B. UNE INSERTION DANS L'ENVIRONNEMENT RÉGIONAL À RENFORCER
Convaincue que la position géographique de ces territoires représente une chance pour le rayonnement et l'implantation de la France dans la région comme pour les populations des territoires ultramarins, il apparaît indispensable à la mission de renforcer l'insertion de ces collectivités et la présence française dans la Caraïbe, y compris sur des matières régaliennes, par trois principales actions.
Les rapporteurs soulignent que cette nécessité avait déjà été amplement soulignée par le Sénat en 200934(*) et regrettent que les progrès accomplis au cours des quinze dernières années aient été si modiques. Ils appellent donc à une prise de conscience réelle en la matière permettant des actions concrètes.
1. Une coopération nécessaire avec les îles avoisinantes dans le domaine de la justice, de la sécurité et de l'immigration pour l'État et ses services
Il convient, en premier lieu, de renforcer la coopération avec les îles avoisinantes dans l'ensemble des matières régaliennes.
Les forces de sécurité intérieure comme les acteurs judicaires de Guadeloupe et de Martinique ont indiqué, à la mission, avoir initié des coopérations bilatérales, en particulier avec Sainte-Lucie et La Dominique, sur le modèle des coopérations existantes entre la France et l'Espagne en matière de terrorisme et de criminalité organisée.
Selon les rapporteurs, cet effort devrait être prolongé par deux moyens :
- d'une part, en systématisant l'échange d'informations et la formation des personnels des forces de sécurité intérieure avec Sainte-Lucie, La Dominique, Antigua ou encore la partie hollandaise de Saint-Martin ;
- d'autre part, en améliorant la coopération judiciaire, notamment par la nomination de magistrats de liaisons et le développement d'accords judiciaires bilatéraux pour lutter plus efficacement contre les trafics internationaux d'armes et de drogue. À cet égard, les rapporteurs se félicitent de l'annonce faite par le garde des sceaux, en mai dernier, de l'installation d'un magistrat de liaison à Sainte-Lucie, qui permettra d'assurer une coopération opérationnelle effective dans le cadre notamment de la convention d'entraide judiciaire et de la convention d'extradition conclues en 2016 avec le gouvernement de Sainte-Lucie.
Proposition n° 11 : Améliorer la coopération en matière judiciaire, par la nomination de magistrats de liaison, notamment à Sainte-Lucie, et le développement d'accords judiciaires bilatéraux pour lutter plus efficacement contre les trafics internationaux d'armes et de drogue.
Ces coopérations en matière régalienne apparaissent d'autant plus nécessaires compte tenu de l'instabilité de certains pays dans l'environnement proche de ces territoires sont relativement instables.
Si la pression migratoire qui s'exerce sur les territoires français des Antilles semble aujourd'hui, au plan strictement quantitatif, plus limitée qu'il y a quelques années, comme l'a montré le taux d'occupation réduit du centre de rétention administrative des Abymes en Guadeloupe, seul centre des Antilles, lors de la visite de la mission sur place - de l'ordre de 60 % de la capacité d'occupation maximale avec 22 places pour les hommes et 18 pour les femmes - la situation peut en effet être amenée à changer.
Ainsi, l'attention des rapporteurs a été, à plusieurs reprises, attirée sur la situation d'Haïti. En effet, compte tenu de l'état de décrépitude de l'État d'Haïti et du séisme régional que pourrait produire l'implosion de ce territoire très peuplé en comparaison des autres îles de la Caraïbe, souligné par de nombreux acteurs auditionnés, celui-ci doit être surveillé de près et accompagné par des coopérations efficaces tant il pourrait être « une bombe à retardement » pour les Antilles françaises.
C'est pourquoi, les rapporteurs appellent le Gouvernement à consolider les relations diplomatiques existantes avec les pays voisins, singulièrement Haïti, pour garantir l'effectivité des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre des ressortissants des îles avoisinantes.
Proposition n° 5 : Renforcer la coopération avec les îles avoisinantes en matière de sécurité et de renseignement, en systématisant les coopérations bilatérales visant à l'échange d'informations et à la formation de personnels des forces de sécurité intérieure comme avec Sainte-Lucie ou la partie hollandaise de Saint-Martin.
Proposition n° 6 : Garantir, par la consolidation des relations diplomatiques existantes, l'effectivité des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre des ressortissants des îles avoisinantes.
2. L'intégration aux structures de coopération régionales à renforcer
Constatant que la France s'était, pendant de trop nombreuses années, tenue éloignée des organisations de coopération régionales économiques ou culturelles, la mission estime indispensable de renforcer la présence française en leur sein et d'y associer pleinement les collectivités antillaises volontaires.
Les différentes organisations régionales dans la zone Antilles-Guyane
1°) La Communauté des Caraïbes (CARICOM)
Créée en août 1973, la Communauté des Caraïbes (CARICOM) réunit 15 États et territoires associés. Si elle a pour premier objectif la création d'une zone de libre-échange, ses missions comportent également la coordination des politiques dans le domaine des transports, du financement, du développement industriel et régional, ainsi que de la collecte des statistiques. Le 30 janvier 2006, à Kingston, en Jamaïque, a été inauguré le marché unique de la CARICOM, le CARICOM single market and economy (CSME), entre six pays (la Barbade, le Belize, le Guyana, la Jamaïque, le Surinam et Trinité-et-Tobago), rejoints le 30 juin 2006 par les pays de l'Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO).
Le CARIFORUM (forum des États ACP de la région Caraïbe), créé en 1992, est composé des membres de la CARICOM auxquels s'ajoutent Cuba et la République dominicaine. L'objet de l'organisation est de rassembler les pays ACP de la région en vue des négociations commerciales avec l'Union européenne.
Un accord de partenariat économique (APE) entre le CARIFORUM et l'Union européenne, paraphé le 16 décembre 2007, a été officiellement signé le 15 octobre 2008. Il couvre les échanges commerciaux de marchandises et de services et contient des accords relatifs aux domaines touchant au commerce et à la coopération au développement.
2°) L'Organisation des États de la Caraïbe Orientale (OECO)
L'Organisation des États de la Caraïbe Orientale a été créée en 1981 pour succéder au Marché commun des Antilles orientales mis en place en 1968. Cette organisation se compose de :
- 7 membres fondateurs, membres de plein droit : Antigua et Barbuda, le Commonwealth de la Dominique, Grenade, Montserrat, Saint-Kitts et Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines ;
- et 4 membres associés : les Îles Vierges britanniques, Anguilla, la Martinique (depuis février 2015) et la Guadeloupe (depuis mars 2019).
Elle a pour objectif de développer la croissance de la région et d'aider ses membres à formuler et à mettre en oeuvre des politiques cohérentes en vue de favoriser leur insertion dans l'économie régionale et mondiale. En 1983, l'OECO s'est dotée d'une monnaie unique, le dollar de la Caraïbe orientale, et en 1991 elle a mis en place un marché unique (« OECS Single Market »). Le 30 juin 2006, l'OECO a rejoint le marché unique de la CARICOM (« Caribbean Single Market and Economy »).
Le Traité de Basseterre révisé, signé le 18 juin 2010, a institué l'Union économique de la Caraïbe orientale. Entré en vigueur en 2011, il renforce la libre circulation des personnes, des biens et services et des capitaux dans les États membres de plein droit de l'OECO.
3°) L'Association des États de la Caraïbe (AEC)
L'Association des États de la Caraïbe (AEC) a été mise en place le 24 juillet 1994 à Carthagène, en Colombie, dans le but de promouvoir la consultation, la coopération et l'action concertée entre tous les pays de la Caraïbe. Elle compte 25 États membres et plusieurs membres associés France: dont la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.
L'AEC a pour objet de renforcer le processus régional de coopération et d'intégration afin de créer un espace économique élargi dans la région, de préserver l'intégrité environnementale de la mer des Caraïbes et de promouvoir le développement durable de la Grande Caraïbe.
Les projets de coopération technique régionale développés par l'AEC se concentrent sur quatre domaines d'action prioritaires : le commerce, les transports, le tourisme durable et la prévention des catastrophes naturelles.
Un certain nombre d'accords, de protocoles et de conventions sont sur le point d'être ratifiés : l'accord pour la coopération régionale en matière de catastrophes naturelles ; le protocole sur les privilèges et immunités ; la convention pour la création de la zone de tourisme durable de la Grande Caraïbe ; le protocole à la convention pour la création de la zone de tourisme durable de la Grande Caraïbe et l'accord sur le transport aérien. Ainsi pourrait être institué un cadre politique et légal de coopération régionale dans la Grande Caraïbe.
Source : Programme Interreg
Sur ce point, la demande de la collectivité territoriale de Martinique et de la région de Guadeloupe d'être associées à la CARICOM mérite d'être entendue et accompagnée par l'État.
Proposition n° 13 : Renforcer la présence de la France au sein des organisations de coopération régionales économiques comme culturelles, en associant les collectivités antillaises volontaires et en les accompagnant dans leur démarche d'association, en particulier la CARICOM.
Les rapporteurs soulignent que le renforcement de la coopération régionale ne saurait se faire sans les collectivités territoriales qui ont toutes formulé des demandes en ce sens. Ils appellent en conséquence l'État à faciliter l'usage par les collectivités antillaises des possibilités préexistantes de proposer et de négocier des accords internationaux avec des pays tiers ou des organisations régionales.
Le premier élément du renforcement de la coopération régionale réside inévitablement dans la meilleure utilisation de l'ensemble des potentialités déjà offertes par les dispositions du code général des collectivités territoriales en matière de conclusion d'accords internationaux.
Proposition n° 14 : Faciliter l'usage par les collectivités antillaises des possibilités existantes de proposer et de négocier des accords internationaux avec des pays tiers ou des organisations régionales.
Il est également nécessaire de doter les préfets de Martinique et de Guadeloupe d'un conseiller diplomatique - ceux-ci étant les seuls préfets en poste outre-mer à ne pas en bénéficier - afin de disposer d'un « ensemblier » de la coopération à l'échelle de chacun des quatre territoires.
Comme l'a récemment fait valoir un rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer, « l'appui d'un conseiller diplomatique affecté auprès de chaque préfet en outre-mer, en complément des trois ambassadeurs à la coopération régionale, constituerait un atout » pour renforcer et approfondir la coopération régionale entre les territoires des Antilles françaises et leurs voisins mais aussi contraindre l'État et ses services à un nécessaire aggiornamento dans leur approche de ces territoires français et caribéens35(*).
Proposition n° 15 : Affecter auprès de chaque préfet un conseiller diplomatique, chargé de l'intégration régionale dans le territoire et ensemblier des actions de coopération au sein de l'environnement caribéen.
3. La volonté de développer une coopération au niveau des autorités locales par des outils de coopération diversifiés
La mission, convaincue par les appels des élus locaux à « décentrer » la vision de l'État vers la Caraïbe, estime en conséquence indispensable de dépasser la relation exclusive collectivité-hexagone pour l'enrichir d'initiatives locales de coopération avec les îles avoisinantes.
Il est ainsi nécessaire, à titre principal, de développer des coopérations de « projets » initiées par les collectivités et visant à répondre concrètement à des problématiques affectant l'ensemble de la région, telles que les sargasses, ou la prévention des risques naturels majeurs, comme les épisodes cycloniques.
Convaincus que l'insertion régionale ni ne se décrète ni ne se limite à la participation à des instances régionales, les rapporteurs insistent sur la nécessité d'approfondir la coopération régionale par des projets concrets dans des domaines structurants pour les populations des territoires concernés.
À cet égard, le plan Sarg'Coop développé par les collectivités guadeloupéennes, avec l'appui des services préfectoraux, mérite d'être citée en exemple d'une coopération politique, diplomatique, économique, sociale et environnementale prometteuse et qui doit bénéficier du plein soutien de l'État. Pour la mission, ce type d'initiative mériterait d'être généralisé.
Le plan Sarg'Coop : un plan ambitieux et
d'initiative locale
de coopération régionale centré
sur la gestion des sargasses
Dans le cadre de la lutte contre les nuisances liées aux échouages des algues sargasses dans la Caraïbe, le conseil régional de la Guadeloupe a conçu un projet régional appelé Sarg'Coop. Il vise à renforcer la préparation des territoires caribéens et leur résilience face aux catastrophes naturelles et en l'occurrence l'invasion d'algues sargasses. Il est doté d'un budget de 3 062 254 euros financé à 57 % par le FEDER.
Pour ce faire, sont menées des actions consistant à renforcer la coopération caribéenne en créant des instances et outils facilitant le partage des connaissances et des savoir-faire en matière de gestion des échouages des algues sargasses.
Il vise par ailleurs à développer un réseau d'observation, de surveillance et d'alerte ainsi qu'un réseau pluridisciplinaire de professionnels en créant un Centre d'alerte et de surveillance caribéen en charge de la télédétection et de la mesure de la qualité de l'air.
Pour atteindre ces objectifs, le conseil régional de la Guadeloupe a mis en place quatre groupes de travail sectoriels :
- mise en place d'un portail et animation du réseau ;
- télédétection pour instituer un réseau mutualisé de surveillance des algues par satellite ;
- qualité de l'air et santé ; et
- internationalisation du programme.
Source : conseil régional de Guadeloupe
Proposition n° 16 : Encourager et accompagner le développement de coopérations « de projets » sur les enjeux prioritaires des collectivités antillaises, en particulier la gestion des sargasses, la prévention des risques naturels majeurs ou le développement d'échanges culturels et éducatifs.
En second lieu, les rapporteurs préconisent de permettre aux collectivités antillaises volontaires, sur le modèle polynésien ou calédonien, de disposer de représentants au sein des organisations de coopération régionales et d'initier une réflexion sur l'ouverture d'une faculté de négociation d'arrangements administratifs avec les administrations de tout État ou territoire de la Caraïbe.
En effet, la Polynésie française comme la Nouvelle-Calédonie disposent, du fait de leur autonomie particulièrement avancée, de prérogatives plus importantes et moins médiées par l'hexagone en matière de coopération régionale et internationale.
Ainsi, en complément aux dispositifs applicables à l'ensemble des collectivités ultramarines, la Polynésie française peut, en application des articles 15 à 17 de la loi organique régissant son organisation36(*) :
- « disposer de représentations auprès de tout État ainsi que l'une de ses entités territoriales ou territoire reconnu par la République française ou de tout organisme international dont cette dernière est membre ou tout organisme international du Pacifique. Le président de la Polynésie française négocie l'ouverture de ces représentations et nomme les représentants » et en informe, simplement, les autorités de la République ; et
- « négocie[r], dans le respect et pour l'application des engagements internationaux de la République, des arrangements administratifs avec les administrations de tout État ou territoire du Pacifique, en vue de favoriser le développement économique, social et culturel de la Polynésie française » et doit simplement transmettre ces protocoles signés au Haut-commissaire de la République antérieurement à leur entrée en vigueur.
Des dispositions similaires ont été adoptées pour la Nouvelle-Calédonie37(*).
Ces instruments, utilisés par ces deux collectivités depuis plus d'une dizaine d'années, ont fait la preuve de leur utilité et pourraient être utilement octroyés aux collectivités antillaises volontaires afin de leur permettre de bénéficier de l'ensemble des outils de coopération régionale existants. Si ces outils ont initialement été confiés aux deux collectivités ultramarines les plus avancées dans l'autonomie, cette différence de statut ne semble aujourd'hui plus justifiée tant l'insertion dans l'environnement régional immédiat bénéficie aux territoires concernés comme à la République dans son ensemble.
C'est pourquoi, les rapporteurs préconisent de permettre aux collectivités antillaises volontaires, sur le modèle polynésien ou calédonien, de disposer de représentants au sein des organisations de coopération régionales et d'initier une réflexion sur l'ouverture d'une faculté de négociation d'arrangements administratifs avec les administrations de tout État ou territoire de la Caraïbe.
Proposition n° 18 : Permettre, sur le modèle de la Polynésie française ou de la Nouvelle-Calédonie, aux collectivités antillaises volontaires de disposer de représentants au sein des organisations régionales de coopération.
Proposition n° 19 : Initier une réflexion sur l'ouverture d'une faculté de négociation d'arrangements administratifs avec les administrations de tout État ou territoire de la Caraïbe, en vue de favoriser le développement économique, social et culturel des collectivités antillaises.
En dernier lieu, s'agissant spécifiquement de Saint-Martin, sa spécificité d'île binationale justifie la conclusion d'accords locaux de gestion de certains équipements utiles aux saint-martinois issus des deux parties de l'île, à l'exemple des installations aéroportuaires ou de la gestion de l'eau potable : de tels accords doivent être facilités tant par une implication volontariste de l'État que par leur reconnaissance juridique.
En effet, lors de leur déplacement, les rapporteurs ont été alertés par le président de la collectivité Louis Mussington sur les difficultés d'approvisionnement en eau potable de l'île, accentuées par des normes sanitaires françaises plus contraignantes à celles prévues dans la partie hollandaise. Ainsi, si les usines de production d'eau potables situées en partie française se conforment à des normes plus strictes, les usines hollandaises continuent de produire de l'eau selon des normes différentes, empêchant ainsi l'interconnexion des réseaux - alors que les outils d'interconnexion existent - sans pour autant empêcher les saint-martinois d'origine française d'acheter de l'eau produite selon les normes applicables en partie hollandaise dans les supermarchés hollandais.
Face à cette situation ubuesque et compte tenu des importants investissements devant être réalisés ces prochaines années pour améliorer la distribution de l'eau potable sur l'île, la collectivité entend renforcer la coopération en matière d'eau avec la partie hollandaise. Les rapporteurs préconisent, dès lors, de faciliter cette coopération et d'harmoniser rapidement, éventuellement au bénéfice d'un alignement sur la législation applicable à Sint-Maarten, les normes applicables, tant cette ressource est essentielle pour l'ensemble des saint-martinois.
Proposition n° 17 : Prendre pleinement en compte la spécificité de la présence hollandaise à Saint-Martin en facilitant le déploiement d'accords locaux de gestion de certains équipements entre les deux parties de l'île, à l'initiative de la collectivité et avec l'accompagnement de l'État (aéroports, ports, routes, production et distribution d'eau).
* 34 Rapport d'information n° 519 (2008-2009), tome I, déposé le 7 juillet 2009, Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l'avenir, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r08-519-1/r08-519-1103.html#toc986.
* 35 Rapport d'information n° 546 (2021-2022), de Philippe Folliot, Annick Petrus et Marie-Laure Phinera-Horth fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, déposé le 24 février 2022, « les outre-mer au coeur de la stratégie maritime nationale », p. 34, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r21-546/r21-5463.html#toc252.
* 36 Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
* 37 Pour plus de précisions, voire les articles 27 à 30 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.