II. QUELQUES AVANCÉES, MAIS DES RÉSULTATS LIMITÉS JUSQU'À PRÉSENT
Face à cet état des lieux préoccupant, les gouvernements successifs ne sont pas restés inactifs et certaines avancées méritent d'être saluées , bien que les résultats soient demeurés relativement modestes.
A. LES EFFORTS D'ENCADREMENT DE L'USAGE DES CIRCULAIRES
La pratique des circulaires et leur publication sur Légifrance font désormais l'objet d'un contrôle plus strict exercé par le Secrétariat général du Gouvernement (SGG). La circulaire du Premier ministre du 5 juin 2019 soulignait que « le nombre de nouvelles circulaires diffusées en 2018 a ainsi été supérieur à 1300. Ce flux est beaucoup trop important ».
Le SGG a fourni les chiffres des circulaires publiées depuis 2018 :
• en 2018, 1 306 circulaires ;
• en 2019, 569 circulaires (- 56,4% par rapport à 2018);
• en 2020, 151 circulaires (- 88,4% par rapport à 2018);
• en 2021, 123 circulaires (- 90,6% par rapport à 2018);
• en 2022, 125 circulaires (- 90,4% par rapport à 2018).
En d'autres termes, le nombre de circulaire a été divisé par 10 entre 2018 et 2022.
Vos rapporteurs se félicitent de ces démarches de rationalisation et souhaitent qu'elles se poursuivent.
B. DANS LE DOMAINE RÉGLEMENTAIRE AUTONOME : LA RÈGLE DU « DEUX POUR UN »
En application de la circulaire 26 juillet 2017 , tout nouveau décret doit être compensé par la suppression ou, en cas d'impossibilité avérée, la simplification d'au moins deux normes existantes . La circulaire précise ainsi que « l'entrée en vigueur d'un décret réglementaire comportant des mesures constitutives de normes nouvelles contraignantes (obligations de mise en conformité, nouvelles formalités administratives, etc.) opposables aux acteurs de la société civile (entreprises, associations, particuliers), aux services déconcentrés et aux collectivités territoriales est désormais conditionnée par l'adoption simultanée d'au moins deux mesures d'abrogation ou, de manière subsidiaire, de deux mesures de simplification de normes existantes ».
Lors du colloque organisé au Conseil d'État le 14 octobre 2022, Claire Landais, secrétaire générale du Gouvernement a souligné l'efficacité de cette mesure , mieux connue sous l'expression « deux pour un » .
Elle est toutefois très limitée dans son champ d'application puisqu'elle ne concerne que les décrets qui relèvent du pouvoir réglementaire autonome 10 ( * ) . Ainsi, la mesure « deux pour un » ne concerne, en réalité, qu'une dizaine de décrets par an (sur quelque 1 500 décrets publiés chaque année).
C'est pourquoi il est permis de s'interroger sur l'extension de cette règle aux arrêtés relevant du pouvoir réglementaire autonome . Une telle extension suscite toutefois certaines réserves. Ainsi, Charles Touboul a indiqué, lors de son audition : « le volume des arrêtés est très conséquent : le « deux pour un » nécessiterait une logistique très lourde et des recrutements massifs dans les ministères et au Secrétariat général du Gouvernement ». Quant au SGG, il a fait valoir qu'une telle extension « supposerait un changement de culture au sein des administrations qui devront nécessairement identifier des « gages ». Il faudra également qu'un superviseur impartial s'attache à vérifier que l'esprit du dispositif est correctement respecté, la dérogation à ce principe pouvant être plus facilement accordée au niveau de chaque ministère qu'au niveau de la Première ministre. »
* 10 Il est très difficile, sinon impossible, d'instituer une mesure de rationalisation pour les décrets d'application des lois, qui, par définition, dépendent des dispositions législatives qui les prévoient.