II. RESPONSABILISER LES ACTEURS DE LA GOUVERNANCE NATIONALE ET TERRITORIALE
A. À LA RECHERCHE D'UN « ESPACE STRATÉGIQUE »
1. Des malentendus à dissiper en matière de gouvernance
a) Les limites du conseil d'administration
Il semble y avoir un malentendu sur la nature de France compétences, opérateur de l'État qui dispose de compétences d'attribution mais pas de capacités d'initiative. Son conseil d'administration est actuellement moins une instance de décision qu'un espace d'information et d'échanges , voire pour certains de ses membres une « chambre d'enregistrement », les décisions politiques étant prises en amont par l'État. Comme l'a indiqué aux rapporteurs un représentant syndical : « De toute façon, les projets passent . » Les notes fournies par les services de France compétences aux administrateurs ne constituent pas une aide à la décision mais présentent souvent « la seule voie possible ».
Avec les voix des personnalités qualifiées, désignées par le ministre chargé de la formation professionnelle 63 ( * ) , la pondération des voix au sein du conseil d'administration de France compétences donne l'avantage à l'État (55 voix sur 110). Ses trois représentants sont respectivement désignés par les ministres chargés de la formation professionnelle, du budget ainsi que, de manière conjointe, de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de l'agriculture.
Pour leur part, les partenaires sociaux ne disposent que de 40 voix et les régions de 15 voix sur un total de 110. En cas de partage égal des voix, la délibération est renvoyée à une nouvelle séance du conseil d'administration. Le président du conseil d'administration, nommé par décret du Président de la République parmi les personnalités qualifiées 64 ( * ) , dispose alors d'une voix prépondérante 65 ( * ) . Selon le directeur général de France compétences, les décisions du conseil d'administration n'ont cependant jamais donné lieu à une logique de « bloc contre bloc ».
La répartition des voix au sein du conseil est retracée dans le tableau ci-dessous.
Répartition des voix par collège au sein
du conseil d'administration
de France compétences
66
(
*
)
|
Collège |
Nombre de membres |
Nombre
|
|
Représentants de l'État |
3 |
45 |
|
Représentants des organisations syndicales de salariés |
5 |
20 |
|
Représentants des organisations professionnelles d'employeurs |
3 |
20 |
|
Représentants des conseils régionaux |
2 |
15 |
|
Personnalités qualifiées |
2 |
10 |
|
Total |
15 |
110 |
Source : Commission des affaires sociales
En tant que parties prenantes à la gouvernance et au financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage, les partenaires sociaux et les conseils régionaux souhaiteraient être davantage associés à la réflexion et aux décisions « stratégiques » .
Ainsi, l'accord-cadre national interprofessionnel (ACNI) du 14 octobre 2021 préconise que les voix au conseil d'administration et au sein des commissions spécialisées soient redistribuées de manière plus équilibrée entre les différents collèges, notamment entre les partenaires sociaux et les pouvoirs publics (État et conseils régionaux compris).
Toutefois, les rapporteurs considèrent que ce rééquilibrage ne passe pas prioritairement par une révision de la pondération des voix , mais plutôt par une clarification des rôles respectifs du conseil d'administration et des autres instances.
À plus long terme, si le financement de la formation professionnelle devait évoluer, il pourrait être opportun de réviser en conséquence la pondération des voix et les règles de majorité au sein du conseil d'administration.
Les attributions du conseil d'administration de France compétences
Aux termes de l'article R. 6123-8 du code du travail, le conseil d'administration délibère notamment sur :
- la fixation d'un niveau maximal de prise en charge éligible à la « péréquation interbranches » en matière d'alternance ;
- le suivi et l'évaluation de la qualité des actions de formation, et notamment sur le référentiel national Qualiopi ;
- les recommandations émises par France compétences ;
- la reconnaissance d'instances de labellisation ;
- le rapport annuel d'activité destiné au Parlement et au ministre chargé de la formation professionnelle continue ;
- la convention triennale d'objectifs et de performance (COP) conclue avec l'État ;
- le budget initial de l'établissement et les budgets rectificatifs ;
- le bilan annuel, le compte de résultat, les principes de comptabilité analytique et les décisions relatives à la fixation, à l'affectation des résultats de l'exercice et à la constitution de réserves ;
- la conclusion d'emprunts, dont le terme ne peut être supérieur à douze mois, à partir d'un seuil défini par le règlement du conseil ;
- les marchés et autres contrats comportant, de la part de l'établissement, un engagement financier ;
- l'acquisition ou l'aliénation des biens immobiliers et le schéma pluriannuel de stratégie immobilière ;
- le schéma directeur des systèmes d'information ;
- la création de commissions spécialisées au sein de l'établissement et leurs règlements intérieurs.
Il est tenu informé :
- des travaux des commissions et des instances créées au sein de l'établissement ;
- des signalements aux services de contrôle de l'État de dysfonctionnements identifié dans le cadre des missions de France compétences en matière de formation professionnelle ;
- de la consolidation, de l'animation et de la publicité des travaux des observatoires prospectifs des métiers et des qualifications (OPMQ) ;
- des comptes rendus annuels d'exécution du projet d'établissement et de la COP ;
- des conditions générales d'organisation et de fonctionnement de l'établissement, notamment les conditions générales d'emploi et de rémunération des personnels ;
- des emprunts dont le montant ne dépasse pas le seuil défini par le règlement du conseil.
Au vu des moyens d'action limités du conseil d'administration, les partenaires sociaux auditionnés par les rapporteurs considèrent que la formation professionnelle ne peut pas être pilotée à travers France compétences, mais qu'une gouvernance éclairée nécessiterait la mise en place d'un « espace stratégique » où seraient définies de grandes orientations nationales.
Les acteurs économiques étant les financeurs du système, il semble légitime que les partenaires sociaux soient entendus. Toutefois, créer une nouvelle structure, sorte d'avatar de l'ancien Cnefop, présente le risque d'alourdir la gouvernance , en revenant sur la simplification permise par la réforme, sans améliorer son efficacité.
Les rapporteurs préconisent plutôt d' associer de manière plus systématique les principaux acteurs de la formation professionnelle , y compris les partenaires sociaux, à la définition des objectifs et des orientations stratégiques pour les atteindre, sous la forme de réunions avec le ministre chargé de la formation professionnelle . Ces réunions auraient pour objet de présenter aux acteurs un état des lieux régulier des enjeux de la formation professionnelle et de l'alternance et permettraient de recueillir leur avis sur les politiques publiques en la matière.
En particulier, ces réunions pourraient aboutir, à partir de diagnostics partagés, à la définition d'une trajectoire pluriannuelle de retour à l'équilibre financier du système de formation professionnelle et d'apprentissage, celle-ci nécessitant des arbitrages qui dépassent le périmètre des attributions de France compétences.
Proposition n° 1 : Réunir régulièrement autour du ministre du travail les principaux acteurs de la formation professionnelle, dont les partenaires sociaux, pour la définition des objectifs et des orientations stratégiques pour les atteindre.
Proposition n° 2 : Fixer une trajectoire pluriannuelle de retour à l'équilibre financier du système.
b) Une assemblée générale large et sans rôle décisionnel
L'assemblée générale de France compétences se réunit une fois par an sur le fondement de l'article R. 6123-30 du code du travail. Celui-ci prévoit que le président du conseil d'administration présente chaque année , à l'occasion de la remise du rapport annuel de France compétences, l'activité de l'établissement et ses perspectives de travail devant « une assemblée » composée :
- des administrateurs de France compétences ;
- de douze autres représentants de l'État, désignés respectivement par les ministres en charge de la jeunesse et des sports, de la santé, des affaires sociales, de la défense, des collectivités territoriales, de l'industrie, de la mer et de l'outre-mer ;
- d'un représentant de chaque organisation professionnelle d'employeurs représentative au plan national et multiprofessionnel : la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) dans le secteur agricole, et l'Union des employeurs de l'économie sociale et solidaire (UDES) dans le secteur de l'économie sociale et solidaire ;
- de trois représentants des « organisations syndicales de salariés intéressées », déterminées par arrêté du ministre en charge de l'emploi et de la formation : la Fédération syndicale unitaire (FSU), l'Union nationale des syndicats autonomes (UNSA) et l'Union syndicale Solidaires 67 ( * ) ;
- d'un représentant pour chaque réseau consulaire : CCI France, Chambres d'agriculture France et CMA France ;
- d'un représentant de la Conférence des présidents d'université (France Universités).
Le rôle de cet organe réunissant un ensemble élargi de parties prenantes pourrait être renforcé et davantage institutionnalisé . Ainsi, l'assemblée générale pourrait débattre, sur la proposition du délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), des priorités et des orientations stratégiques ainsi que de la trajectoire pluriannuelle définies par l'État après concertation avec les partenaires sociaux. Une fois présentées à l'assemblée générale, ces orientations pourraient constituer un cadre pour les délibérations du conseil d'administration, notamment en matière budgétaire ( cf. infra ).
Dans cette perspective, sans doute conviendrait-il de consacrer l'assemblée générale au niveau législatif et de préciser son mode de fonctionnement.
Proposition n° 3 : Renforcer le rôle de l'assemblée générale de France compétences dans la discussion des priorités et des orientations stratégiques.
c) Des commissions spécialisées à renforcer
Le conseil d'administration de France compétences a mis en place, comme le permet l'article R. 6123-8 du code du travail, trois commissions spécialisées dont le rôle est d'instruire les dossiers relevant de leur champ de compétences et d'apporter au conseil un éclairage sur les sujets relevant de leurs attributions :
- la commission Recommandations a notamment pour mission d'examiner les projets de recommandation soumis par la direction générale de France compétences ou de sa propre initiative ;
- la commission Audit et Finances a pour missions d'examiner les projets de délibérations du conseil d'administration de nature budgétaire ou financière, d'examiner la politique de contrôle et d'audit interne de France compétences et de veiller à la certification légale des comptes ;
- la commission Évaluation a notamment pour mission d'examiner les projets d'évaluation soumis par la direction générale de France compétences ou de sa propre initiative.
Par ailleurs, la commission de la certification professionnelle , dont la mission est définie par la loi 68 ( * ) , a un statut particulier fixé par décret 69 ( * ) .
Pour les organisations représentées au conseil d'administration, les commissions spécialisées produisent des études, recommandations et travaux de bonne qualité, mais ceux-ci ne peuvent pas être suffisamment exploités par les administrateurs de France compétences. Certaines demandes portées au sein des commissions ne sont pas relayées par la suite au conseil d'administration, à l'image des ajustements de la procédure de révision des coûts-contrats demandés par l'U2P au sein de la commission Recommandations, qui n'auraient pas été portés à la connaissance des administrateurs.
Certains représentants des organisations d'employeurs au sein de la commission Audit et finances dénoncent par ailleurs « une commission de façade », dont la capacité d'intervention sur les hypothèses budgétaires qui lui sont présentées en amont du conseil d'administration est quasi-nulle.
Les rapporteurs recommandent de renforcer les moyens des commissions en leur fournissant, en tant que de besoin, les données susceptibles d'éclairer le conseil d'administration et en leur permettant d'auditionner les acteurs de la formation professionnelle et de l'apprentissage ou de lancer des missions d'audit sur les actions financées par France compétences. Il serait également utile, pour permettre au conseil d'administration de jouer tout son rôle, de remonter plus systématiquement les travaux des commissions aux administrateurs en amont des délibérations.
À cette fin, les prérogatives des commissions pourraient être garanties au niveau réglementaire.
Proposition n° 4 : Renforcer les moyens des commissions spécialisées et valoriser leurs travaux en prévoyant une remontée plus systématique au conseil d'administration.
2. La responsabilisation des acteurs sur les équilibres financiers
Le code du travail prévoit que le conseil d'administration de France compétences délibère sur le budget initial de l'établissement et les budgets rectificatifs 70 ( * ) . Le conseil d'administration affecte le produit des contributions qui sont reversées à France compétences aux différents dispositifs financés par l'établissement dans les limites de fourchettes prédéterminées 71 ( * ) .
En pratique, les administrateurs de France compétences n'ont pas la possibilité d'opérer des arbitrages budgétaires et doivent composer avec le fléchage réglementaire de certaines dépenses .
En particulier, le montant de la dotation pour le financement de la formation des demandeurs d'emploi est fixé par décret en Conseil d'État 72 ( * ) à 1,632 milliard d'euros pour 2021 et à 1,684 milliard d'euros pour 2022.
En outre, France compétences n'a pas de marge de manoeuvre sur les postes de dépense qui relèvent d'une logique de guichet : tel est notamment le cas des dotations à la Caisse des dépôts et consignations pour le financement du CPF et aux OPCO pour le financement de leur section « alternance » au titre de la péréquation interbranches. Même si sa montée en charge est jusqu'à présent restée mesurée, le CEP relève également de cette logique de droit ouvert.
Le conseil d'administration ne délibère donc effectivement que sur les modalités de répartition des dotations relatives à l'aide au développement des compétences des entreprises de moins de 50 salariés et au financement des projets de transition professionnelle 73 ( * ) .
Dans ce contexte, le budget 2022 a été voté malgré l'abstention de tous les administrateurs à l'exception des représentants de l'État.
Afin de responsabiliser les principaux acteurs, y compris l'État, il serait toutefois souhaitable que le conseil d'administration soit effectivement associé à la régulation financière du système .
Le système des fourchettes de répartition du produit des contributions des employeurs a rapidement montré ses limites et, suivant la recommandation du rapport IGF-IGAS précité, celles-ci ont été élargies en décembre 2020. Toutefois, comme le remarque la Cour des comptes 74 ( * ) , ce système restera inopérant tant que les recettes de France compétences seront insuffisantes pour financer les dépenses : en 2022, les seules dépenses liées à l'alternance pourraient représenter plus de 100 % des recettes ( cf. supra , I.B). Or, le conseil d'administration de France compétences n'a été en mesure de répartir que 67,45 % des recettes, soit 5,3 milliards d'euros, vers les dispositifs liés au financement de l'alternance 75 ( * ) . Il ne paraît donc pas pertinent de maintenir cette référence à des fourchettes .
Le conseil d'administration devrait en revanche être en capacité de délibérer et de se prononcer par un vote sur un budget global , incluant l'ensemble des moyens de financement et des dépenses. Ceci suppose, en cohérence avec le renforcement des moyens des commissions spécialisées et notamment de la commission Audit et finances, que les administrateurs disposent des données nécessaires à un débat éclairé. Ainsi la Dares 76 ( * ) pourrait-elle être auditionnée par le conseil d'administration en amont du vote sur le budget pour un état des lieux des dépenses et du recours aux dispositifs.
Proposition n° 5 : Sortir du système des fourchettes pour l'affectation du produit des contributions des employeurs et donner au conseil d'administration de France compétences la capacité de se prononcer sur un budget global.
3. L'association des branches professionnelles à la gouvernance
a) La prise en compte balbutiante des travaux des branches
Les branches disposent depuis 2004 d'un outil d'expertise et de prospective, les 134 observatoires prospectifs des métiers et des qualifications (OPMQ) , qui, selon le Céreq, « se sont imposés comme de véritables appuis techniques et stratégiques » 77 ( * ) . Avec des moyens variables, ils produisent une large gamme de travaux : cartographies et panoramas de branche, bases de données, études, référentiels métiers, référentiels de certification et prospective.
La commission de la certification professionnelle de France compétences doit tenir compte des travaux des OPMQ pour l'exercice de ses missions 78 ( * ) . En outre, France compétences a pour mission de consolider, animer et rendre publics ces travaux 79 ( * ) . L'établissement a ainsi lancé en 2020 un partenariat d'études avec le Céreq pour réaliser un état des lieux des différentes configurations des OPMQ, identifier leurs pratiques et caractériser leurs modes de fonctionnement. Il a engagé en 2021 l'animation de deux réseaux techniques d'OPMQ : l'un regroupant les responsables techniques des onze OPCO, l'autre rassemblant une trentaine d'observatoires parmi les plus autonomes.
Le projet de « grande bibliothèque » réunissant l'ensemble des ressources des OPMQ, qui permettrait d'alimenter les commissions de France compétences et l'ensemble des acteurs avec les données émanant des branches, reste un chantier attendu.
b) L'absence des branches dans le fonctionnement de France compétences
Si les branches se sont vu reconnaître un rôle important en matière de fixation des niveaux de prise en charge (NPEC) des contrats d'apprentissage comme en matière de certification professionnelle, les partenaires sociaux ne sont représentés au conseil d'administration de France compétences qu'au niveau interprofessionnel . Même s'il existe en principe des liens forts entre les organisations interprofessionnelles et de branche, les premières doivent réaliser une synthèse susceptible de gommer les enjeux parfois divergents des secondes.
En outre, les relations entre France compétences et les branches apparaissent limitées et à sens unique. En pratique, l'opérateur s'adresse souvent aux OPCO lorsqu'un dialogue est nécessaire avec les branches.
Dans l'ensemble, les OPCO ont été construits sur des périmètres cohérents avec les enjeux des branches professionnelles. De plus, leur création a eu pour avantage de mettre en place des cadres communs entre des branches qui n'avaient pas pour habitude de travailler ensemble. Ceci a permis d'aboutir à des résultats concrets, tels que la conclusion d'engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC) interbranches.
Toutefois, les OPCO, qui sont des outils au service des branches, ne doivent pas effacer ces dernières, qui définissent leurs priorités.
Pour des raisons d'efficacité, France compétences ne saurait se transformer en un « parlement des branches ». Il paraît toutefois possible de mieux prendre en compte leurs particularités dans le pilotage du système .
A minima , il conviendrait que les principales branches soient entendues une fois par an par la commission Recommandations de France compétences sur les orientations stratégiques de leur politique de formation.
Il serait également opportun d'instituer un dialogue plus régulier et plus ouvert entre les services de France compétences et les branches professionnelles concernant la procédure de révision des niveaux de prise en charge des contrats d'apprentissage. En particulier, les branches pourraient être plus directement consultées sur le NPEC de leurs formations « coeur de métier ». Une réflexion devrait par ailleurs être menée sur les NPEC des formations transversales, pour lesquelles une coordination entre les branches est souhaitable 80 ( * ) .
Proposition n° 6 : Associer les branches aux travaux de la commission Recommandations.
* 63 L'une au moins de ces personnalités qualifiées doit être une personne titulaire d'un mandat électif local, et une doit être désignée après avis du ministre chargé du handicap.
* 64 Le président du conseil d'administration est actuellement M. Pierre Deheunynck.
* 65 Art. R. 6123-12 du code du travail.
* 66 Art. R. 6123-6 du code du travail.
* 67 Arrêté du 30 mars 2021 relatif aux organisations syndicales de salariés intéressées en application du 3° de l'article R. 6123-30 du code du travail.
* 68 Art. L. 6113-5 à L. 6113-10 du code du travail.
* 69 Art. R. 6113-1 à R. 6113-7 du code du travail.
* 70 Art. R. 6123-8 du code du travail.
* 71 Art. R. 6123-25 du code du travail.
* 72 Décret n° 2018-1331 du 28 décembre 2018 relatif à l'organisation et au fonctionnement de France compétences.
* 73 Art. R. 6123-26 du code du travail.
* 74 Cour des comptes, France compétences , observations définitives, juin 2022.
* 75 Délibération du conseil d'administration n° 2021-11-157 du 25 novembre 2021.
* 76 Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère du travail.
* 77 « Observatoires prospectifs des métiers et des qualifications, l'âge de la maturité ». Céreq, Bref n° 398, décembre 2020.
* 78 Art. R. 6113-7 du code du travail.
* 79 Art. L. 6123-5 du code du travail.
* 80 Pour plus de précisions, le lecteur peut se reporter à la partie III. B.