Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs : entre enthousiasme et frustrations

B. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA LOI ÉLAN

La loi ÉLAN comporte, au sein du titre IV intitulé « Améliorer le cadre de vie », un chapitre I^er intitulé « Revitalisation des centres-villes ». Ce chapitre, qui compte 17 articles (articles 157 à 173), contient de nombreuses dispositions visant à revitaliser les coeurs de villes. Nombre de ces dispositions sont directement issues des travaux précités du Sénat.

1. Les opérations de revitalisation des territoires (ORT), au coeur du volet « revitalisation » de la loi ÉLAN

L'article 1^er de la proposition de loi précitée créait un dispositif dénommé « opérations de sauvegarde économique et de redynamisation » (« OSER »)^3(*). Il s'agissait de la pierre angulaire de ce texte puisqu'il déterminait l'application de plusieurs régimes dérogatoires et de mesures exceptionnelles, avec pour objectif de revitaliser les centres-villes et les centres-bourgs.

Ce dispositif sénatorial a fortement inspiré la création des « opérations de revitalisation de territoire » (ORT), qui constituent le coeur du volet « revitalisation » de la loi ÉLAN. Inscrite à l'article 157 de la loi et codifiée à l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, l'ORT permet aux élus de mettre en oeuvre un « projet global de territoire » destiné à revitaliser :

- le parc de logements ;

- le parc des locaux commerciaux et artisanaux ;

- le tissu urbain de ce territoire.

Elle se matérialise par une convention signée entre la ville, l'intercommunalité et l'État. Ce document définit le projet urbain, économique et social de revitalisation du territoire concerné, favorisant la mixité sociale, le développement durable, la valorisation du patrimoine et l'innovation. Elle délimite le périmètre des secteurs d'intervention, parmi lesquels figure nécessairement le centre-ville de la ville centre du territoire.

La convention précise sa durée, le calendrier, le plan de financement des actions prévues et leur répartition dans les secteurs d'intervention délimités. La convention confère aux communes signataires une palette d'outils juridiques et fiscaux destinés principalement à renforcer l'attractivité commerciale en centre-ville et à moderniser le parc de logements.

RÉSUMÉ DES PRINCIPALES MESURES APPLICABLES AUX ORT

Description de la mesure	Objectif de la mesure	Fondement juridique
1. Dispense d'autorisation d'exploitation commerciale	Renforcer l'attractivité commerciale en centre-ville	Art. L. 752-1-1 du code de commerce Art. L. 752-2 du code de commerce (IV)
2. Possibilité de suspension de projets commerciaux périphériques		Art L. 752-1-2 du code de commerce
3. Accès prioritaire aux aides de l'ANAH	Favoriser la réhabilitation de l'habitat	R. 321-12 du code de la construction et de l'habitation
4. Éligibilité au dispositif de défiscalisation Denormandie dans l'ancien		Art. 199 novovicies du code général des impôts (I, B, 5°)
5. Dispositifs expérimentaux tels que le permis d'innover ou le permis d'aménager multi-sites	Faciliter les projets d'aménagement et d'urbanisme	Art 5 de la loi ÉLAN IV de l'art. 159 de la loi ÉLAN
6. Renforcement du droit de préemption urbain et du droit de préemption dans les locaux artisanaux	Mieux maîtriser le foncier	Antépénultième alinéa de l' art. L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation
7. Obligation d'information du maire et du président de l'EPCI six mois avant la fermeture d'un service public	Instaurer un dialogue sur la fermeture de services publics pour tenter d'y remédier	Art. L. 2255-1 du CGCT
8. Dispositions relatives aux « hauts d'immeubles » (logements en centre-ville situés au-dessus des commerces)	Favoriser la cohabitation commerces/habitations dans les immeubles de centre-ville	Art. L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation

Le rapport fournit en annexe un tableau exhaustif des facultés offertes aux élus en cas de signature d'une convention d'ORT.

Lors des auditions réalisées dans le cadre du présent rapport, l'importance, au regard de l'objectif de revitalisation, de trois mesures a été particulièrement soulignée :

a) La dispense d'autorisation commerciale : une mesure destinée à renforcer l'attractivité commerciale en centre-ville

Afin de renforcer l'attractivité commerciale en centre-ville, la loi ÉLAN a prévu que les projets d'implantation commerciale en centre-ville d'une commune bénéficiant d'une ORT^4(*) ne seraient pas soumis à autorisation d'exploitation commerciale. Rappelons que ce principe d'exonération, que le Gouvernement souhaitait total, a été encadré par la loi, à l'initiative du Sénat. En effet, il était important de ne pas accorder un blanc-seing pour toute implantation commerciale en centre-ville, quelle que soit sa taille.

C'est pourquoi la loi a prévu que la convention d'ORT peut soumettre à autorisation d'exploitation commerciale les projets commerciaux dont la surface de vente dépasse un seuil qu'elle fixe et qui ne peut être inférieur à 5 000 mètres carrés ou, pour les magasins à prédominance alimentaire, à 2 500 mètres carrés ( art. L. 752-1-1 du code de commerce).

L'objectif était donc d'éviter que, par l'effet de ces nouvelles dispositions, les élus perdent tout droit de regard sur des implantations importantes en centre-ville, telles que des centres commerciaux ou la grande distribution, implantations susceptibles de porter préjudice aux commerçants indépendants.

b) Le moratoire suspensif : une procédure exceptionnelle mais fondamentale

De façon complémentaire, l'une des mesures les plus marquantes de la loi ÉLAN est la faculté, pour le préfet du département, de suspendre, au cas par cas, sous des conditions strictement définies, l'enregistrement et l'examen de certaines demandes d'autorisation d'exploitation commerciale (AEC) visant des implantations en dehors des secteurs d'intervention ORT.

Cette faculté de suspension s'inspire très largement de la proposition de loi précitée de notre assemblée, dont l'article 21 était ainsi libellé : « Instituer des moratoires locaux d'implantation de nouvelles activités commerciales dans des zones en difficulté ». Étaient particulièrement visées les implantations de grande surface en périphérie.

La loi ÉLAN précise le régime juridique applicable : « Le préfet se détermine en fonction des caractéristiques des projets et de l'analyse des données existantes sur la zone de chalandise, au regard notamment du taux de logements vacants, du taux de vacance commerciale et de chômage dans les centres-villes et les territoires concernés. Cette suspension est prise pour une durée maximale de trois ans » (art 157 de la loi ÉLAN codifié à L. 752-1-2 du code de commerce). La procédure ne concerne que les implantations de plus de 1 000 m² puisque les projets de taille inférieure ne sont pas soumis à une AEC.

c) Le dispositif dit « Denormandie », un outil de revitalisation jugé essentiel

Enfin, nombreuses sont les personnes entendues par la mission qui ont cité le dispositif Denormandie comme un outil essentiel de revitalisation et un des éléments les plus attractifs du statut d'ORT. Précisons que cette mesure n'a pas été votée dans le cadre de la loi ÉLAN mais dans celui de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi PACTE (article 85). Cette mesure est donc la conséquence directe de la création des ORT par la loi ÉLAN.

Le dispositif Denormandie est une aide fiscale accordée dans le cadre d'un investissement locatif. Il est destiné à encourager la rénovation dans l'ancien pour répondre aux besoins de logement des populations. Ce dispositif prend la forme d'une réduction d'impôt sur le revenu accordée aux particuliers achetant un logement vide à rénover dans certaines zones, pour le mettre ensuite en location. Les travaux doivent représenter au moins 25 % du coût total de l'opération. Le classement en ORT rend éligible à ce dispositif de défiscalisation et favorise ainsi la réhabilitation de l'habitat.

2. L'analyse d'impact du projet commercial, une avancée considérable

Dans sa rédaction issue de la loi LME de 2008^5(*), l'article L. 750-1 du code de commerce fixe les grands principes applicables aux autorisations d'exploitation commerciale : « Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. »

L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si le projet, eu égard à ses effets, compromet la réalisation de la triple exigence figurant dans la loi.

La loi ÉLAN a profondément remanié les critères d'autorisation commerciale afin de mieux tenir compte de la situation des centres, dans le respect des trois objectifs susmentionnés : les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) doivent désormais tenir compte de nouveaux critères pour délivrer ou non les autorisations d'exploitation : en particulier, elles doivent examiner la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune et des communes limitrophes (article L752-6 du code de commerce^6(*)).

Avancée considérable, issue elle aussi des travaux du Sénat, la loi crée l'obligation pour le demandeur de produire une analyse d'impact du projet commercial envisagé. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet, cette analyse doit notamment :

- évaluer les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune, des communes limitrophes et de l'EPCI, ainsi que sur l'emploi ;

- démontrer qu'aucune friche existante en centre-ville ne permet l'accueil du projet envisagé. En l'absence d'une telle friche, l'analyse d'impact doit démontrer qu'aucune friche existante en périphérie ne permet l'accueil du projet envisagé.

3. Le renforcement du contrôle préfectoral de conformité

En 2017-2018, les travaux du Sénat avaient mis en évidence la paralysie du dispositif de contrôle du respect de la loi sur les implantations commerciales. Notre assemblée avait relevé que trop souvent les préfets « jouaient la montre » et s'impliquaient peu dans ces dossiers d'exploitation illicite, laissant les élus désarmés.

C'est pourquoi la loi ÉLAN a opportunément renforcé le pouvoir de contrôle du préfet^7(*). Ainsi, l'article L. 752-23 du code de commerce, issu de l'article 168 de ladite loi, prévoit qu'un mois avant la date d'ouverture au public du projet, le bénéficiaire communique au préfet, au maire et au président de l'EPCI concerné un certificat attestant du respect de l'autorisation d'exploitation commerciale.

En l'absence de délivrance du certificat dans le délai prescrit, l'exploitation des surfaces concernées est réputée illicite. Dans le même sens, la possibilité de constater les infractions au code du commerce est étendue aux agents habilités par la commune ou par l'EPCI.

Désormais, en cas d'exploitation illicite, le préfet a compétence liée pour mettre en demeure l'exploitant soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement en cas de création, soit de ramener sa surface commerciale à l'autorisation d'exploitation commerciale accordée par la CDAC. La loi prévoit que ces mesures sont assorties d'une astreinte journalière dont le montant ne peut excéder 150 € par mètre carré exploité illicitement. Le législateur a donc transformé une compétence discrétionnaire (simple faculté laissée à sa liberté d'appréciation) en compétence obligatoire pour le représentant de l'État dans le département.

À noter que cette disposition législative a été mise en oeuvre dans un délai raisonnable par le pouvoir réglementaire : ainsi le décret n° 2019-563^8(*) du 7 juin 2019 a créé les articles R. 752-44-15 et suivants du code de commerce (section V : « du contrôle »).

Par ailleurs, afin de faciliter la prise de décision des préfets mais aussi celle des CDAC, la loi ÉLAN a également élargi le contenu de la base ICODE (Implantations des Commerces de Détail). Créée en 2014, cette base avait pour objectif de favoriser la connaissance locale du commerce de détail. La loi ÉLAN a prévu d'insérer dans cette base de données les divers actes relatifs aux exploitations illicites (rapports de constatation, mises en demeure, arrêtés de fermeture...). L'objectif était de permettre aux CDAC et préfectures de disposer des informations sur le comportement d'un exploitant au-delà des limites du département (II de l'article L. 751-1 du code de commerce). Cette base ICODE a toutefois été supprimée par la loi ASAP^9(*), au motif que différents outils d'observation publics sont susceptibles d'offrir une prestation de même nature et de meilleure qualité^10(*).

4. De nouveaux outils à la disposition des élus pour réguler les implantations commerciales

Également adopté à l'initiative du Sénat, l'article 169 de la loi ÉLAN a permis aux collectivités de se doter d'une stratégie à long terme de développement commercial. Non seulement le document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) est devenu obligatoire dans un SCoT^11(*), mais encore la loi a prévu qu'il déterminerait obligatoirement les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, en raison de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire, le commerce de centre-ville et le développement durable (article 141-6 du code de l'urbanisme). En l'absence de SCoT, ces éléments devront être fixés dans le PLUi (plan local d'urbanisme intercommunal).

La loi « climat et résilience » est venue, en son article 219, conforter la logique issue de la loi ÉLAN en étendant les outils de régulation des élus aux entrepôts logistiques, dans le but notamment d'éviter une dévitalisation des centres-villes et centres-bourgs par la multiplication de ces nouvelles formes de commerce non ouvertes au public. La loi a ainsi fait évoluer le DAAC en un DAACL (document d'aménagement artisanal, commercial et logistique). Cette obligation doit venir rééquilibrer le niveau de contraintes entre e-commerce et commerces physiques. Ce qui relève de la logistique commerciale n'est néanmoins pas défini.

Par ailleurs, la loi « climat et résilience » a prévu, à l'initiative du Sénat, d'intégrer également cette dimension logistique au sein du SRADDET (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires), défini à l'article L. 4251-1 du CGCT.

Ces évolutions sont loin d'être purement symboliques ou sémantiques ; en effet, elles sont nées d'un constat qui dépasse les enjeux de la revitalisation : la logistique demeure aujourd'hui peu appréhendée par les documents d'urbanisme, ainsi que l'a souligné le groupe de travail sénatorial « Nouvelles formes de commerce », piloté par notre collègue M. Serge Babary et dont le rapport a été adopté en février 2021 par la commission des affaires économiques^12(*). Or, le secteur de la logistique connaît un développement régulier, notamment tiré par la croissance du commerce en ligne, qui s'est traduit par la création de 16 millions de mètres carrés de stockage supplémentaires sur les dix dernières années. Sur les dix prochaines, les besoins sont par ailleurs estimés à 16 millions de mètres carrés supplémentaires de stockage. Par comparaison, l'autorisation annuelle de création de surface commerciale a été en 2021 de 3,4 millions de mètres carrés.

Les travaux préparatoires de la loi « climat et résilience » résument parfaitement les enjeux de la logistique pour les équilibres de nos territoires : « Les conditions d'implantation des structures logistiques, les critères au regard desquels leur création est analysée, la détermination des secteurs dans lesquels l'installation de tels bâtiments est privilégiée sont donc absents des documents d'urbanisme, ce qui ne participe pas à la sensibilisation des élus locaux à ces problématiques, bien qu'elles soient particulièrement importantes pour l'aménagement de leur territoire^13(*). »

Lors de leurs auditions, nombreux sont les élus locaux qui ont souligné l'importance de ces documents de planification pour assurer un développement commercial harmonieux dans les coeurs de ville, même si les évolutions précitées résultent moins de considérations liées à la revitalisation qu'à celles du développement durable. Beaucoup d'élus ont également mis en avant la nécessité d'associer les chambres consulaires à la rédaction de ces documents de planification stratégique (cf infra).

5. La composition des CDAC élargie aux représentants du monde économique

La CDAC, présidée par le préfet, statue sur les demandes d'AEC (autorisation d'exploitation commerciale) [article 163 de la loi ÉLAN modifiant l'article L. 751-1 du code de commerce].

Dans le cadre de l'examen du projet de loi ÉLAN, la composition des CDAC a été élargie aux représentants du monde économique. Le législateur a prévu que les CDAC comprennent « trois personnalités qualifiées représentant le tissu économique : une désignée par la chambre de commerce et d'industrie, une désignée par la chambre de métiers et de l'artisanat et une désignée par la chambre d'agriculture » (article L751-2 du code de commerce). Sans prendre part au vote, ces représentants de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) ainsi que de la chambre des métiers et de l'artisanat (CMA) présentent la situation du tissu économique et l'impact du projet sur ce tissu. Par ailleurs, si le projet d'implantation commerciale consomme des terres agricoles, le représentant de la Chambre d'agriculture présente l'avis de cette dernière.

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* ³ L'article 1^er du texte dispose ainsi que « les centres-villes et centres-bourgs affectés par une forte vacance commerciale, une décroissance démographique ou une dégradation de l'habitat peuvent faire l'objet d'opérations de sauvegarde économique et de redynamisation visant à préserver, renforcer ou ranimer leur tissu urbain, économique et commercial ».

* ⁴ Est visée l'implantation dans un secteur d'intervention d'une ORT comprenant un centre-ville.

* ⁵ Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* ⁶ L'article R752-6 du code de commerce précise que l'analyse d'impact doit comprendre une « présentation de la contribution du projet à l'animation des principaux secteurs existants, notamment en matière de complémentarité des fonctions urbaines et d'équilibre territorial ; en particulier, contribution, y compris en termes d'emploi, à l'animation, la préservation ou la revitalisation du tissu commercial des centres-villes de la commune d'implantation et des communes limitrophes incluses dans la zone de chalandise définie pour le projet, avec mention, le cas échéant, des subventions, mesures et dispositifs de toutes natures mis en place sur les territoires de ces communes en faveur du développement économique ».

* ⁷ Lors de la séance du 24 juillet 2018, M. Pointereau a ainsi justifié cette évolution : « D'après nos constatations sur le terrain, le respect des autorisations ne faisait plus l'objet d'aucun contrôle. Souvent, les préfets sont aux abonnés absents, et la DGCCRF estime ne plus disposer de moyens humains pour agir. Dans le même temps, cela a été dit, des milliers de mètres carrés sont construits tout à fait illégalement, au grand dam des élus. Ce véritable scandale, il faut le faire cesser au plus vite. C'est une question de respect de la loi, de respect de l'État et de respect de l'État de droit ! ».

* ⁸ Décret en Conseil d'État relatif à la procédure devant la commission nationale d'aménagement commercial et au contrôle du respect des autorisations d'exploitation commerciale.

* ⁹ Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de la vie publique.

* ¹⁰ Voir Kasbarian, G. (2020, 17 septembre). Rapport fait au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi, adopté par le sénat, après engagement de la procédure accélérée, d'accélération et de simplification de l'action publique, Assemblée nationale, N°3347, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/opendata/RAPPANR5L15B3347.html#_Toc256000134, qui explique les motifs de la suppression de cette base.

* ¹¹ Le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) est un document de planification stratégique intercommunal à long terme (environ 20 ans) créé par la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) en décembre 2000. Le SCoT permet d'agir à grande échelle et de répartir les fonctions urbaines.

* ¹² Babary, S. (2021, 10 février). Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires économiques sur les nouvelles formes de commerce, N° 358 (2020-2021), https://www.senat.fr/notice-rapport/2020/r20-358-notice.html.

* ¹³ Blanc, J-B., Gremillet, D., Estrosi Sassone, D., Loisier, A-C. (2021, 1^er juin). Avis n° 650 (2020-2021) présenté au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, Tome 1, Examen des articles, https://www.senat.fr/rap/a20-650-1/a20-650-134.html#fnref438.