B. LES ALERTES ADRESSÉES PAR L'ADMINISTRATION AU GOUVERNEMENT EN FIN D'ANNÉE 2023 AURAIENT DÛ AU MIEUX LE CONDUIRE À RÉAGIR, ET AU MOINS À INFORMER LE PARLEMENT
Les alertes adressées par l'administration au Gouvernement en fin d'année 2023 auraient en revanche dû le conduire à réagir, et au moins à informer le Parlement.
Dès la fin du mois d'octobre, des dégradations sont observées, s'agissant de presque toutes les recettes fiscales : une note du 30 octobre 2023 de la DGFiP sur le suivi de l'impôt sur le revenu à fin septembre 2023 indique que les recettes de septembre sont en moins-value de 800 millions d'euros par rapport à la prévision 2023 révisée du PLF 2024, notamment du fait de remboursements et dégrèvements plus importants, et que les moins-values accumulées depuis le début de l'année sont de 700 millions d'euros, ce qui est retenu dans le PLFFG. Une note du 30 octobre 2023 de la DGFiP sur le suivi de la TVA indique une moins-value de 400 millions d'euros en comptabilité nationale sur septembre, mais une plus-value sur la TVA nette budgétaire de 900 millions d'euros.
Le lendemain, le 31 octobre 2023, le projet de loi de finances de fin de gestion est déposé à l'Assemblée nationale.
Quatre semaines plus tard, une note en date du 27 novembre 2023, annotée « très signalée », indique pour le mois d'octobre une TVA nette budgétaire en moins-value de 1,1 milliard d'euros par rapport à la prévision retenue pour le PLFFG, et en moins-value de 1,2 milliard d'euros en comptabilité nationale. « Cette moins-value incite à la prudence : elle pourrait se reproduire durant les deux derniers mois de l'année si elle reflétait une dégradation du contexte macroéconomique » signale cette note, qui comporte une annotation manuscrite du directeur général des finances publiques : « Ce n'est pas une bonne nouvelle ».
Une note du 1er décembre 2023 de la DGFiP et de la direction du budget, qui porte, elle, sur le solde budgétaire de l'État, est particulièrement alarmante. Elle réitère l'existence d'un fort risque sur les recettes de TVA pour novembre et décembre (le DGFiP annote manuellement « les premières remontées sur la TVA de novembre sont encore plus dégradées que pour la TVA d'octobre »), souligne le caractère incertain de la recette nette finale d'impôt sur les sociétés pour 2023 en soulignant qu'elle pourrait être plus faible qu'attendu (avec l'annotation du DGFiP : « Cela n'augure pas bien sur la fin de l'année et sur l'IS en décembre »), annonce une moins-value de 2 milliards d'euros sur les recettes relatives à la CRIM par rapport aux prévisions du PLFFG, et envisage une moins-value d'un milliard d'euros sur les recettes de prélèvement à la source. La plus-value possible de 1,1 milliard d'euros sur les recettes de DMTG par rapport au PLFFG ne compenser pas ces mauvaises nouvelles.
À partir de ce moment, un risque clair de dégradation du déficit public était perceptible, et il a été confirmé par une note du 7 décembre 2023 de la direction générale du Trésor et de la direction du budget, qui anticipe un déficit de 5,2 % du PIB pour 2023.
Cette nouvelle prévision est fondée sur une révision à la baisse massive des prélèvements obligatoires de 6,2 milliards d'euros, due essentiellement à une nouvelle révision des recettes liées à la CRIM (- 2,7 milliards d'euros), à la TVA (- 1,8 milliards d'euros), à la taxe sur les salaires (- 600 millions d'euros), à l'impôt sur le revenu (- 500 millions d'euros) et aux DMTO (- 200 millions d'euros). Seuls les DMTG se trouvaient plus dynamiques que prévu (+ 1,4 milliard d'euros). La note suggère également une révision à la baisse de la prévision d'évolution de la masse salariale pour 2023, passant de + 6,3 % à + 5,9 %, à l'origine d'une baisse de recettes de 1,7 milliard d'euros.
Par ailleurs, la note évalue que la hausse des dépenses par rapport à la prévision de la loi de finances de fin de gestion dégradera le solde public de 3 milliards d'euros. Il était anticipé un rehaussement de 800 millions d'euros de la charge de la dette, une diminution des autres dépenses de l'État de 300 millions d'euros, et, surtout, une augmentation des dépenses de 2,5 milliards d'euros due aux administrations publiques locales (+ 1,5 milliard d'euros de dépenses de fonctionnement et + 1 milliard d'euros de dépenses d'investissement).
Malgré cet amoncellement historique de nuages sur les prévisions budgétaires pour l'exercice 2023, le 11 décembre 2023, le Gouvernement fait adopter à l'article liminaire et à l'article d'équilibre deux amendements de coordination61(*). Les conséquences de cette actualisation du déficit pour 2023 n'y sont pas prises en compte et la modification du déficit pour 2024 se contente d'intégrer les effets en recettes et en dépenses des amendements adoptés, sans tirer les conséquences sur 2024 des effets mécaniques du creusement du déficit anticipé pour 2023.
Le 12 décembre 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique organise une réunion avec les directeurs des finances publiques, du Trésor et du budget, en leur indiquant que, sur le fondement de la note du 7 décembre 2023, « il était nécessaire de prendre des décisions de gestion pour réduire la dépense de l'État et parer à toute éventualité »62(*).
Bruno Le Maire a signalé à raison à la mission d'information que ces décisions de gestion étaient « les seules décisions possibles à ce stade de l'exécution du budget ». Si cela apparaît vrai s'agissant des mesures de gestion pour 2023, c'est faux s'agissant de l'information du Parlement, puisque celui-ci continue de se voir présenter des amendements aux articles liminaires et d'équilibre du PLF 2024 qui présentent un déficit 2023 à 4,9 % de PIB. C'est a fortiori faux s'agissant de l'année 2024 puisqu'aucune mesure d'ajustement n'est proposée en PLF 2024 à ce titre.
Ainsi, le 14 décembre 2023, lors de la nouvelle lecture du PLF à l'Assemblée nationale, le Gouvernement dépose aux articles liminaire et d'équilibre63(*) des amendements de coordination pour « mettre à jour les prévisions sous-jacentes au PLF pour 2024 concernant le déficit et les grands agrégats de finances publiques » au sein du texte sur lequel, le même jour, il engageait sa responsabilité au titre de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution. Or, ces amendements ne tiennent aucun compte de l'alerte donnée par l'administration le 7 décembre et dont le ministre des finances reconnaissait la gravité, en tenant sa réunion du 12 décembre.
Un ajustement aurait pourtant été possible non seulement pour les données relatives à l'année 2023, mais aussi et surtout pour celles concernant 2024. Non seulement des membres de l'administration entendus par la mission d'information l'ont formellement reconnu, mais la prise en compte des remontées comptables en cours d'examen d'un projet de loi de finances, loin d'être inimaginable, est au contraire une pratique normale : c'est d'ailleurs ce que le Gouvernement avait fait quelques jours plus tôt lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances au Sénat : un amendement à l'article d'équilibre a pris en compte non seulement les conséquences des amendements adoptés par le Sénat, mais aussi « de nouvelles informations disponibles à date à l'état A64(*) », avec notamment une actualisation des prévisions des recettes nettes d'impôt sur le revenu et de TVA, en fonction des dernières remontées comptables, ainsi que de nouvelles informations disponibles à date entraînant une diminution des recettes d'impôt sur les sociétés65(*).
Le Gouvernement - dont le ministre des finances était déjà Bruno Le Maire - avait ainsi procédé de la sorte en 2018 pour le PLF 2019, en nouvelle lecture. Un amendement à l'article liminaire avait été déposé à l'Assemblée nationale le 17 décembre 2018 : il visait certes à prendre en compte les nouvelles mesures annoncées pour l'année 2019 à la suite de la crise des « Gilets jaunes », mais également à actualiser « les prévisions de déficit nominal et structurel pour l'année 2018, au vu des données nouvelles disponibles à ce stade de l'année. En particulier, les prévisions de recettes fiscales sont ajustées à la baisse s'agissant de la TVA et des remboursements et dégrèvements de l'impôt sur les sociétés. »66(*) De même, sur le PLF pour 2023, un amendement tenant compte des remontées de recettes fiscales avait été déposé au Sénat le 18 décembre 2022.
Il était donc parfaitement possible d'actualiser à la mi-décembre 2023 les articles liminaires et d'équilibre, même si les prévisions comprises dans la note du 7 décembre 2023 étaient encore incertaines.
L'absence d'actualisation des articles liminaire et d'équilibre du PLF 2024 résulte bien d'un choix politique. Elle a privé les parlementaires des informations dont le Gouvernement disposait sur la réalité de la situation budgétaire du pays. Elle a en particulier privé les députés, appelés à se prononcer sur les motions de censure déposées par l'opposition dans le cadre de la procédure prévue par l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, de voter en pleine connaissance de cause.
C'est peut-être la raison pour laquelle Bruno Le Maire a estimé qu'il était « plus aisé d'apporter des modifications budgétaires avec une majorité absolue à l'Assemblée nationale », alors même qu'on aurait pu supposer qu'en verrouillant le débat parlementaire, les conditions d'adoption du PLF 2024 par la voie de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution auraient facilité la tâche du ministre.
Pour justifier sa décision, le ministre des finances a estimé devant la mission d'information qu'il n'avait pas à corriger « des chiffres de déficit sur la base de présomptions qui (...) se sont avérées lacunaires et fausses sur d'autres ». Rétrospectivement, elles se sont en effet avérées inexactes mais seulement en ce que l'ampleur de la tendance qu'elles indiquaient a été finalement plus marquée que celle qui était décrite en décembre dernier. Ces prévisions étaient ainsi moins éloignées de la réalité que la prévision initiale du PLF. Elles entamaient un retour vers la réalité qui n'avait pas été effectué par le Gouvernement au cours de l'exercice 2023.
La prévision de déficit public pour l'année 2024 reposait - et c'est le cas de toutes les prévisions de déficit public comprises dans les projets de loi de finances - sur de multiples hypothèses qui constituent également ce qu'on peut qualifier de « présomption », pour reprendre le terme du ministre. Ces présomptions étaient, au moment de l'élaboration du PLF pour 2024, plus lacunaires et plus fausses que celles retenues dans la note du 7 décembre 2023 puisqu'elles anticipaient un déficit de 4,9 % du PIB, deux fois plus éloigné de l'exécution (- 5,5 %) que le déficit estimé dans la note du 7 décembre 2023 (- 5,2 %).
Le ministre des finances a par ailleurs précisé à la mission d'information que « l'actualisation de l'article liminaire se fait sur le fondement de recommandations des administrations. En 2023, la recommandation de mon administration était claire : il y a trop d'incertitudes, il n'est pas nécessaire de réviser l'article d'équilibre ».
Ces propos sont contestables. S'il n'existe certes pas de recommandation tendant à proposer une révision des articles liminaire et d'équilibre dans les notes consultées par la mission d'information, rien non plus dans ces notes ne révèle une quelconque recommandation de ne pas réviser l'article d'équilibre ou l'article liminaire, a fortiori l'absence de nécessité de le faire.
Si la recommandation de la note du 7 décembre 2023 est de ne pas communiquer sur les chiffres qu'elle contient, encore entourés de nombreux aléas, la décision de suivre ou pas les conseils de l'administration est purement politique. À titre de comparaison, le ministre de l'économie et des finances communique par exemple sur une croissance prévisionnelle de 1 % en 2024 qui est supérieure à celle que ses services lui fournissent67(*). S'agissant des prévisions de croissance, le Gouvernement n'hésite pas à s'éloigner des prévisions de son administration, on peut donc s'étonner de son ardeur à coller au plus près à ses recommandations lorsque celles-ci lui permettent de ne pas annoncer de mauvaises nouvelles.
Le ministre des comptes publics a, quant à lui, résumé son interprétation de la note du 7 décembre 2023 par ces mots : « que cela vous plaise ou non, les services ont été très clairs : le 7 décembre, pas d'informations, trop d'aléas et pas de conséquences pour 2024. Je ne sais pas comment vous le dire. Nous n'avions pas d'autres informations à ce moment-là (...) hormis le fait qu'il y a un risque, mais qu'il est trop tôt pour le confirmer. » Puis il a ajouté : « sur la base d'une telle note, on ne s'amuse pas à modifier le PLF 2024. La note du 7 décembre arrive après l'adoption du PLFG. On ne discute donc plus de l'année 2023. Les seules conséquences que vous voulez en tirer, c'est pour le débat sur 2024 ; or cela n'a aucune conséquence sur 2024 ! ».
Comme précisé préalablement, dans le cadre du PLF 2019, un amendement tirait les conséquences de moindres recettes sur 2018. La même chose s'est produite en 2023 dans le cadre de l'examen du PLF 2024 en première lecture. Rien dans la loi organique n'empêche d'ailleurs de modifier des chiffres portant sur l'année n - 1 malgré l'adoption préalable du projet de loi de fin de gestion.
Par ailleurs, bien que la note du 7 décembre 2023 ne fasse pas état de conséquences sur le déficit pour 2024 - ce n'est pas son objet - un déficit plus élevé sur l'année n - 1 emporte nécessairement des conséquences sur l'année n, en particulier lorsque celui-ci résulte - comme l'administration le supposait le 7 décembre 2023 - de prélèvements obligatoires plus faibles qu'espéré (cf. supra, la démonstration de ce constat).
Comme indiqué précédemment, la constatation d'un déficit plus élevé qu'annoncé en 2023, malgré les dires du ministre des comptes publics, supposait mécaniquement la révision des hypothèses pour 2024, et c'est sans doute précisément la raison pour laquelle le Gouvernement a fait le choix politique de ne pas modifier officiellement les prévisions de déficit public pour 2023 à ce moment-là, ni d'informer le Parlement de la dégradation probable des comptes publics en 2023.
Toute information laissant présager un déficit public plus important en 2023 du fait de recettes moindres qu'espérées permettait de prévoir, avec une quasi-certitude et compte tenu de la difficulté, en fin d'examen du PLF, d'introduire de nouvelles mesures en dépenses pour 2024, un déficit pour 2024 plus élevé que les 4,4 % de l'article liminaire.
Comme l'administration l'a précisé auprès de la mission, « il y a besoin d'énormément de temps pour tirer des conséquences du déficit 2023 sur l'année 2024 », révélant certes la difficulté de l'exercice mais, dans le même temps, la parfaite conscience qu'il existe un effet de la dégradation du déficit 2023 sur l'année 2024.
Le Gouvernement aurait donc pu modifier les articles liminaire et d'équilibre du PLF pour 2024.
L'absence d'ajustement des articles liminaire et d'équilibre
« En novembre et décembre, le moment de vérité est alors proche, l'Insee publiant ses chiffres en mars : l'on ne peut plus raconter d'histoires. Il semble qu'en novembre ou décembre 2023 les services de Bercy faisaient une erreur technique que je qualifierais de normale, de 0,3 à 0,4 point de PIB ; cependant, le ministre ne l'a pas annoncé. Il aurait pu annoncer que le déficit pour 2023 ne serait pas de 4,9 points de PIB, mais de 5,2 ou de 5,3 points de PIB. Sans doute ne pouvait-il dire 5,5 points. Il a sans doute procrastiné.
Je peux, à défaut de l'absoudre, comprendre pourquoi : si nous avions modifié les prévisions de recettes fiscales et de cotisations sociales pour 2023, il aurait fallu modifier les chiffres pour 2024, car il faut prendre en compte l'effet base qui a un effet mécanique sur les recettes de l'année suivante. Il aurait donc fallu modifier la loi de finances initiale pour 2024 dès décembre 2023. Je ne vais pas vous rappeler comment la loi de finances initiale pour 2024 a été votée... Je comprends donc les hésitations du ministre à redéposer un amendement conduisant à faire revoter l'article d'équilibre. Je comprends, à défaut de justifier. »
Source : propos de François Écalle lors son audition par la mission d'information
Les articles liminaire et d'équilibre des lois de finances ont notamment pour raison d'être de présenter les chiffres de déficit public. Les amendements du Gouvernement à ces articles dans le cadre du PLF 2024, déposés jusqu'à la mi-décembre 2023, comportaient donc par construction des chiffres de déficit public pour 2023 et 2024. Leur simple présentation au Parlement constituait une communication politique et, en l'occurrence, une confirmation des objectifs du Gouvernement de - 4,9 % pour 2023 et - 4,4 % pour 2024. Il était donc impossible pour le Gouvernement de ne pas communiquer sur des cibles de déficit puisqu'il se devait de déposer ces amendements dans le cadre de la navette du PLF entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Il n'était d'ailleurs pas souhaitable qu'il ne communique pas tant l'objet même de la discussion du projet de loi de finances au Parlement est de faire valider par celui-ci la trajectoire budgétaire du pays. Sauf à considérer que l'examen du projet de loi de finances au Parlement n'a aucun sens, le Gouvernement est tenu, à cette occasion, de fournir à la représentation nationale une image fidèle et transparente des comptes publics du pays. C'est exactement ce qu'il n'a pas fait au cours de l'examen du PLF 2024.
Au regard de l'ampleur des mauvaises nouvelles retracées dans les notes auxquelles la mission a eu accès, il est en particulier inacceptable qu'aucune communication gouvernementale n'ait eu lieu, au moment du dépôt de ces amendements, pour indiquer, comme le faisaient les notes des services, un risque de dégradation. Le ministre des finances, qui estime n'avoir dissimulé aucune information au Parlement, aurait dû faire état auprès de lui de l'assombrissement des perspectives de finances publiques, tant pour 2023 que pour 2024, dont il avait connaissance. Il aurait aussi pu, dans un souci de confidentialité, limiter l'accès à cette information aux Présidents et Rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées, mais il n'en a rien été. La communication gouvernementale est restée très éloignée de ces impératifs de transparence. Ainsi, le 14 décembre 2023, lors de la nouvelle lecture du PLF à l'Assemblée nationale, Thomas Cazenave affirmait : « la maîtrise des finances publiques est le préalable à tout investissement et à tout projet. Elle se trouve ainsi au coeur de ce texte, qui permet la réduction de notre déficit public à 4,4 % du PIB ».
Recommandation : ajuster jusqu'à la mi-décembre les articles liminaire et d'équilibre en cas d'alerte (Gouvernement).
* 61 Amendements n° COORD-2 à l'article liminaire et n° COORD-1 à l'article d'équilibre (11 décembre 2023). Ces amendements, de nature technique, tiraient les conséquences sur les grands équilibres de certains amendements adoptés.
* 62 Audition du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle du 30 mai 2024.
* 63 Amendement n° 753 à l'article liminaire et n° 754 à l'article d'équilibre du PLF 2024.
* 64 L'état A, annexé au projet de loi de finances, dresse la liste des prévisions de recettes nettes, dont l'article d'équilibre récapitule le montant total.
* 65 Amendement n° I-2300 du Gouvernement, déposé le 30 novembre 2023 au Sénat sur le projet de loi de finances pour 2024.
* 66 Amendement n° 1317 à l'article liminaire.
* 67 Cf. infra.