D. MOBILISER LES POUVOIRS PUBLICS SUR LES QUESTIONS DE LA FORMATION, DE LA SIMPLIFICATION ET DE LA TERRITORIALISATION
Pour mener à bien la relance de l'énergie nucléaire, les rapporteurs sont convaincus de la nécessité de mobiliser les pouvoirs publics sur les questions de formation, de simplification et de territorialisation.
En premier lieu, il est crucial de lancer un chantier de simplification des procédures . Selon le Gouvernement, la construction des réacteurs, qui est subordonnée à un décret d'autorisation de création (pour faire aboutir les enjeux de sûreté et de sécurité nucléaires) puis à un permis de construire (pour engager les travaux d'aménagement), suppose 25 ans au total. Dans son étude Futurs énergétiques à l'horizon 2050 218 ( * ) , RTE a évalué la durée moyenne entre la décision politique et la mise en service entre 12 et 14 ans, pour les EPR2, et entre 6 et 8 ans, pour les réacteurs de seconde génération ; ce différentiel s'explique en partie « par un contexte économique et industriel différent, l'augmentation de la complexité de la conception des réacteurs du fait d'exigences de sûreté renforcées, mais également la durée des procédures de débat public, d'autorisation et de concertation ». Parmi ces procédures, la SFEN a indiqué que, depuis un décret du 11 août 2016 219 ( * ) , les travaux préparatoires (aménagements liés à l'ouverture du chantier, terrassements, ouvrages enterrés, travaux spéciaux), « qui pouvaient être anticipés dans le passé, doivent être intégrés au périmètre du projet et ne peuvent plus être démarrés avant ».
En lien naturellement avec l'ASN, ce chantier de simplification des procédures pourrait notamment permettre , en laissant inchangés le droit de l'environnement, les compétences des collectivités et les règles de sûreté et de sécurité nucléaires :
- de réaliser en temps masqué les travaux préparatoires , car, selon la SFEN, « cette séquence de travaux préparatoires est devenue la plus critique en termes de planning, entre la décision d'investissement et le premier béton » puisqu' « elle dure plus de 4 ans pour les sites identifiés » ;
- de regrouper certaines autorisations , car, selon le Gouvernement, « ces autorisations doivent être obtenues pour chaque nouveau réacteur nucléaire » alors qu' « EDF propose actuellement la construction de 6 EPR2 par paires » ;
- d' anticiper les prolongations de réacteurs , car, pour l'ASN, « si l'hypothèse d'une poursuite de fonctionnement de certains réacteurs au-delà de 60 ans était une option envisagée, elle devrait impliquer une instruction par anticipation afin de disposer d'un délai suffisant, d'au moins 15 ans, pour pouvoir ajuster les choix de politique énergétique au regard de ses conclusions ».
En second lieu, il est indispensable de lancer un plan ambitieux d'attractivité des métiers et des compétences . Dans son rapport sur l'EPR de Flamanville 220 ( * ) , Jean-Martin Folz a imputé les difficultés rencontrées à une « perte de compétences généralisée », constatant « de vraies pénuries de soudeurs qualifiés ». Certes, la filière s'est mobilisée, avec la mise en place de plans d'excellence : le Plan Excell, au sein du groupe EDF ou le Plan Boost , au sein du groupe Orano. De plus, la filière s'est structurée, autour d'un Comité stratégique de filière (CSF) nucléaire en 2018 et un contrat stratégique 2019-2022, actualisé en 2021. Dans ce cadre, un engagement de développement de l'emploi et des compétences (EDEC), co-financé à hauteur de 1,5 M€, vise à élaborer un diagnostic, identifier les mutations et proposer des actions dans ces domaines. Au-delà de l'EDEC, d'autres initiatives existent : tout d'abord, le Gifen a institué le Programme Match , pour identifier les besoins en compétences de la filière à 10 ans ; ensuite, le groupe EDF et l'État ont institué le Fonds France nucléaire (FNN), doté de 200 M€, pour accompagner les PME et les ETI sensibles de la filière ; enfin, le Plan de relance alloue 27 M€ aux projets de filière en matière de compétences et de formations. Preuve de cette mobilisation de la filière, une Université des métiers du nucléaire (UMN), une Haute école de formation soudage (Hefaïs), un système de bourse 221 ( * ) et un portail d'information 222 ( * ) ont été institués.
Pour autant, l'enjeu de la formation reste cardinal, le Gifen ayant indiqué que « les compétences sont une clé de voûte de la réussite du programme électronucléaire à venir » .
Pour avancer en ce sens, il faut réévaluer la place de la science et de la technologie dans la politique éducative et la fonction publique , pour développer une vraie acculturation aux enjeux scientifiques.
C'est l'un des enseignements d'ITER, qui a indiqué lors de son audition qu'« il faut évidemment reconsidérer l'ensemble de notre chaîne d'éducation dans les domaines de la science et de la technologie, y compris les filières de l'énergie. [...] La chaîne de valeur passe par l'image des métiers en jeu auprès des jeunes, donc la valeur qu'une nation affiche dans le domaine. [...] Enfin, notre haute administration doit également se former aux bases de la science, et maîtriser les fondamentaux des solutions aux grands problèmes que sont le climat, l'énergie [...] pour pouvoir accompagner efficacement les transitions en cours ».
De plus, il faut soutenir l'effort entrepris par la filière elle-même , tel que les Plans Excell, Plan Boost et Projet Match. Cela peut permettre de tirer les conséquences du retour d'expérience des chantiers passés des EPR (Flamanville, Olkiluoto, Taishan) pour viser une excellence opérationnelle sur plusieurs plans : l'adaptation des compétences (ingénieurs, techniciens, soudeurs, informaticiens), la conception des réacteurs, la conduite des projets, les liens avec les sous-traitants ou les fournisseurs, ou encore les conditions d'exploitation. L'ampleur, la longueur et la simultanéité des chantiers devant être conduits le commandent.
Interrogé sur ce point, le Gouvernement a rappelé l'importance des compétences, et l'effort entrepris par la filière pour les consolider : « Le retour d'expérience des difficultés industrielles rencontrées par la filière nucléaire ces dernières années a montré que le renforcement des compétences est clef pour la réussite de futurs chantiers, en particulier sur des métiers critiques comme dans le domaine du soudage ou l'ingénierie de projet. La filière nucléaire déploie depuis 2020 plusieurs plans d'action visant la remontée en compétence et le renouvellement des processus dans la conduite des projets industriels complexes ».
Très concrètement, il faut identifier rapidement les emplois nécessaires à la relance de l'énergie nucléaire et y pouvoir .
Le groupe EDF a indiqué aux rapporteurs que « construire 6 réacteurs en France mobilisera plus de 30 000 emplois pendant la phase de construction et plus de 10 000 emplois pendant la phase d'exploitation. », précisant qu'« à ces chiffres s'ajoute la croissance d'autres projets nucléaires qui ne sont pas directement liés à la production d'électricité, qui représentent près de 15 000 emplois ».
De son côté, le groupe Orano a affirmé que « 40 000 nouveaux ingénieurs sont diplômés en France tous les ans. L'économie française actuelle a besoin de 50 000 à 60 000 nouveaux ingénieurs diplômés par an » , ajoutant que « ce chiffre est sous-évalué en cas de réindustrialisation de la France ».
Au total, le Gifen a indiqué, en ces termes, que l'ampleur des recrutements nécessaires justifie un soutien des pouvoirs publics : « les premiers résultats des analyses EDEC et MATCH montrent qu'il va falloir recruter de nombreux professionnels dans la filière, rapidement. Cela va nécessiter un soutien des pouvoirs publics, car la filière ne pourra pas traiter ce sujet seule. Un enjeu porte notamment sur un plan ambitieux d'attractivité vers les formations aux métiers industriels, du niveau BAC au niveau BAC + 5, incluant également des actions visant à accroître fortement la mixité dans les filières techniques ».
Dans ce contexte, les rapporteurs proposent d'adopter, dès la loi quinquennale sur l'énergie de 2023, un objectif de mobilisation d'au moins 30 000 emplois . Pour pouvoir à ces emplois, il est crucial de rendre la filière plus attractive auprès des femmes et des jeunes, car la mixité et la diversité sont des leviers indispensables pour restaurer une filière nucléaire robuste.
Plus encore, d'ici l'examen de cette loi, les rapporteurs appellent à évaluer les besoins en formation nécessaires à la construction d'EPR supplémentaires , pour réaliser les 8 EPR autres envisagés dans le discours de Belfort voire les 9 EPR évoqués dans l'hypothèse de « réindustrialisation profonde » de RTE. Ici encore, l'objectif est de permettre au législateur de disposer de tous les éléments pour des moyens humains en regard des objectifs énergétiques.
Outre les normes et les compétences, il faut lancer un dialogue territorial entre l'État, le groupe EDF et les collectivités territoriales.
Les consultations préalables à la révision de notre stratégie énergétique (loi quinquennale sur l'énergie de 2023, PPE, SNBC) et à la construction des 6 EPR2 223 ( * ) doivent être réalisées rapidement.
C'est l'un des messages du Gifen, qui a indiqué que « les étapes indispensables à leur mise en oeuvre doivent désormais se concrétiser », citant expressément « la tenue du débat public ».
À ce stade, la Commission nationale du débat public (CNDP) a publié un rapport sur la concertation nationale sur l'énergie, le 25 avril 2022 224 ( * ) , et a désigné 3 rapporteurs sur le projet de réacteurs de Penly, le 4 mai 2022 et lancé une expertise complémentaire, le 5 juillet 2022 225 ( * ) .
Or, l'adoption de la loi quinquennale sur l'énergie est prévue « d'ici le 1 er juillet 2023 » (article L. 100-1 A du code de l'énergie) : cela suppose d'accélérer pour faire aboutir la relance de l'énergie nucléaire dans ce cadre .
De plus , un appel à manifestation d'intérêt devrait être lancé , pour permettre aux collectivités territoriales volontaires de faire connaître leur intérêt pour les autres projets envisagés dans le domaine du nucléaire : les 8 autres EPR annoncés dans le discours de Belfort ou encore les projets de SMR ou d'hydrogène bas-carbone examinés dans l'étude de RTE.
De plus, le site de Fessenheim doit impérativement être intégré à la réflexion sur la relance de l'énergie nucléaire . Les collectivités territoriales attendent une solution s'agissant de leur contribution au FNGIR. Elles souhaitent aussi la redynamisation du site, dont la mise en place du technocentre du groupe EDF. Interrogée par les rapporteurs, la région Grand Est a, en outre, fait part de sa candidature pour « accueillir un EPR et des SMR ».
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4. Mobiliser les pouvoirs publics sur la question de la formation, de la simplification et de la territorialisation : - Lancer un chantier de simplification des procédures, en laissant inchangés les règles de sûreté et de sécurité nucléaires, le droit de l'environnement et les compétences des collectivités territoriales pour réaliser en temps masqué les travaux préparatoires, regrouper certaines autorisations (par site ou par procédure) ou anticiper les autorisations de sûreté (en cas de prolongation des réacteurs au-delà de 60 ans) - Lancer un plan ambitieux d'attractivité des métiers et des compétences, pour reconsidérer la place de la science et de la technologie dans la politique éducative et la fonction publique et accompagner l'effort de la filière dans la prise en compte du retour d'expérience, la préparation des chantiers et l'adaptation à leur simultanéité - Fixer un objectif de formation (30 000 emplois au total pour la construction de 6 EPR) dans la loi quinquennale sur l'énergie de 2023, en veillant à la féminisation et à la diversité - D'ici la loi quinquennale sur l'énergie de 2023, évaluer l'impact de la construction des 14 EPR (du discours de Belfort du Président de la République) voire des 9 EPR (de l'hypothèse de « réindustrialisation profonde » de RTE) sur les besoins en termes de métiers et de compétences - Lancer un dialogue territorial, pour engager le débat public sur les sites retenus pour les 6 EPR, permettre un appel à manifestation d'intérêt pour les autres projets (les 8 autres EPR et SMR annoncés et les projets d'hydrogène bas-carbone) et intégrer le site de Fessenheim à la relance du nucléaire (en soutenant le projet de technocentre d'EDF, en résolvant le FNGIR et en étudiant la demande de SMR de la région Grand Est) |
* 218 Réseau de transport d'électricité (RTE), Futurs énergétiques 2050, Le scenarios de mix production-consommation , 2022, p. 131.
* 219 Décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes.
* 220 Jean-Martin Folz, Rapport au président-directeur général (P-DG) d'EDF. La construction de l'EPR de Flamanville , octobre 2019, pp. 27 à 29.
* 221 De 600 € par mois ayant bénéficié à 50 élèves dans 10 lycées pilotes en 2021-2022.
* 222 Consultable ci-après : https://www.monavenirdanslenucleaire.fr/ .
* 223 Lors de son audition par la commission des affaires économiques, le 10 février 2021, le président-directeur général d'EDF, Jean-Bernard Lévy, a indiqué que les sites envisagés étaient ceux de Penly, de Gravelines et du Bugey ou de Le Tricastin :
https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20210208/ecos.html .
* 224 https://www.debatpublic.fr/concertation-nationale-sur-le-systeme-energetique-de-demain-2980
* 225 https://www.debatpublic.fr/programme-nouveaux-reacteurs-nucleaires-et-projet-de-deux-reacteurs-epr2-penly-2981