III. LES 5 RECOMMANDATIONS DE VOTRE DÉLÉGATION
1. Consacrer dans la loi les missions essentielles du collaborateur de cabinet
Comme indiqué précédemment, inscrire dans le droit positif une définition précise des missions des emplois de cabinet risquerait de restreindre la liberté laissée à l'autorité territoriale.
Vos rapporteurs recommandent toutefois de clarifier dans la loi les missions générales dévolues au collaborateur de cabinet et son lien étroit avec le chef de l'exécutif. Le code général de la fonction publique pourrait ainsi prévoir que le collaborateur de cabinet assiste, accompagne, conseille, relaie et représente l'autorité territoriale. En outre, il participe à l'élaboration de la stratégie de la collectivité, veille à la déclinaison et à la mise en oeuvre de cette stratégie et concourt à la promotion de la collectivité et de son action.
2. Consacrer dans la loi la possibilité d'une autorité fonctionnelle du directeur de cabinet sur certains services
Deux points fondamentaux ont été régulièrement soulignés lors des auditions :
- le DGS, placé « sous l'autorité » de l'élu, « dirige l'ensemble des services de la collectivité » aux termes de l'article 2 du décret n°87-1101 du 30 décembre 1987. À ce titre, le DGS, autorité hiérarchique, est seul habilité, par exemple, à recruter, évaluer, promouvoir ou sanctionner les agents18(*) ;
- le directeur de cabinet peut avoir vocation, dans le cadre de la préparation et de la mise en oeuvre des décisions politiques, à exercer, sur certains services, une autorité fonctionnelle directe19(*). Cette autorité peut elle-même être déléguée par le directeur de cabinet à certains collaborateurs, tels que le chef de cabinet, par exemple pour les questions de protocole. Cette pratique constante se justifie par la nécessité de garantir une plus grande réactivité et davantage d'efficacité et de fluidité dans la chaîne de décision.
Vos rapporteurs ont acquis la conviction, au fil des auditions, qu'il est nécessaire de clarifier l'intérêt et les contours de cette autorité fonctionnelle.
En effet, comme indiqué plus haut, le gouvernement a estimé, dans une récente réponse ministérielle, que le jugement précité du tribunal correctionnel de Paris, rendu en 2023 « ne semble pas devoir être lue comme excluant en principe l'exercice d'une autorité fonctionnelle [du cabinet] sur certains services de la collectivité ».
Pour autant, cette réponse ministérielle n'a évidemment pas la force juridique d'une norme législative : l'autorité fonctionnelle demeure aujourd'hui une pratique dépourvue de base légale solide. En outre, le ministère semble indiquer que l'autorité fonctionnelle du cabinet ne peut concerner que certains services, aux premiers rangs desquels la communication et le protocole. En effet, ces services « concourent ponctuellement à l'exercice de missions à caractère politique de l'autorité territoriale ».
Toutefois, vos rapporteurs observent que :
- en premier lieu, l'expression « missions à caractère politique » s'avère particulièrement floue. Tout service administratif ne concourt-il pas, directement ou indirectement, à l'action politique, fût-ce de manière ponctuelle ? La frontière entre une mission politique et une mission purement administrative n'est donc guère aisée à tracer ;
- en deuxième lieu, pour remplir ces missions avec succès, dans l'intérêt de la collectivité, le directeur de cabinet peut exercer une autorité fonctionnelle sur certains services, tout en garantissant l'autorité hiérarchique que le DGS exerce sur les agents. Afin d'éviter une concurrence avec le DGS, cette autorité fonctionnelle, si elle existe, appartient en propre au directeur de cabinet : elle échappe donc au DGS ;
- enfin, l'instauration d'une autorité fonctionnelle sur certains services clairement identifiés n'exclut nullement la possibilité pour le directeur de cabinet, au nom de l'autorité politique qu'il représente, de relayer des instructions ponctuelles auprès des autres services de la collectivité. Ces instructions, qui peuvent être données au DGS ou, sous son couvert, aux services concernés, ne s'inscrivent dans le cadre ni d'une autorité fonctionnelle ni hiérarchique.
Vos rapporteurs recommandent donc l'intervention du législateur pour consacrer et sécuriser la pratique ancienne de l'autorité fonctionnelle. Ils estiment toutefois, conformément à la position constante de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales, qu'il n'appartient pas au législateur de s'immiscer dans la libre-administration des collectivités territoriales. C'est pourquoi ils considèrent que la loi devrait fixer un cadre général et renvoyer à une décision de l'autorité territoriale le soin :
- de définir le rôle du cabinet, en reprenant, le cas échéant, les dix caractéristiques du collaborateur figurant dans le présent rapport ;
- de préciser le périmètre, la nature et l'objectif de l'autorité fonctionnelle, dans le respect de l'autorité hiérarchique du DGS sur les agents. Précisons que les services concernés par l'autorité fonctionnelle du directeur de cabinet dépendent des choix politiques et des circonstances locales. En pratique, cette autorité concerne souvent la communication et le protocole. Elle concerne également les services supports (secrétariat, intendance...), de la même façon qu'un cabinet ministériel exerce une autorité fonctionnelle sur l'organe dénommé « bureau du cabinet » chargé du soutien administratif et logistique du cabinet (prise en charge de l'ensemble du courrier adressé au ministre, organisation des réceptions et manifestations au cabinet du ministre...).
La décision précitée de l'autorité territoriale, qui pourrait prendre la forme d'un arrêté, devrait être communiquée à l'organe délibérant dans un souci de transparence. Elle pourrait utilement se traduire dans l'organigramme de la collectivité (avec, par exemple, des flèches en pointillés pour représenter l'autorité fonctionnelle du cabinet sur les services).
Il est important de noter que cette autorité fonctionnelle n'inclut pas de « pouvoir RH »20(*) sur les agents (recrutement, évaluation, promotion, sanction et cessation de fonctions), pouvoir dévolu au seul DGS. Néanmoins, le directeur de cabinet pourrait participer à cette fonction RH pour les agents des services placés sous son autorité fonctionnelle. Par exemple, il pourrait, s'il le souhaite, participer à leur recrutement et à leur évaluation, sans être in fine décisionnaire.
L'intervention du législateur permettrait donc de sécuriser l'action des cabinets, sans fixer des règles inutilement rigides et uniformisatrices. Elle s'inscrirait dans la continuité de précédents travaux parlementaires. En effet, à deux reprises, en 2021 et 2022, le législateur a inscrit dans les textes la notion d'autorité fonctionnelle afin de clarifier le rôle de chacun et d'améliorer le fonctionnement de certaines missions de service public :
- loi n° 2021-1716 du 21 décembre 2021 créant la fonction de directrice ou de directeur d'école21(*). Si le directeur d'école n'exerce pas d'autorité hiérarchique sur les enseignants de son école, la loi a précisé, à l'initiative de notre collègue Max Brisson22(*), que le directeur d'école dispose d'une autorité fonctionnelle dans le cadre des missions qui lui sont confiées. Cette autorité permet le bon fonctionnement de l'école et la mise en oeuvre des compétences administratives et organisationnelles que le directeur assume ;
- loi n° 2022-217 dite « 3DS » du 21 février 2022. Elle a doté les Présidents de région et de département d'une autorité fonctionnelle sur l'adjoint des chefs d'établissement (respectivement lycée et collège), chargé des fonctions de gestion matérielle, financière et administrative23(*). L'objectif du législateur était, d'une part, de renforcer la capacité de la collectivité à s'adresser directement à l'adjoint gestionnaire, d'autre part, de faciliter la mise en oeuvre, par les personnels administratifs, des politiques décidées par la collectivité.
Insistons sur le fait que cette autorité fonctionnelle, même si elle était consacrée par la loi et une décision locale, n'écarterait pas le contrôle du juge financier ou du juge pénal, qui pourrait requalifier tout ou partie des emplois administratifs concernés, si ceux-ci correspondent matériellement aux dix caractéristiques, rappelées plus haut, des collaborateurs de cabinet. Vos rapporteurs appellent donc les collectivités à une grande vigilance. À titre d'exemple, si l'autorité territoriale décide de confier au directeur de cabinet une autorité fonctionnelle sur le service de la communication, les agents de ce service devront être recrutés et évalués exclusivement par le DGS, autorité hiérarchique, et non par le directeur de cabinet, lequel pourrait simplement être associé au recrutement et à l'évaluation des agents concernés. Ces derniers concourent donc à l'action de l'autorité territoriale sans nécessairement partager les orientations politiques et sans dépendre, pour leur carrière, de cette autorité. Dans le cas contraire, ces postes pourraient, en cas de contrôle, être requalifiés en emplois de cabinet, soumis au plafond réglementaire.
Schéma résumant la recommandation n° 2 de la mission
3. Repenser l'accompagnement, technique ou politique, des membres de l'exécutif des plus grandes collectivités
Les membres de l'exécutif des grandes collectivités (régions, départements et communes d'une certaine taille) ainsi que ceux des grandes intercommunalités jouent un rôle politique important. En effet, les vice-présidents et les adjoints agissent pour le compte respectivement du président et du maire. Il paraît donc légitime qu'ils soient accompagnés dans l'exercice de leurs fonctions.
La question se pose notamment, mais pas seulement, pour les vice-présidents de régions, compte tenu de la taille des grandes régions, de l'envergure des délégations que certains vice-présidents reçoivent du président, des montants financiers en cause et de leur niveau de responsabilité.
En pratique, certains vice-présidents de région sont épaulés soit par des chargés de mission ou des agents issus des services, soit par des collaborateurs du cabinet du président. Ces deux options sont couramment pratiquées à l'heure actuelle.
Certains souhaitent toutefois donner une base juridique solide à ces pratiques.
Une solution consisterait ainsi à prévoir dans la loi que le président du conseil régional peut affecter « un collaborateur exerçant des fonctions administratives » à un ou plusieurs vice-présidents ayant reçu délégation. Tel est le sens de l'amendement que le gouvernement et plusieurs de nos collègues ont déposé, lors de l'examen, en mars 2024, de la proposition de loi sur le statut de l'élu local24(*). L'amendement était ainsi motivé : « il apparaît aujourd'hui indispensable de renforcer les conditions d'exercice de leur mandat, en prévoyant qu'ils puissent être épaulés par un collaborateur, de type chargé de mission issu de l'administration. Il s'agit avant tout d'apporter un appui à caractère technique, dans des dossiers à forte complexité et à enjeux budgétaires importants ». Lors de son audition, l'association Régions de France a indiqué soutenir pleinement cette démarche.
Une autre solution pourrait consister à prévoir le vote d'un dispositif législatif permettant au président du conseil régional de mettre à la disposition des vice-présidents ayant reçu délégation un ou plusieurs collaborateurs de son cabinet, de la même façon que le président du conseil régional peut mettre à la disposition du président du conseil économique, social et environnemental régional un ou plusieurs collaborateurs de son cabinet25(*).
Quelle que soit l'option retenue, elle doit être mise en perspective avec la situation du maire de Paris qui dispose d'un régime dérogatoire très favorable. En effet, la Ville de Paris est l'unique collectivité française26(*) pouvant déroger aux dispositions du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987, qui plafonnent les effectifs et la rémunération des collaborateurs de cabinet. Ainsi, la délibération de la ville de Paris 15 décembre 1998 (« 1998 DRH 80 ») autorise un plafond de 145 collaborateurs au cabinet du maire.
Or, si on appliquait les plafonds de droit commun issus du décret de 1987 au cabinet du maire de Paris, considéré, de façon cumulative, comme maire et président de département, le plafond de collaborateurs s'élèverait à 45 agents :
- 34 agents au titre de la fonction de maire ;
- 11 agents au titre de la fonction de président du département.
Le plafond, tel qu'il a été fixé par délibération, de 145 collaborateurs, représente donc un effectif potentiel de collaborateurs équivalent à trois fois le plafond de droit commun. Ce plafond permet à chaque adjoint parisien de disposer d'un cabinet qui lui est propre, comportant, en moyenne 3 collaborateurs dédiés.
De même, les maires de Paris, Lyon et Marseille peuvent, sur proposition du maire d'arrondissement, nommer un ou plusieurs collaborateurs de cabinet auprès de ce dernier ( article L333-11 du CGFP). Depuis 202127(*), le nombre de ces collaborateurs ne relève plus du plafond du droit commun. Ainsi, la ville de Paris compte, au total, entre 220 et 225 collaborateurs28(*), répartis dans les 20 mairies d'arrondissement, soit, là encore, environ 3 fois le plafond de droit commun, étant précisé que le plafond fixé par la délibération de la ville de Paris est de 280.
Si l'amendement précité était adopté, le président de la région devrait naturellement veiller à éviter tout risque de divergences voire de tensions entre, d'une part, les collaborateurs de son cabinet, d'autre part, ceux des vice-présidents.
Faut-il ouvrir cette possibilité de désignation de collaborateurs aux présidents des autres grandes collectivités (départements et communes) ainsi qu'à certaines intercommunalités ? Cette question mérite également d'être débattue, étant précisé que les associations concernées (AMF, Intercommunalités de France et ADF) ne semblent pas, à ce stade, solliciter une telle évolution.
En tout état de cause, le vote de cette disposition législative devrait entraîner une modification du décret précité de 198729(*) qui fixe le plafond du nombre des collaborateurs de cabinet. En effet, la proposition ci-dessus, si elle était retenue par le législateur, ne devrait sans doute pas être mise en oeuvre à moyens constants, par simple transfert de postes du cabinet du président aux vice-présidents.
Vos rapporteurs ont souhaité examiner les conséquences d'une telle option, notamment pour en mesurer l'impact financier sur l'échelon régional.
Combien de collaborateurs faudrait-il prévoir pour les vice-présidents de région ? Selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL), interrogée par vos rapporteurs, les régions comptent, en moyenne, une quinzaine de vice-présidences. Attribuer un collaborateur par vice-président conduirait donc à doubler ou tripler le nombre de collaborateurs de cabinet, ce qui ne serait guère raisonnable au plan financier.
Effectif maximum des collaborateurs de cabinet du président du conseil régional
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Population de la région |
Nombre maximum de collaborateurs de cabinet |
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Moins de 500 000 hab |
5 |
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Entre 500.000 hab et 1 million d'hab |
6 |
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Entre 1 million d'hab et 1,5 million d'hab |
7 |
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Entre 1,5 million d'hab et 2 millions d'hab |
8 |
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Entre 2 millions d'hab et 2,5 millions d'hab |
9 |
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Entre 2,5 millions d'hab et 3 millions d'hab |
10 |
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Entre 3 millions d'hab et 3,5 millions d'hab |
11 |
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Entre 3,5 millions d'hab et 4 millions d'hab |
12 |
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Entre 4 millions d'hab et 4,5 millions d'hab |
13 |
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Entre 4,5 millions d'hab et 5 millions d'hab |
14 |
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Entre 5 millions d'hab et 5,5 millions d'hab |
15 |
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Plus de 5,5 millions d'hab |
+ 1 par tranche de 500 000 hab |
Certains envisagent donc de fixer le nombre de collaborateurs des vice-présidents par référence au nombre actuel de collaborateurs de cabinets (colonne de droite dans le tableau ci-dessus). Pourrait ainsi être appliqué un coefficient d'augmentation, par exemple de 25 %, en arrondissant à l'entier supérieur. Lors des auditions, certains ont proposé que ces nouveaux postes de collaborateurs soient « fléchés » vers les vice-présidents afin d'éviter que l'augmentation au plafond ne bénéficie qu'au cabinet du président de la région.
Par ailleurs, vos rapporteurs invitent le gouvernement à réfléchir à une modification du décret précité de 1987 afin de prendre également en compte le cas particulier des collectivités uniques de Martinique, Guyane, Corse et Mayotte. En effet, ces collectivités exercent à la fois des compétences départementales et régionales. Or, en retenant le seul critère démographique pour fixer le plafond de collaborateurs autorisé, le décret de 1987 prévoit que les présidents de collectivité unique disposent d'un nombre de conseillers en décalage par rapport à l'importance des compétences exercées par ces collectivités uniques. Concrètement, le président de ces quatre collectivités ne dispose que de cinq collaborateurs au maximum dans la mesure où ces territoires comptent tous moins de 500 000 habitants. Ce nombre pourrait, par exemple, être porté à 7 ou 8.
4. Remédier à l'impossibilité actuelle de pourvoir au remplacement d'un collaborateur durablement absent
Une difficulté a été relevée lors des auditions : dans sa rédaction en vigueur, le décret précité de 1987 fixant l'effectif maximal des collaborateurs de cabinet ne permet pas l'ouverture d'un poste supplémentaire pour réaliser la mission en lieu et place de l'agent absent pour cause de congé (maternité, parental, maladie...)30(*).
Ainsi, en cas de plafond atteint, la collectivité n'a pas la possibilité de recruter un collaborateur de cabinet supplémentaire pendant la durée d'indisponibilité de l'agent concerné, alors qu'elle peut procéder à un tel remplacement pour un emploi permanent. Pourtant, cette indisponibilité peut durer parfois des années, dans le cas, par exemple, d'un congé maternité suivi d'un congé parental pour plusieurs enfants.
Cette situation n'est pas sans poser des difficultés à certaines collectivités, susceptibles de faire l'objet d'une observation de la chambre régionale des comptes (CRC). À titre d'exemple, dans le cadre d'un contrôle de la CRC d'Auvergne-Rhône-Alpes en date du 18 décembre 2023, la communauté de communes de St-Genis-Pouilly (Ain), qui avait recruté une collaboratrice de cabinet afin de remplacer un départ en congé maternité, s'est vu reprocher un dépassement du plafond réglementaire : « le contrôle a montré qu'une chargée de mission a été recrutée sur un poste d'attaché et rattachée au cabinet. Bien que la commune indique que cette situation ait cessé depuis, la chambre lui rappelle qu'elle doit respecter l'effectif maximal de collaborateurs de cabinet »31(*).
Pour remédier à cette difficulté, il conviendrait, comme l'a souligné la DGCL lors de son audition, de prévoir une nouvelle disposition législative entraînant une modification du décret précité.
5. Sécuriser l'organisation et la gestion des cabinets mutualisés
Une autre difficulté a été soulignée lors des auditions : dans sa rédaction actuelle, le décret précité de 1987 ne prévoit pas le cas d'un cabinet mutualisé entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Cette mutualisation peut pourtant, dans certaines circonstances et selon les volontés politiques locales, présenter un intérêt certain et contribuer à l'efficacité de l'action publique locale.
Prenons le cas d'une commune qui a droit à 5 collaborateurs et d'un EPCI à 10. Si la commune et son EPCI décident de mutualiser le cabinet de ce dernier, c'est-à-dire de lui confier la gestion des affaires de la commune et de l'EPCI, il ne pourra pas cumuler les deux plafonds. En d'autres termes, le cabinet mutualisé sera, dans cet exemple, limité à 10 collaborateurs, et non à 15.
Vos rapporteurs invitent ainsi le pouvoir réglementaire à assouplir le décret précité de 1987 en permettant un cumul des deux plafonds d'emplois, étant précisé qu'il appartiendrait naturellement à la commune et à son EPCI de définir, par convention, les règles de fonctionnement ainsi que la répartition des postes de cabinet entre la commune et son EPCI. À titre d'exemple, 10 collaborateurs de ce cabinet pourraient se consacrer, à mi-temps, à la commune, ce qui représente 5 équivalents temps plein.
* 18 Le maire, le président du conseil départemental et le président du conseil régional sont « seuls chargés de l'administration » (en application respectivement des articles L2122-18, L3221-3 et L4231-3 du CGCT). Par ailleurs, les articles L3221-3 et L4231-3 précisent que le président des conseils départemental et régional sont les « chefs des services » respectivement du département et de la région. En pratique et en application du décret n°87-1101 du 30 décembre 1987, ces fonctions de direction de l'administration sont confiées au DGS lorsqu'il existe.
* 19 Le travail demandé aux agents dans le cadre de ces instructions ne doit pas les occuper à temps plein, sous peine d'une possible de requalification des emplois administratifs en emplois de cabinet (cf supra).
* 20 Par « pouvoir RH », il faut entendre l'ensemble des prérogatives confiées à l'autorité hiérarchique en matière de gestion des ressources humaines.
* 21 Article 1er de la loi, codifié à l'article L411-1 du code de l'éducation.
* 22 Voir l'amendement adopté au Sénat : https://www.senat.fr/amendements/2020-2021/406/Amdt_1.html
* 23 Article 145 de la loi.
* 24 Voir l'amendement du gouvernement : https://www.senat.fr/amendements/2023-2024/367/Amdt_386.html.
* 25 Article 1er du décret n°87-1004 du 16 décembre 1987.
* 26 Le décret n° 94-415 prévoit, au titre des dérogations à la loi du 26 janvier 1984 prévues par son article 6, que la Ville de Paris n'est pas soumise aux dispositions du troisième alinéa de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984, qui vise la définition réglementaire des modalités de rémunérations et d'effectifs des collaborateurs de cabinet au sein des collectivités territoriales.
* 27 Ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021.
* 28 Le plafond fixé par la délibération de la ville de Paris est de 280.
* 29 Articles 10 à 13-1.
* 30 Dans une réponse ministérielle publiée le 31 août 2021, le gouvernement souligne, d'une manière générale, qu'« aucune disposition législative ou règlementaire ne fixe les modalités de remplacement des agents affectés à des emplois non permanents, absents du fait d'un congé » https://questions.assemblee-nationale.fr/q15/15-39516QE.htm
* 31 Rapport disponible sur https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-03/ARA202406.pdf