II. ALORS QUE LES SECRÉTARIATS GÉNÉRAUX COMMUNS ONT DÛ FAIRE FACE À DE NOMBREUX DÉFIS, UN MEILLEUR SÉQUENÇAGE DES RÉFORMES DE L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT ET LE RECOURS PRÉALABLE À UNE PHASE D'EXPÉRIMENTATION AURAIENT ÉTÉ PERTINENTS
A. LE CONTEXTE DE CRÉATION DES SECRÉTARIATS GÉNÉRAUX COMMUNS S'EST AVÉRÉ PEU PROPICE AU SUCCÈS DE LA RÉFORME
1. Les conséquences de la crise sanitaire sur l'installation des secrétariats généraux communs
La création des secrétariats généraux communs s'était traduite, initialement, par une double échéance :
- d'une part, le transfert budgétaire des emplois au 1 er janvier 2020 par la loi de finances initiale pour 2020 ;
- d'autre part, les SGC devaient être pleinement opérationnels à compter du 30 juin 2020.
Cette dissociation en deux dates distinctes devait permettre d'accompagner la transition et de laisser le temps de convaincre les agents en charge des fonctions support au sein des directions départementales interministérielles de suivre leurs postes au sein des SGC . Une transition trop brutale aurait en effet pu avoir pour conséquence un refus massif des agents de suivre leurs postes.
La crise sanitaire a néanmoins conduit à remettre en cause le calendrier initial de la réforme . Si les effectifs budgétaires ont bien été transférés dès le 1 er janvier 2020, l'installation effective des SGC a finalement eu lieu à compter du 1 er janvier 2021 , des rétro-transferts au bénéfice des programmes des différents ministères ayant été effectués pour 2020.
La rapporteure spéciale déplore le maintien quoi qu'il en coûte d'un calendrier de réforme aussi exigeant , alors que les différents services étaient très fortement mobilisés par la gestion de la crise sanitaire. Cette mobilisation a concerné à la fois les effectifs « métier » mais également les fonctions support avec la mise en place du télétravail et l'équipement des agents.
Au moment de la création des SGC, la bascule de la paie a été étalée sur plusieurs mois, une partie de la gestion restant assurée par les personnels au sein des DDI. Ainsi, les programmes des différents ministères ont bénéficié de transferts pour compenser les coûts inhérent à la prise en charge progressive jusqu'au 31 juillet 2021 de la paie par les SGC.
2. Les autres réformes de l'administration territoriale de l'État intervenues en 2021
Pour les ministères sociaux, « la création des SGC est intervenue dans le contexte d'une réforme structurelle d'ampleur, qui a profondément bouleversé les ministères sociaux. » 35 ( * )
Outre la création des SGC, est également intervenu au 1 er janvier 2021, un important transfert des effectifs des DDCS affectés aux missions sport, jeunesse et vie associative, au ministère de l'Éducation nationale, de la jeunesse et des sports. Au niveau régional, ce transfert a donné lieu à la création des délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (DRAJES) et aux services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et aux sports.
À ce titre, 2 350 ETPT ont été transférés depuis le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative », 118 ETPT depuis le programme 354 « Administration générale et territoriale de l'État » 36 ( * ) et 9 emplois depuis le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ».
La principale réforme ayant affecté le fonctionnement des secrétariats généraux communs est la création des directions départementales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS), qui fusionnent les anciennes directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) 37 ( * ) et les anciennes unités départementales des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (UD DIRECCTE).
Cette fusion constitue le volet, au niveau départemental, de la fusion des DIRECCTE et des missions de cohésion sociale des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) après transfert des missions jeunesse et sport au ministère de l'éducation nationale.
En parallèle, les services de la main d'oeuvre étrangère (SMOE) ont également été créés au 1 er avril 2021, entrainant le transfert d'effectifs depuis les DIRECCTE vers les préfectures.
Calendrier de mise en place des réformes de l'OTE en 2021
Source : commission des finances du Sénat
D'après le secrétariat général des ministères sociaux, « l'ensemble de ces transferts, y compris ceux liés à la création des SGC, a conduit au transfert de près de 20 % des effectifs rémunérés en 2020 sur les programmes 124 et 155, impactant la totalité des services déconcentrés relevant de ce périmètre. [...] Le programme 124 a perdu environ un tiers de ses effectifs . »
De plus, la prise en compte tardive de la création des DDETS pour la mise en place des SGC a entraîné des difficultés pour le transfert des agents . Cette situation a conduit à ne prévoir le pré-positionnement des agents issus des UD DIRECCTE que dans un deuxième temps, après les autres agents issus des DDI.
Ainsi, le secrétariat général des ministères sociaux a indiqué, en réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale, que la manoeuvre RH n'aurait commencé qu'en octobre, limitant le nombre de postes disponibles pour les agents des UD DIRECCTE et ne laissant que peu de temps à ces derniers de se positionner. Cette spécificité explique que le refus de suivre leur poste au sein des SGC ait été aussi important pour les ministères sociaux, et particulièrement pour le programme 155.
De plus, alors que les SGC venaient d'être créés et n'avaient pas encore trouvé leur équilibre, ils ont dû contribuer à une manoeuvre RH de grande ampleur. La proximité entre les deux dates a été, d'après les retours des agents dans les SGC, une source importante de difficultés.
Recommandation n° 6 - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : à l'avenir, prévoir un séquençage cohérent dans le temps des réformes de l'administration territoriale de l'État, afin d'éviter que les services n'aient à gérer plusieurs réformes de grande ampleur à la fois.
* 35 Réponses du secrétaire général des ministères sociaux au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 36 Le transfert ayant pour conséquence une diminution du périmètre d'intervention des SGC, il a de ce fait entrainé la déduction de 118 ETPT par rapport à l'évaluation initiale des besoins des SGC.
* 37 Ou les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) dans les départements de moins de 400 000 habitants.