VII. NOTES
A. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE CONTRIBUTION ESSENTIELLE AU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT
1. Rappel : la répartition des compétences entre État et collectivités territoriales dans le domaine de l'enseignement
Le partage des compétences entre les communes et l'État en matière d'enseignement date des lois de Jules Ferry sur l'école obligatoire.
La loi déléguant la gestion des aspects matériels des écoles aux communes date du 28 juin 1833, l'État ayant conservé la responsabilité de la formation des maîtres. La loi Goblet du 30 octobre 1886 mettait à la charge des municipalités l'établissement des écoles communales, l'entretien des bâtiments et du mobilier ainsi que le logement des maîtres.
Ce partage a été confirmé par la loi du 22 juillet 1983, modifiée et complétée par celle du 25 janvier 1985.
En 1980 - avant les lois de décentralisation - les communes assumaient déjà 14,5 % des dépenses totales d'éducation, en fournissant différents moyens aux établissements d'enseignement : locaux, personnels de service, crédits de fonctionnement, activités périscolaires.
L'échelon municipal est donc responsable de la construction, de l'équipement, de l'entretien et du fonctionnement des écoles du premier degré, et de la rémunération des personnels municipaux intervenant dans les écoles : ATSEM, agents de service chargés de l'entretien, gardiens, cuisiniers, agents de salles de restauration, agents territoriaux d'animation et intervenants divers en langues, musique ou sport. À ces dépenses s'ajoute la restauration scolaire, dont les communes assurent elles-mêmes le service ou le délèguent à des sociétés de restauration privées. Les communes participent en outre à l'organisation des transports scolaires à l'intérieur du périmètre de transports urbains. Depuis 2012, les dépenses de personnels ont augmenté, en lien avec les revalorisations salariales et la mise en place des différents temps scolaires.
S'agissant des départements, les lois de 1983 et 1985 ont instauré un partage des compétences à l'égard des collèges selon les principes suivants : l'État assure la responsabilité de l'enseignement, les départements la prise en charge des conditions matérielles de son organisation (bâtiments, équipements, dépenses de fonctionnement) ainsi que la gestion des personnels correspondants.
Depuis le 1er janvier 1986, la gestion des bâtiments des collèges, devenus établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), relève des conseils départementaux. Ceux-ci assurent les dépenses de construction et de grosses réparations ainsi que les dépenses de fonctionnement correspondantes. Le conseil départemental prend en charge l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique. Depuis 2017, les départements ne s'occupent plus des transports scolaires, mais sont restés responsables du transport des élèves en situation de handicap.
L'organisation est la même pour les régions, qui financent la construction et l'équipement ainsi que l'entretien et le fonctionnement des lycées. Depuis la loi NOTRe, les régions sont responsables du transport scolaire.
Départements et régions sont responsables du recrutement et de la gestion (incluant la rémunération) des personnels techniques (Attée), l'État prenant en charge les enseignants, les personnels administratifs de l'éducation nationale et l'encadrement.
Comme l'a observé la Cour des comptes en 1995 dans un rapport établissant un bilan de la décentralisation de l'enseignement secondaire, cette réforme a, dans les années 1980, transposé « la répartition de compétences effectuée un siècle auparavant s'agissant de l'enseignement primaire » en tirant les leçons de « l'expérience réussie de l'implication des communes dans l'équipement et l'entretien des écoles primaires depuis Guizot, puis Jules Ferry »287(*).
2. La contribution des collectivités territoriales au financement de l'enseignement : une part décisive
Les dépenses d'enseignement des collectivités territoriales dans le domaine de l'enseignement se sont élevées en 2021 à 29 835 M€288(*) (+8 % par rapport à 2020).
Au sein des dépenses d'enseignement des collectivités territoriales, la part des communes289(*) (38 %) est sensiblement égale à celle des régions (38,4 %) et supérieure à celle des départements (19,8 %).
Toutefois, la part des dépenses d'enseignement représente une part plus importante de leur budget (32,7 %) que pour les communes (15,9 %) et les départements (8,6 %), comme l'indique le tableau ci-après.
Les dépenses des collectivités territoriales dans le domaine de l'enseignement
Dépenses 2021 des collectivités - enseignement, formation et apprentissage
Source : Rapport de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) - annexe 2F - dépenses ventilées par fonction - en millions d'euros
|
Communes de 3 500 habitants ou plus290(*) |
Départements |
Régions et collectivités territoriales uniques (CTU) |
Total291(*) |
|
|
Dépenses en millions d'euros |
11 434 |
5 930 |
11 509 |
29 835 |
|
Investissements |
2 312 |
2 546 |
3 392 |
8 598 |
|
Fonctionnement |
9 122 |
3 384 |
8 118 |
21 237 |
|
Évolution 2021-2020 (fonctionnement + investissement) |
+7,3 % |
+9,9 % |
+7,8 % |
+8 % |
|
Part de l'échelon territorial dans les dépenses d'enseignement des collectivités territoriales |
38 % |
19,8 % |
38,6 % |
- |
|
Part de l'enseignement dans le budget total |
15,9 % |
8,6 % |
32,7 % |
14 % |
Cet effort financier se reflète dans la contribution des collectivités à la dépense intérieure d'éducation (DIE), donnée qui agrège toutes les contributions à l'éducation : État, collectivités, autres administrations publiques, ménages et entreprises, qu'il s'agisse de l'enseignement du premier et du second degré, de l'enseignement supérieur ou de la formation continue et de l'extrascolaire. La DIE s'est élevée en 2021 à 168 839 M€ courants.
Les collectivités en sont les deuxièmes financeurs après l'État292(*), comme l'illustre le schéma ci-dessus.
Les communes sont les collectivités dont la participation à la DIE est la plus forte (12,1%), avant celles des régions (7%) et des départements (3,8%).
De manière logique, les enseignements du premier et du second degré représentent des parts importantes de la DIE, supérieures à celles de la formation continue et de l'enseignement supérieur.
* 287 La décentralisation et l'enseignement du second degré, Cour des comptes, Rapport public particulier, février 1995.
* 288 Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) - Les finances des collectivités locales en 2022, présentation fonctionnelle des comptes des collectivités territoriales.
* 289 Le tableau ci-dessus ne prend toutefois en compte que les dépenses des communes de plus de 3 500 habitants, celles de moins de 3 500 habitants n'étant pas incluses faute de présentation fonctionnelle du budget.
* 290 Article L. 2312-3 du code général des collectivités territoriales : « Le budget (...) comporte pour les communes de 3 500 habitants et plus une présentation fonctionnelle. »
* 291 Total 2021 : 210 837 millions -Source : Rapport de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) - annexe 2F - dépenses ventilées par fonction.
* 292 « 169 milliards d'euros consacrés à l'éducation en 2021 : 6,8 % du PIB », note d'information de la DEPP - n° 22.34, novembre 2022.