B. LEVER LES FREINS À LA MISE EN PLACE D'UNE VÉRITABLE GESTION PATRIMONIALE DES OUVRAGES D'ART DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'ETAT
1. Adapter nos outils de gestion patrimoniale des ponts routiers et des ouvrages d'art en général
Face à la méconnaissance du patrimoine d'ouvrages d'art du territoire national, en particulier des ponts routiers , et aux enjeux de réparation qui s'annoncent, il est indispensable de créer ou de généraliser des outils de pilotage .
La commission avait déjà évoqué de tels outils en 2019. Aussi, le rapporteur a souhaité préciser cette recommandation. L'objectif est triple : remédier à l'absence de connaissance précise sur le nombre et l'état des ouvrages d'art en France, mieux réguler le trafic des poids lourds qui peuvent poser des problèmes de sécurité aux ouvrages d'art et partager la connaissance avec le public.
Proposition n° 4 - Constituer à horizon 2025 un système d'information géographique national unique (SIG), recensant l'ensemble des ouvrages d'art du territoire national et permettant d'orienter le trafic routier, le cas échéant, en cas de problème de sécurité sur un ouvrage [État - DGCL, DGITM] - proposition réitérée/rapport 2019.
- fusionner d'ici 2025 le SIG mis en place par le Cerema dans le cadre du programme national « ponts » avec la base ISIDOR, actualisée depuis 2021 pour les ouvrages d'art de l'État dans le cadre d'un SIG national dont les contours seraient fixés à l'échelle législative et qui permettrait d'accéder à des données standardisées sur les ouvrages d'art 78 ( * ) ;
- assurer l'interopérabilité de ce SIG national avec les SIG mis en place par les sociétés concessionnaires d'autoroutes ( SCA ) 79 ( * ) ;
- assurer l'interopérabilité de ce SIG national avec la base de données des arrêtés de circulation relatifs aux poids lourds, en développement par la DGITM 80 ( * ) ;
- renforcer les obligations pesant sur les opérateurs de services numériques d'assistance au déplacement ( GPS ) pour détourner le trafic des poids lourds qui pourraient compromettre la sécurité d'ouvrages d'art 81 ( * ) ;
- mettre en place un régime de sanctions dans le cas où un opérateur de GPS n'intégrerait pas, dans son navigateur, les informations relatives aux restrictions de circulation 82 ( * ) ;
- dans une interface de ce nouveau SIG national, permettre aux particuliers de formuler des observations sur l'état des ponts 83 ( * ) ;
- dans une interface de ce nouveau SIG national, mettre à disposition du public les principaux textes et guides méthodologiques relatifs à la gestion des ponts et OA 84 ( * ) ;
- sur la base de ce nouveau SIG national, constituer un indicateur de suivi de l'état des ponts et ouvrages d'art en général 85 ( * ) ;
- intégrer les ouvrages de rétablissement des voies entrant dans le champ de la loi « Didier » de 2014 dans ce SIG national, ainsi que les conventions y afférentes 86 ( * ) ;
- soutenir le développement de solutions fondées sur des « chaînes de blocs » ( blockchain ) pour assurer la surveillance et l'entretien des ouvrages d'art.
2. Mettre en place des incitations pour les collectivités territoriales, afin d'assurer une meilleure gestion patrimoniale des ponts routiers
Face aux rigidités qui demeurent dans l'appréhension de la gestion patrimoniale des ouvrages d'art au niveau local, des évolutions sont souhaitables. Ainsi, les dépenses de maintenance, entretien et même de réparation des ponts et ouvrages d'art continuent de relever de la section de fonctionnement des budgets locaux. En outre, il n'est pas possible à ce jour d' isoler les dépenses consacrées spécifiquement aux ponts et ouvrages d'art dans ces budgets.
Afin d'inciter les collectivités à traiter rapidement cet enjeu, une période limitée de 10 ans pourrait être prévue pour intégrer ces dépenses en sections d'investissements .
Proposition n° 5 - Pendant une période transitoire de 10 ans, à compter du 1 er janvier 2023, intégrer dans la section « investissements » des budgets des collectivités territoriales les dépenses de maintenance des ouvrages d'art pour les inciter à investir dans l'entretien de ce patrimoine 87 ( * ) [État - DGCL, DGITM] - proposition réitérée/rapport 2019 .
3. Créer un chaînage vertueux pour faire face aux enjeux de disponibilité et de sécurité des ponts routiers
À l'issue de ses travaux, le rapporteur appelle de ses voeux la mise en place d'un cadre juridique global pour planifier dans le temps l'entretien et la réparation de nos ouvrages d'art, en particulier des ponts routiers. Ce cadre permettrait de fixer les principes généraux de la sécurisation des ponts routiers, le rythme des inspections et définir un système permettant de traiter les ouvrages en mauvais état. Il s'appliquerait à l'État , au premier chef, mais aussi aux collectivités territoriales , avec des modalités adaptées à la taille et aux caractéristiques des ouvrages concernés. Pour ces dernières, il supposerait, naturellement, la mise en place d'un soutien financier obligatoire de l'État , dans le cadre du fonds mentionné précédemment ( voir la proposition n° 2 ).
Ce système serait ainsi comparable à d'autres mécanismes du même type, en vigueur dans des pays occidentaux. Ainsi, comme le relève le rapport de janvier 2021 du CGEDD, les États-Unis ont mis en place des programmes dédiés aux collectivités rurales .
Les exemples du Japon et de l'Italie sont également éclairants : ces deux pays ont choisi la voie réglementaire pour inciter les collectivités à s'occuper de leurs ponts . Ainsi, l'État japonais peut même se substituer à une collectivité pour une réparation urgente et les bureaux régionaux du ministère des transports (MLIT) peuvent apporter un conseil aux collectivités et réaliser le diagnostic et la réparation à la place des collectivités, sur leur demande. Les inspecteurs indiquent que : « L'État japonais prend en charge la majeure partie des dépenses d'inspections (95 % pour les préfectures et grandes villes, 99 % pour les municipalités) et les opérations de réparation sont financées à 67 % par l'État pour les préfectures et grandes villes et 88 % pour les municipalités ». En Italie, l'Agence nationale des routes (ANAS) s'est vue confier le soin de réaliser la surveillance et la mise aux normes de 14 500 ponts et viaducs qui étaient précédemment à la charge des communes.
Du reste, la mise en oeuvre de ce système pourrait se faire progressivement, par strates de collectivités . À cet égard, les départements disposent quasiment tous déjà de méthodes de gestion et d'évaluation de leurs ponts routiers et de leurs ouvrages d'art en général 88 ( * ) . Ce système permettrait donc d'ancrer et de généraliser ces pratiques vertueuses , et d'avancer progressivement sur une meilleure appréhension des problématiques qui se posent spécifiquement au sein du bloc communal .
Source : ONR, rapport annuel 2021.
Source : ONR, rapport annuel 2021.
Proposition n° 6 - Définir un cadre juridique global 89 ( * ) pour faire face à ce « chantier du siècle » et planifier l'entretien et la réparation des ouvrages d'art dans la durée [État - DB, DGCL, DGITM] en :
- posant, à l'échelle législative, le principe d'une obligation de déclaration 90 ( * ) de la propriété d'un ouvrage d'art pour les personnes publiques, sur une plateforme dédiée ;
- posant, à l'échelle législative, le principe d'une obligation d'inspection et d'entretien réguliers des ouvrages d'art appartenant à l'ensemble des personnes publiques (État, collectivités territoriales et leurs groupements). Un décret devra définir, pour chaque catégorie et type d'ouvrage concerné, en tenant compte des caractéristiques techniques des ouvrages (matériaux, taille, année de construction etc.) les conditions et modalités de mise en oeuvre de cette obligation, notamment la périodicité des inspections ainsi que les conditions et modalités selon lesquelles les entreprises qui interviennent dans ce domaine devront faire l'objet d'une certification technique préalable. L'objectif est notamment de disposer d'une réglementation adaptée pour les petits ouvrages, qui relèvent principalement des collectivités territoriales. L'État dispose déjà d'une instruction technique pour l'entretien de ses ponts (ITSEOA de 1979 et IQOA) et certaines collectivités recourent à des méthodologies comparables ou ad hoc . Toutefois, il n'existe pas encore de réglementation générale adaptée aux petits ouvrages ;
- posant, à l'échelle législative, une obligation pour tout ouvrage d'art de disposer d'un « carnet de santé » , le cas échéant sous format numérique, pour conserver l'ensemble des documents techniques, suivre l'évolution de l'état des ouvrages et programmer des actions de surveillance et d'entretien.
Ces documents devront pouvoir être mis à disposition de l'autorité compétente de l'État. Un QRcode pourrait également être apposé sur chaque pont, pour accéder rapidement aux principales informations (histoire, caractéristiques techniques) relatives à l'ouvrage.
- prévoyant, à l'échelle législative, un rythme d'inspection et de réparation des ouvrages d'art du territoire national, en fonction des enjeux qui leur sont propres. Chaque année, le ministre des transports pourrait prendre un arrêté fixant la liste des ouvrages devant obligatoirement faire l'objet d'une visite d'inspection au cours de l'année, en distinguant les ouvrages relevant de la propriété de l'État et de ses établissements publics d'une part et les ouvrages relevant de la propriété des collectivités territoriales et de leurs groupements et de la métropole de Lyon, d'autre part.
Le ministre pourrait également prendre un arrêté fixant la liste des ouvrages devant obligatoirement faire l'objet de réparations au cours de l'année, avec les mêmes distinctions ;
- prévoyant, à l'échelle législative, la mise en place d'un schéma départemental par le représentant de l'État pour identifier les ponts situés sur des itinéraires routiers à forts enjeux pouvant faire l'objet d'un cofinancement entre plusieurs collectivités territoriales - proposition réitérée par rapport à 2019 ;
- posant, à l'échelle législative, le principe d'un soutien financier et technique obligatoire de l'État et de ses établissements publics aux collectivités propriétaires d'ouvrages qui seraient inscrits sur les arrêtés précités.
4. Remettre à niveau l'expertise publique en matière d'ouvrages d'art, pour faire face au « chantier du siècle »
L'un des problèmes principaux auxquels la France est confrontée sur ce sujet est celui de la disparition progressive des compétences techniques nécessaires à la construction et à l'entretien des ouvrages d'art 91 ( * ) .
Ainsi, pour un budget de 90 millions d'euros par an consacré à l'entretien des ouvrages d'art de l'État, le CGEDD estime qu' il manquerait déjà une quarantaine de personnes pour que les moyens humains soient au niveau nécessaire, soit de l'ordre du 7 % du total mais de 25 % des agents présents au sein de la DIT et des DIR.
Selon les inspecteurs du CGEDD, les services de l'État sont conscients du problème : « les services du ministère de la transition écologique se sont déjà interrogés au sujet des besoins en expertise dans le domaine des ouvrages d'art [...]. Le total des besoins en 2018 est de 183 spécialistes et 57 experts soit 240 agents qualifiés ». Toutefois, les inspecteurs soulignent que « la situation des compétences OA dans les DIR est imparfaitement connue ».
Recensement des qualifications Ouvrages d'art au 31/12/2020
Source : CGEDD, janvier 2021.
En outre, alors que les premières concessions autoroutières arriveront à échéance dans les prochaines années, une part substantielle des ponts routiers du réseau concédé pourrait être jugée dans un état insuffisant par le concédant. L'État doit se préparer pour être en mesure de conduire des contre-expertises.
Si le développement du recours à des prestataires privés extérieurs 92 ( * ) pourrait permettre de pallier le déficit de personnels côté État, des compétences publiques de maîtrise d'ouvrage de haut niveau seront, quoi qu'il en soit, indispensables. Les inspecteurs soulignent à cet égard que « l'externalisation des marchés d'ouvrages d'art n'est pas un acte d'achat sur étagères . Il nécessite à la fois des compétences techniques pour piloter la commande et des compétences contractuelles de pilotage des maîtrises d'oeuvre qui seront à acquérir pour des agents ayant l'habitude de faire eux-mêmes la maîtrise d'oeuvre ».
Dès lors, un vaste mouvement s'impose , partant des établissements d'enseignement supérieur 93 ( * ) , pour aller jusqu'aux services de l'État et des collectivités territoriales. Pour reprendre le rapport précité du CGEDD de janvier 2021, l'enjeu actuel est de passer d'une activité de bâtisseur à des activités de gestion, de surveillance, d'entretien, de diagnostic et de réparation du patrimoine .
Ce mouvement devra également permettre aux collectivités territoriales de renforcer leurs équipes dédiées à la gestion de la voirie. Le réseau des agences techniques départementales pourrait ainsi monter en puissance.
Cartographie des agences techniques départementales en 2019
Source : CGEDD, janvier 2021.
Les inspecteurs du CGEDD soulignent que les problèmes de ressources humaines qui se posent le plus souvent sont liés au vieillissement des spécialistes en génie civil, à la difficulté de former de nombreux ingénieurs dans un temps court et à l'inadaptation des formations initiales actuellement dispensées dans les établissements d'enseignement, qui sont le plus souvent tournées vers la construction de nouveaux ouvrages et non de leur réparation.
Liste des recommandations du rapport CGEDD de janvier 2021
Développement des capacités de réalisation de la restauration des ouvrages d'art routiers
Recommandation 1 . (MTE) À périmètre patrimonial constant, recruter une quarantaine de spécialistes supplémentaires dans le domaine de l'entretien et de la maintenance des ouvrages d'art. Compléter ce recrutement au fil du temps pour tenir compte des départs naturels (à un rythme de cinq par an pour les départs à la retraite, hors « autres départs »).
Recommandation 2 . (DGITM -MARNN) Réactualiser le bilan des compétences OA en DIR mais aussi en DREAL. Lancer un projet avec la DRH, le CGDD et le CEREMA de rapprochement des informations des bases de données et de GPEC pour obtenir un pilotage plus fin des compétences. Faire évoluer les compétences techniques vers l'entretien et la réparation. Pour le CGEDD : accompagner ce pilotage RH en veillant à l'articulation entre les IGRH routes et le comité de domaine ouvrages d'art.
Recommandation 3 . (CEREMA) Nouer un partenariat avec l'INRIA pour faire progresser ces techniques de la maintenance et passer de la maintenance curative ou préventive à la maintenance prédictive.
Recommandation 4 . Soutien financier aux communes via DETR et DSIL (Actions DGCL préfectures) : développer les aides aux travaux de rénovation et à la maintenance des ponts (comme c'est déjà le cas dans certains départements) et pas seulement pour les ouvrages nouveaux : aide conditionnée à l'existence d'un recensement et d'un plan de gestion effectif et actualisé du parc d'ouvrages d'art/murs.
Recommandation 5. (CEREMA) Impliquer, avec l'appui des préfectures (pour le volet financier), l'ingénierie départementale (Régie, Agence technique, GIP) au recensement des ouvrages d'art (ponts, murs...) et de leur état. Si possible s'appuyer sur cette ingénierie pour impulser cette dynamique de recensement puis de réparation.
Recommandation 6 . (CEREMA-IDRRIM) Conditionner les aides du plan de relance à la fourniture des données communales anonymisées recueillies pour enrichir l'observatoire national de la route (IDRRIM-ONR). Mettre en place un système d'information géographique. Bâtir un indicateur statistique national de suivi de l'état des ponts et murs.
Recommandation 7 . (COFRAC ; MARRN) Créer une qualification individuelle pour les inspecteurs ouvrages d'art (techniciens et ingénieurs). Susciter l'offre de formation correspondante. Étendre au secteur public (État et collectivités locales) et obtenir la reconnaissance du comité de domaine ouvrage d'art. Puis créer une série de qualifications individuelles pour les autres métiers.
Recommandation 8 . Créer à l'ENTPE une voie d'approfondissement (VA) dédiée à la gestion patrimoniale des ouvrages d'art : en 2e année, cours de pathologies sur les techniques de construction et le vieillissement des matériaux puis en 3 e année, cours sur les diagnostics et les méthodes de réparation, avec un travail de fin d'études (TFE) sur un cas concret d'ouvrage pathologique.
Recommandation 9 . (ENTE) Créer à l'ENTE une formation professionnelle pour les qualifications de chargé de gestion ouvrages d'art et inspecteur ouvrages d'art dans les collectivités.
Recommandation 10 . (ENPC) Ajouter dans la formation initiale technique des IPEF à l'ENPC une séquence d'ouverture aux questions de gestion patrimoniale des infrastructures dont les ouvrages d'art.
Recommandation 11 . (DGITM-CNFPT) Proposer à cinq jeunes ingénieurs entrant dans la maîtrise d'ouvrage (État et collectivités) une formation de prise de poste de 18 mois sur la maintenance et la réhabilitation des ouvrages d'art (CHEMER) au centre des hautes études de la construction(CHEC).
Recommandation 12 . (ENPC) Créer un mastère spécialisé « Génie civil, maintenance et réparation des ouvrages d'art » à l'ENPC.
Recommandation 13 . (Par abondement des crédits du plan de relance) Subventionner à titre dérogatoire et temporaire les formations de PFC pour la maintenance et l'entretien des ouvrages pour permettre aux collectivités et aux services de l'État d'y envoyer plus d'agents (1 M€ en cinq ans).
Recommandation 14 . (CNFPT, CEREMA) Étendre progressivement la formation particulière organisée dans le Nord en Région. La faire prendre en compte dans le catalogue du CNFPT pour en baisser le coût et simplifier l'aspect administratif. Rendre la formation diplômante.
Recommandation 15 . (CEREMA) Sensibiliser les élus locaux au recensement et à l'entretien de leur patrimoine OA et à la connaissance des outils disponibles (guides, logiciels, SIG ...) en s'appuyant sur l'AMF - plus précisément sur son association Mairie 2000 dont la mission est de développer l'information et la formation des élus locaux par la mise en place d'actions pédagogiques (séminaires, webinaires) relayées largement au niveau des associations départementales de maires.
Source : rapport précité CGEDD, janvier 2021.
Les inspecteurs du CGEDD relèvent l'excellence des réseaux d'éducation supérieurs aux États-Unis et en Allemagne , notamment, qui leur permet de disposer de spécialistes en génie civil de tous niveaux. Ils constatent cependant que « tous les pays manquent de spécialistes des ponts , surtout de spécialistes expérimentés - même en Allemagne où pourtant 42 % des ingénieurs en génie civil ont plus de 50 ans - et encore plus lorsqu'il s'agit de maintenance et de réparation de ponts ».
Le rapporteur souscrit à l'orientation des propositions de ce rapport de janvier 2021 et appelle le Gouvernement à les mettre en oeuvre , en lien avec les établissements d'enseignement.
Proposition n° 7 - Remettre à niveau l'expertise et les compétences publiques en matière de gestion des ouvrages d'art par la déclinaison opérationnelle des recommandations du rapport du CGEDD de janvier 2021 « Développement des capacités de réalisation de la restauration des ouvrages d'art routiers » ;
- faire des bilans de compétences dans les services en matière d'ouvrage d'art et développer les recrutements de spécialistes « ouvrages d'art » au Cerema et dans les services déconcentrés de l'État ;
- nouer des partenariats académiques dans la durée, adapter l'offre des établissements d'enseignement technique (ENTPE, ENTE, ENPC) pour former une génération d'ingénieurs préparés aux enjeux de surveillance, d'entretien et de réparation des ponts et développer des formations pratiques et des stages en milieu rural.
* 78 Code des transports à modifier, première partie.
* 79 Idem.
* 80 Idem.
* 81 Modification de l'article L. 1115-8-1 du code des transports, créé par l'article 122 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 « climat et résilience ».
* 82 Code des transports à modifier, première partie.
* 83 Idem.
* 84 Idem.
* 85 Idem.
* 86 Idem.
* 87 Modification du CGCT.
* 88 Selon le rapport 2021 de l'ONR, 50 % des départements indiquent effectuer une visite chaque année au minimum de leurs ouvrages en mauvais état ou de type particulier. La seconde moitié des départements indique visiter leurs ponts dans le cadre de visite d'évaluation ou d'inspection détaillée, tous les 2 à 9 ans.
* 89 Code des transports à modifier, nouvelle section dans la première partie.
* 90 Afin de garantir sa bonne application et son efficacité, ce régime pourrait être complété par la création d'une police spéciale.
* 91 Principales fonctions recensées par les inspecteurs du CGEDD : chargé de gestion ouvrages d'art, inspecteur ouvrages d'art, technicien d'entretien ouvrages d'art, ingénieur chargé d'étude ouvrages d'art, ingénieur maîtrise d'oeuvre études ouvrages d'art, ingénieur maîtrise d'oeuvre travaux ouvrages d'art, ingénieur gestionnaire d'un patrimoine d'ouvrages d'art.
* 92 Selon l'association IMGC (ingénierie de maintenance du génie civil), les bureaux d'études membres représentant 1 400 salariés spécialisés en ingénierie de l'existant.
* 93 École nationale des travaux publics de l'État (ENTPE), école nationale des techniciens de l'État (ENTE), école nationale d'ingénieurs de Saint-Etienne (ENISE-ECL), école nationale des ponts et chaussées (ENPC), école spéciale des travaux publics (ESTP).