B. UNE SATISFACTION GLOBALE SUR LES TRAVAUX DE L'IRSN
1. Une convergence des analyses pour souligner la qualité des travaux de l'institut
L'IRSN a fait l'objet de nombreux rapports de diverses institutions au cours des dernières années. L'impression globale qui se dégage de ces différentes analyses est le consensus sur la qualité des travaux de l'IRSN et le fonctionnement satisfaisant du système actuel.
Le HCERES conclut ainsi son rapport de 2023 : « l'IRSN affiche l'ambition d'être un Institut scientifique, responsable et citoyen ; il a de nombreux atouts pour y parvenir ». Cet avis est partagé par le rapport des inspections générales de 2022, qui indique que « l'IRSN remplit ses missions avec des prestations dont la qualité est reconnue par tous les commanditaires ». S'agissant de la recherche menée à l'IRSN, le HCERES met en avant le dynamisme et l'ouverture vers la société de l'Institut. Plus largement, il souligne « l'excellence de la dualité expertise/recherche au niveau national, européen et international ». De même, la Cour des comptes indique dans ses observations formulées en 2021 que « l'Institut remplit correctement ses missions, et que les compétences et le savoir-faire de ses équipes, ses partenariats, ses équipements et sa réputation constituent autant d'actifs et d'atouts. Près d'une vingtaine d'années après la création de l'IRSN, celle-ci peut être regardée comme un succès ».
Les auditions menées par le rapporteur spécial renforcent cette impression positive sur le fonctionnement de l'Institut et l'absence générale de reproches adressés à l'IRSN. Ainsi, la DGPR a reconnu les « compétences indispensables de l'IRSN »19(*). Bien qu'à l'origine de la proposition de fusion de l'IRSN avec l'ASN, le Gouvernement a toujours indiqué que cette volonté de réforme n'était pas liée à un constat de l'inefficience de l'IRSN. Le cabinet de la ministre de la transition énergétique a admis n'émettre « aucune critique sur la qualité de l'expertise de l'IRSN »20(*). Sur le plan du fonctionnement de l'Institut, les représentants du personnel se sont félicités auprès du rapporteur spécial de la qualité du dialogue social de l'Institut et des bonnes relations avec les équipes dirigeantes. La direction du budget a qualifié l'IRSN « d'opérateur loyal » s'agissant de sa gestion21(*).
2. Des indicateurs de performance et de suivi positifs, en particulier sur le volet recherche
L'IRSN conclut tous les quatre ans un contrat d'objectifs et de performance (COP) avec l'État. Le COP détermine les engagements de l'opérateur vis-à-vis de l'État et fixera les objectifs de l'IRSN, ainsi que leurs modalités d'atteinte, tant sur le champ de ses activités scientifiques et techniques qu'en termes de pilotage. Le quatrième COP a été signé en 2019 pour la période 2019-2023. Un nouveau COP, couvrant la période 2024-2028, doit être élaboré pour entrer en vigueur début 2024. Le processus de rédaction a déjà été lancé.
Le COP définit quatre axes stratégiques, déclinés en objectifs opérationnels correspondant à autant d'indicateurs. Les indicateurs témoignent de l'atteinte globale des objectifs, la cible figurant dans le COP étant atteinte pour 21 des 24 indicateurs.
Indicateurs de performance du COP 2019-2023
Source : rapport de suivi 2021 du COP 2019-2023
Les indicateurs sont particulièrement développés sur le volet recherche de l'activité de l'IRSN. Le HCERES dresse dans son dernier rapport en février 2023 le bilan des résultats, les jugeant dans l'ensemble plutôt satisfaisants. Deux points noirs sont mis en exergue : la baisse des indices d'impact moyen des publications de l'IRSN sur la période 2016-2020 dans l'ensemble des disciplines scientifiques d'une part, et la baisse du taux de publication d'autre part.
Une amélioration des indicateurs de
performance :
la politique partenariale de l'IRSN
L'IRSN s'appuie sur des partenariats, comme indiqué à l'axe 2 du COP. Le rapport d'évaluation HCERES pour 2012-2016 relevait que les partenariats académiques constituaient un des points à améliorer. Dans son rapport de 2023, le HCERES notait « une densification et une formalisation » de ces partenariats, conclus avec des organismes de recherche et d'enseignement supérieur nationaux et internationaux.
Le développement de partenariats internationaux constitue également un des aspects positifs du dernier COP. En 2021, l'IRSN compte 285 accords de coopération actifs (contre 214 en 2017 et 241 en 2019), impliquant des institutions de 45 pays. Le HCERES recommande de « poursuivre la mise en place d'accords structurants afin de saisir de nouvelles opportunités, dans les sites universitaires ou en Europe ».
Les indicateurs restent plus lacunaires concernant l'expertise, se limitant essentiellement à la transmission des expertises dans les délais négociés en amont avec l'ASN ou d'autres administrations. La Cour des comptes a déjà souligné cet aspect en 2021, en regrettant qu'il n'existe pas comme c'est le cas pour la recherche, une démarche d'évaluation de l'expertise. Le rapporteur spécial espère que la rédaction du prochain COP permettra d'approfondir le dispositif de performance des activités liées à l'expertise.
3. Des améliorations de la gouvernance et de la gestion de l'Institut au cours des dernières années
La Cour des comptes avait formulé en 2014 lors du contrôle des comptes et de la gestion de l'IRSN pour les exercices 2007 à 2012 des critiques sur la gouvernance complexe de l'Institut. Afin de répondre à ces remarques, la gouvernance a été réformée en plusieurs étapes.
Tout d'abord, le décret régissant le fonctionnement de l'IRSN, qui datait de la création de l'Institut en 2002, a été refondu en 2016 pour davantage de lisibilité et de transparence22(*).
Les modifications de la gouvernance mises en place en 2016
Le décret de 2016 procède à diverses clarifications concernant le conseil d'administration de l'IRSN, dont il modifie également la composition en ajoutant comme membre de droit le président de l'ASN et en incluant un parlementaire supplémentaire.
Le directeur général et le directeur général adjoint chargé des questions relevant de la défense sont nommés pour cinq ans renouvelables. Les attributions du président du conseil d'administration de l'IRSN sont davantage définies par rapport à la présidence du Conseil d'administration. Le directeur général assure désormais les relations de l'IRSN avec les ministères de tutelle et le président de l'ASN, il préside le comité d'orientation des recherches et il propose des membres pour le conseil scientifique.
Le décret de 2016 consacre enfin l'existence du comité d'orientation des recherches (CORE) de l'IRSN et modifie la nomination des membres du conseil scientifique.
Deux aspects spécifiques ont fait l'objet d'améliorations au cours des deux dernières années.
Concernant en premier lieu les questions de déontologie, prioritaires dans une structure de contrôle d'exploitants nucléaires, plusieurs institutions et organismes (notamment la Cour des comptes mais également la commission d'éthique et de déontologie) avaient souligné de nombreuses lacunes. Le rôle de la commission d'éthique et de déontologie, placée auprès du Conseil d'administration de l'IRSN, a donc été renforcé.
S'agissant en second lieu des procédures d'achats, qui ont longtemps présenté des fragilités au regard du droit de la concurrence, l'Institut a mis en place depuis 2021 un service centralisé des achats et a modifié le positionnement de la commission consultative des marchés de l'Institut, désormais indépendante de celle du CEA. La Cour des comptes avait d'ailleurs identifié la fonction achats comme un gisement d'économies potentielles. Il reste à déterminer au cours des prochaines années si cette piste se réalise.
Enfin, plusieurs innovations ont été récemment formalisées au cours des derniers mois. Il s'agit notamment de la mise en place du comité Ouverture et impulsion du dialogue avec la société civile sur l'expertise (ODISCÉ) dont le rôle de conseiller de l'IRSN sur les nouvelles formes de dialogue avec la société civile. En outre, suivant le droit commun, le comité social économique a pris la suite des anciens comités d'entreprise et d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.
Schéma de la gouvernance de l'IRSN en 2023
Source : IRSN
En conséquence, de multiples instances interviennent dans le processus décisionnel de l'IRSN. Si cela peut constituer un facteur de complexité, les différents comités sont une garantie d'ouverture de l'Institut qui, selon les différents acteurs entendus par le rapporteur spécial, contribuent à sécuriser et améliorer la production de l'IRSN.
* 19 Audition de la DGPR, 16 mars 2023.
* 20 Réponse du cabinet de la ministre de la transition énergétique au questionnaire du rapporteur spécial.
* 21 Audition de la direction du Budget, 22 mars 2023.
* 22 Décret n° 2016-283 du 10 mars 2016 relatif à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.