoriquement pu reléguer au second plan les instruments internationaux en la matière. Les pouvoirs publics ont toutefois continué à les utiliser abondamment, de manière plus ou moins marquée selon les périodes.
De manière générale, la mise en place d'instruments internationaux en matière migratoire s'est faite de manière cyclique. Les différentes « vagues » de conclusion d'instruments bilatéraux recensées peuvent, selon les cas, être rattachées à des facteurs historiques, politiques ou juridiques.
La première de ces « vagues » est observée dans les années 1960. Le processus de décolonisation s'accompagne alors de la conclusion d'accords bilatéraux avec les anciennes colonies françaises afin d'en tirer les conséquences sur le plan migratoire. À quelques exceptions près15(*), ces accords ont été remplacés au cours des années 1990 par une nouvelle génération d'instruments revenant sur les facilités accordées.
La seconde vague débute dans les années 1990. Elle résulte, d'une part, de l'approfondissement de la construction européenne. En parallèle d'un espace de libre circulation, des accords de réadmission ont ainsi été conclus avec la plupart des États membres sur la période. D'autre part, l'apparition de nouveaux États faisant suite à l'éclatement de l'URSS a constitué le terreau de cette nouvelle « vague d'accords ». De nombreux accords ont par ailleurs été conclus avec des États d'Amérique latine au cours de la période, souvent en contrepartie d'une libéralisation du régime des visas.
Un nouveau cycle s'est ouvert à partir de 2007. Celui-ci se distingue des précédents en ce que la conclusion d'accords bilatéraux a été érigée en objectif de politique publique. La politique « d'immigration choisie », alors poursuivie par le gouvernement, était portée par une structure ministérielle dédiée, le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Sept accords bilatéraux dits de « gestion concertée et de codéveloppement » ont été conclus à cette période.
Si l'on observe depuis lors un ralentissement dans le rythme de conclusion des accords, celui-ci est relatif. La DGEF a rappelé au cours de son audition que celui-ci résultait de « la couverture d'un nombre [désormais] significatif de pays tiers par des instruments migratoires [et, en outre,] d'un principe de sélectivité, qui est aussi un principe de nécessité, selon lequel la France n'a pas vocation à couvrir la totalité des pays tiers avec des instruments migratoires particuliers ». La communautarisation croissante de certaines matières à partir des années 1990 a par ailleurs certainement joué un rôle dans ce ralentissement. Il ne peut cependant être exclu que ce ralentissement ne se révèle finalement être que le prélude d'un nouveau cycle.
Le recours aux instruments internationaux connait en effet un important regain depuis un an. Selon les informations recueillies par la mission d'information, des négociations sont en cours avec plusieurs États partenaires pour rénover les instruments existants ou en conclure de nouveaux. Les données figurant dans le tableau de synthèse présenté ci-dessus pourraient en conséquence rapidement évoluer.
Des discussions seraient, d'une part, en cours avec cinq États. Ainsi, pour le Rwanda, le Burundi et la Tanzanie des échanges auraient lieu en vue de la conclusion d'arrangements administratifs en matière de réadmission16(*). Un accord de réadmission intergouvernemental a en outre récemment été conclu avec le Kazakhstan17(*), tandis que des discussions analogues seraient en cours avec l'Ouzbékistan. Alors que l'on observe actuellement une recrudescence du nombre de ressortissants vietnamiens en situation irrégulière dans le Calaisis, des échanges sont enfin conduits avec les autorités vietnamiennes pour actualiser les instruments existants. Des discussions se tiendraient, d'autre part, avec au moins cinq États pour la mise en place d'instruments bilatéraux en matière de migrations légales18(*).
La conclusion de nouveaux instruments internationaux au niveau européen n'est par ailleurs pas à exclure. La Commission européenne dispose de six mandats de négociation pour la conclusion d'accords de réadmission19(*), même si les discussions ne sont réellement actives qu'avec le Nigéria. D'autres accords de partenariat pourraient par ailleurs venir se greffer prochainement aux trois existants20(*). L'opacité relative du processus de négociation rend néanmoins la conclusion de ces derniers plus délicate à anticiper. À cet égard, la mission d'information ne peut que regretter que les États membres n'aient parfois été associés aux discussions que dans les toutes dernières phases de la négociation.
2. Des instruments inégaux, sur la forme comme sur le fond
Les instruments internationaux étudiés par la mission d'information sont loin de former un ensemble homogène, sur la forme comme sur le fond. Sur la forme, la densité des accords est extrêmement variable : les grands accords mixtes tels que les accords de gestion concertée et de codéveloppement sont particulièrement étoffés, sinon touffus. À titre d'exemple, l'accord-cadre franco-tunisien relatif à la gestion concertée des migrations et au développement solidaire du 28 avril 2008 est assorti de deux protocoles d'application et de quatre annexes. Par opposition, les accords sectoriels relatifs, par exemple, aux exemptions de visas ou à la réadmission ne comprennent qu'une poignée d'articles.
Sur le fond, la portée juridique des instruments internationaux peut varier du tout au tout.
Des divergences importantes existent tout d'abord au sein-même des accords intergouvernementaux. Comme l'a rappelé le professeur Thibaut Fleury-Graff au cours de son audition, l'étendue des dérogations au droit commun qu'ils prévoient est particulièrement variable : « chacun des accords doit faire l'objet d'une appréciation séparée [car] la dérogation à la législation de droit commun est souvent minime [mais] parfois très importante ». À titre d'exemple, les accords relatifs aux conditions de circulation, de séjour et d'emploi conclus dans les années 1990 avec des États d'Afrique de l'Ouest sont essentiellement symboliques. Hormis quelques dérogations limitées au droit commun en matière de regroupement familial ou d'accès à la carte de résident, ils se contentent pour l'essentiel de renvoyer au droit commun21(*). A contrario, les ressortissants algériens sont soumis à un régime d'admission au séjour entièrement dérogatoire au titre de l'accord du 27 décembre 196822(*).
Certains accords intergouvernementaux se distinguent par ailleurs en ce qu'ils ne sont pas créateurs de droits pour les particuliers. C'est le cas des accords de réadmission, qui se contentent d'établir des procédures opérationnelles communes pour faciliter le retour des ressortissants d'un État partie en situation irrégulière sur le territoire de l'autre (ou ayant transité sur le territoire de l'autre État partie). Comme l'a rappelé la DGEF au cours de son audition, ces accords se bornent à régir les relations entre les États et ne modifient par le régime juridique applicable aux ressortissants étrangers en situation irrégulière. Ils ne font pas l'objet de la procédure parlementaire de ratification ou d'approbation prévue à l'article 53 de la Constitution et ne sont pas opposables à l'administration ou aux tiers.
Au-delà des accords intergouvernementaux, la portée des instruments techniques désormais privilégiés par l'exécutif23(*), notamment en matière de réadmission, est encore plus réduite. Selon la formule utilisée par la DGEF, ces derniers « n'ont pas de portée normative à proprement parler [mais] valent engagements réciproques ».
Le terme générique d'instruments internationaux recouvre donc des réalités extrêmement disparates. Si cet éclatement ne contribue pas à la lisibilité de l'ensemble, il semble difficilement évitable. Les enjeux migratoires sont plus ou moins marqués en fonction des États partenaires, lesquels peuvent avoir des demandes différentes. En conséquence, la mission d'information a estimé indispensable d'aller au-delà d'une analyse transversale, certes utile, mais qui présente des limites. Les différentes catégories d'accords font chacune l'objet d'analyses détaillées au II.
* 6 Avis n° 134 (2023-2024) de Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère sur le projet de loi de finances pour 2024, tome II : « Immigration, asile et intégration », 23 novembre 2023.
* 7 Répartis entre 63 accords relatifs à la lutte contre l'immigration irrégulière, 7 accords de gestion concertée et de codéveloppement, 29 accords relatifs aux mobilités professionnelles et 14 accords relatifs aux conditions de circulation et de séjour.
* 8 Accessible sur le site du ministère de l'intérieur.
* 9 Seuls dix accords étaient auparavant mentionnés.
* 10 Voir par exemple : Lexis-Nexis, Fascicule n° 5160, 29 mars 2022 ; La Cimade, Document d'analyse, Les accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires et au codéveloppement, 20 octobre 2009.
* 11 À titre d'exemple, les accords « relatifs au séjour et à la migration circulaires de professionnels » sont relativement semblables aux accords de gestion concertée et de codéveloppement, quoique moins ambitieux.
* 12 Les raisons ayant présidé au rattachement des accords hybrides à une catégorie sont explicitées au cas par cas dans les développements figurant au II.
* 13 Par souci de lisibilité, les accords hybrides ne sont recensés qu'une seule fois. Ils sont néanmoins systématiquement mentionnés dans les tableaux par catégorie figurant au II.
* 14 Jean-Pierre Cassarino, « Réadmission des migrants : les faux-semblants des partenariats euro-africains », Politique étrangère, 2016.
* 15 Les accords conclus dans les années 1960 avec les trois États du Maghreb étudiés en partie 2 sont notamment toujours applicables, malgré d'importantes modifications depuis leur entrée en vigueur.
* 16 S'agissant de la Tanzanie, pour le seul transit.
* 17 Si la signature de cet accord a été officialisée, celui-ci n'a pas encore été ratifié ou approuvé à ce stade. En conséquence, il n'est pas intégré au recensement effectué par la mission d'information.
* 18 Il s'agirait de l'Ouzbékistan, du Salvador (pour un accord de mobilité saisonnière), de Monaco, d'Andorre et de Saint-Marin (pour la conclusion de conventions d'associations) ainsi que de l'Égypte (pour la conclusion d'un accord facilitant la mobilité des stagiaires).
* 19 Le Maroc (depuis 2000), la Chine (depuis 2002), l'Algérie (idem), la Tunisie (depuis 2014), la Jordanie (depuis 2015) et le Nigéria (depuis 2016). Voir les développements figurant au II E pour davantage de détails.
* 20 Ces partenariats ont été conclus avec la Tunisie, la Mauritanie et l'Égypte. Voir les développements figurant au II E pour davantage de détails.
* 21 Voir le E du II de la présente partie.
* 22 Voir partie 2.
* 23 Voir le B du II de la présente partie.