N° 606
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024
Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 mai 2024
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires
européennes (1) sur l'impact du
Sénat
sur
l'élaboration des textes
européens,
Par M. Jean-François RAPIN,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Rapin, président ; MM. Alain Cadec, Cyril Pellevat, André Reichardt, Mme Gisèle Jourda, MM. Didier Marie, Claude Kern, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Georges Patient, Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Louis Vogel, Mme Mathilde Ollivier, M. Ahmed Laouedj, vice-présidents ; Mme Marta de Cidrac, M. Daniel Gremillet, Mmes Florence Blatrix Contat, Amel Gacquerre, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jean-Michel Arnaud, François Bonneau, Mme Valérie Boyer, M. Pierre Cuypers, Mmes Karine Daniel, Brigitte Devésa, MM. Jacques Fernique, Christophe-André Frassa, Mmes Annick Girardin, Pascale Gruny, Nadège Havet, MM. Olivier Henno, Bernard Jomier, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Ronan Le Gleut, Mme Audrey Linkenheld, MM. Vincent Louault, Louis-Jean de Nicolaÿ, Teva Rohfritsch, Mmes Elsa Schalck, Silvana Silvani, M. Michaël Weber.
L'ESSENTIEL
Ce rapport présente le bilan du suivi des positions européennes du Sénat (résolutions européennes, avis motivés sur le respect du principe de subsidiarité et avis politiques), adoptées entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023.
Le suivi annuel des résolutions européennes, adoptées par le Sénat sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution et adressées au Gouvernement, est facilité par la transmission d'une fiche établie par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), qui présente à la fois l'état des négociations du ou des texte(s) européen(s) concerné(s) par la résolution, et la façon dont les positions sénatoriales ont été prises en compte au cours des négociations à Bruxelles. Il peut donner lieu à l'audition, par la commission des affaires européennes, du membre du Gouvernement chargé des affaires européennes, ce temps d'échange et de contrôle constituant un moment important du contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en matière européenne. Il s'intègre également dans le cadre de l'examen de l'application des lois (et résolutions) effectué par l'ensemble des commissions du Sénat.
Sur la période couverte par ce rapport, la commission des affaires européennes a été saisie de 1077 textes européens au titre de l'article 88-4 (soit une hausse de 13,5 % en un an) et en a sélectionné 283 (+8,4 % en un an) qu'elle a examinés de plus près, soit en procédure écrite, soit directement lors de ses réunions.
Les enjeux européens ont fait l'objet de 18 communications, destinées à informer les membres de la commission et, plus largement, le Sénat.
Par ailleurs, 18 résolutions européennes ont été adoptées par le Sénat. Ces dernières ont porté sur des thèmes divers :
· thèmes institutionnels et juridiques : programme de travail de la Commission européenne ;
· politique étrangère et de sécurité communes (PESC) : respect des droits fondamentaux en Iran ; conséquences sur la PESC des négociations d'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ; transferts massifs forcés d'enfants ukrainiens par la Fédération de Russie ;
· espace de liberté, de sécurité et de justice : avenir de l'agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) ; prévention et lutte contre les abus sexuels sur les enfants en ligne ;
· diminution des dépendances du marché unique à l'égard de pays tiers : création d'un instrument d'urgence du marché unique ; garantie d'un approvisionnement sûr et durable de l'Union européenne en matières premières critiques ; industrie « zéro net » ;
· avenir de la pêche : protection de la filière pêche française et mesures du « plan d'action pour le milieu marin » ;
· droit social et santé : amélioration des conditions de travail des travailleurs des plateformes ; redevances et droits dus à l'agence européenne des médicaments ; espace européen des données de santé ;
· numérique et intelligence artificielle : règlement européen établissant un cadre européen pour l'utilisation de l'intelligence artificielle ; équité de l'accès aux données et de l'utilisation des données ;
· les transports : normes européennes « Euro 7 » pour les véhicules à moteur ;
· adaptation des politiques européennes aux outre-mer : gestion des déchets outre-mer.
Dans plus de 61 % des cas, les positions exprimées par le Sénat dans ces résolutions européennes ont été prises en compte. 11 résolutions européennes ont été prises en compte en totalité ou en majorité au cours des négociations à Bruxelles et/ou dans le texte définitif (règlement ou directive). Il s'agit des résolutions portant sur : le programme de travail de la Commission européenne pour 2023 ; la réforme du marché de l'électricité ; la protection de la pêche française ; l'amélioration des conditions de travail des travailleurs des plateformes ; la mobilisation européenne contre les transferts massifs forcés d'enfants ukrainiens par la Russie ; la mise en place d'un instrument d'urgence du marché unique ; les normes « Euro 7 » pour les véhicules à moteur ; l'institution d'une industrie européenne « zéro net » ; le nouveau cadre réglementaire européen pour l'intelligence artificielle ; les normes sur l'accès équitable et l'utilisation des données ; l'espace européen des données de santé.
5 résolutions européennes adoptées par le Sénat ont été prises en compte partiellement, en l'espèce, celles relatives à l'avenir de l'agence Frontex, à l'approvisionnement de l'Union européenne en matières premières critiques, aux droits fondamentaux en Iran, à la gestion des déchets outre-mer et aux redevances de l'agence européenne des médicaments.
Enfin, la position du Sénat n'a pas été suivie dans 2 cas, à savoir les conséquences sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CESDH) et la prévention et la lutte contre les abus sexuels en ligne. Dans le premier cas, la position du Sénat a bien été reprise par les autorités françaises mais la France pâtit de son isolement. Dans le second, la réforme proposée par la Commission européenne était aussi ambitieuse que complexe, ce qui a conduit, pour l'heure, à l'échec des négociations européennes.
Au cours de l'année parlementaire 2022-2023, la commission des affaires européennes a également adopté et transmis 16 avis politiques à la Commission européenne au titre du dialogue politique que celle-ci a directement noué avec les Parlements nationaux. Comme le rappelait la présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, lors de sa visite au Sénat, le 7 janvier 2022, « le Sénat est l'une des assemblées parlementaires les plus actives de l'Union européenne dans son dialogue politique avec la Commission européenne. »
Ces avis politiques doivent en principe faire l'objet d'une réponse de la Commission dans un délai de trois mois. Au cours de la session 2022-2023, le respect de ce délai, s'il s'est légèrement amélioré par rapport à 2021-2022 (26,6 %), demeure insatisfaisant : la réponse de la Commission est en effet intervenue à temps dans seulement 28,5 % des cas.
Enfin, saisi de 123 textes au titre du contrôle de subsidiarité, pour vérifier le respect de la répartition des compétences entre Union européenne et États membres, le Sénat a, au cours de la session 2022-2023, adopté et transmis à la Commission européenne, 4 avis motivés, respectivement relatifs à la liberté des médias, aux règles de la filiation, aux emballages et aux déchets d'emballages et aux évolutions du marché de gros de l'énergie.
I. LES COMMUNICATIONS GARANTISSENT L'INFORMATION DES SÉNATEURS SUR LES TEXTES EUROPÉENS
En sus de l'examen des 1077 textes européens qui lui étaient soumis, la commission des affaires européennes a entendu 18 communications au cours de la session écoulée.
Ces dernières sont préparées et présentées par les rapporteurs de la commission à l'issue d'une phase d'analyse et d'auditions. Elles garantissent une information exhaustive et actualisée de la commission et, par conséquent, du Sénat, sur des enjeux européens importants et participent à ce titre à la mission de contrôle dévolue au Sénat, en ce qui concerne les politiques et institutions européennes.
Généralement, ces communications interviennent à un moment où la commission des affaires européennes souhaite être informée sans nécessairement formuler de position politique :
· soit parce que la communication porte sur un sujet qui est source de dissensions certaines au sein même des groupes politiques du Sénat et complique l'établissement d'une position du Sénat ;
· soit parce qu'une telle position politique est prématurée au regard des informations disponibles et/ou de l'avancée des débats européens sur le projet de texte visé, et que des travaux préalables (auditions ; table ronde ; consultations...) sont nécessaires avant que la commission puisse se forger un avis définitif. La communication est alors conçue comme un point d'étape, qui peut ensuite conduire à l'adoption éventuelle d'une résolution européenne ou d'un avis politique.
Ce rôle fondamental d'information des membres de la commission sur une problématique complexe et de « défrichage » des scenarii politiques possibles a bien été illustré, lors de la session 2022-2023, par les communications du 20 octobre 2022 et du 18 janvier 2023 sur l'extension aux actes de la PESC des compétences de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui résulterait de l'adhésion de l'Union européenne à la CESDH, et contredirait explicitement les traités européens.
Il faut noter que le Sénat a souhaité « solenniser » ses réflexions sur ce dossier majeur en organisant, le 18 janvier 2023, une communication conjointe des présidents des commissions concernées (affaires européennes ; affaires étrangères et défense ; lois) et que la prise de position institutionnelle du Sénat a ensuite été formalisée par l'adoption d'une résolution européenne1(*).
Il peut aussi arriver qu'une communication ait pour objet d'élargir le champ de réflexion ouvert par une proposition de résolution.
Enfin, certaines communications régulières établissent, souvent pour le semestre écoulé, un bilan d'activité des délégations du Sénat siégeant dans les assemblées parlementaires du Conseil de l'Europe (APCE) et de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Ces communications ont acquis une importance supplémentaire depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine, en raison des conséquences de ce conflit en termes de respect des droits de l'Homme et de préservation des liens avec les pays tiers, membres de la « Grande Europe » (États membres de l'Espace économique européen2(*) ; pays développant une relation bilatérale spécifique avec l'Union européenne3(*) ; pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne4(*)...).
Communications présentées devant la commission des affaires européennes du Sénat du 1er octobre 2022 au 30 septembre 2023
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Date et objet de la communication |
Rapporteurs de la commission des affaires européennes |
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Extension du contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) aux actes relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) susceptible de découler des négociations d'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CESDH) (20 octobre 2022) |
Mme Gisèle Jourda et M. Dominique de Legge |
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Compte rendu du déplacement d'une délégation de la commission des affaires européennes en Espagne, du 13 au 15 septembre 2022 (3 novembre 2022) |
M. Jean-François Rapin, président |
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Le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (CFP) au défi de la guerre en Ukraine (17 novembre 2022) |
M. Patrice Joly |
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Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (DDADUE) dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture (8 décembre 2022) |
M. André Reichardt |
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Bilan de la quatrième partie de session de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) (15 décembre 2022) |
M. Alain Milon |
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Bilan d'activité de l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (AP-OSCE) depuis l'agression russe de l'Ukraine et de ses missions d'observation électorale au Kirghizistan, en Bosnie-Herzégovine et aux États-Unis (15 décembre 2022) |
M. Pascal Allizard M. Jean-Yves Leconte |
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Voisinage et élargissement de l'Union européenne (15 décembre 2022) |
M. Jean-François Rapin, président, Mme Marta de Cidrac et M. Didier Marie |
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Compte rendu de la LXVIIIème
Conférence des organes spécialisés dans les affaires
communautaires (COSAC) à Prague, du 13 au 15 novembre 2022 |
M. Jean-François Rapin, président |
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Enjeux juridiques en matière de PESC d'une adhésion de l'UE à la CESDH (18 janvier 2023) |
MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon et Jean-François Rapin, présidents |
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Actualités de la politique commerciale de l'Union européenne (19 janvier 2023) |
M. Didier Marie |
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Agriculture et pêche : PAC 2023-2027, Pacte vert (Green deal) et inflation (19 janvier 2023) |
M. Jean-François Rapin, président |
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Bilan de la première partie de session de l'APCE (8 mars 2023) |
M. Alain Milon |
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Bilan de la session d'hiver de l'AP-OSCE (22-26 février 2023) (8 mars 2023) |
M. Pascal Allizard |
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Compte rendu d'une mission d'observation électorale au nom de l'AP-OSCE en Turquie (17 mai 2023) |
M. Jean-Yves Leconte |
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Politique de voisinage : compte rendu du déplacement d'une délégation de la commission des affaires européennes en Moldavie, du 24 au 27 avril 2023 (1er juin 2023) |
Mmes Marta de Cidrac et Gisèle Jourda et M. André Reichardt |
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Bilan de la LXIXème réunion plénière de la COSAC à Stockholm, du 14 au 16 mai 2023 (1er juin 2023) |
M. Jean-François Rapin, président |
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Interrogations sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement COM(2023) 209 final établissant des mesures pour renforcer la solidarité et les capacités de l'UE à détecter les menaces et les incidents liés à la cybersécurité, à s'y préparer et à y répondre (5 juillet 2023) |
Mme Laurence Harribey |
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Initiatives européennes visant à conforter l'industrie européenne de défense (12 juillet 2023) |
Mme Gisèle Jourda et M. Dominique de Legge |
* 1 Résolution européenne n°67 (2022-2023) du 7 mars 2023 sur le volet relatif à la politique étrangère et de sécurité commune des négociations d'adhésion de l'Union européenne à la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.
* 2 Islande ; Liechtenstein ; Norvège.
* 3 Royaume-Uni ; Suisse.
* 4 Candidatures déposées ou officielles : Albanie ; Bosnie-Herzégovine ; Géorgie ; Kosovo ; Macédoine du Nord ; Moldavie ; Monténégro ; Serbie ; Turquie ; Ukraine.