III. AMPLIFIER, ACCÉLÉRER ET APPROFONDIR : LA NÉCESSITÉ D'UNE AMBITION PLUS IMPORTANTE POUR ASSURER LA SÉCURITÉ DE NOS PONTS, L'UN DES « CHANTIERS DU SIÈCLE »
A. INSCRIRE LE PROGRAMME NATIONAL « PONTS » DANS LA DURÉE ET AUGMENTER SENSIBLEMENT LES MOYENS DÉDIÉS À LA SÉCURITÉ DES PONTS ET OUVRAGES D'ART
1. Conforter le Cerema dans son rôle de soutien aux collectivités territoriales en matière de surveillance, d'entretien et de réparation des ponts routiers
Avant toute chose, le rapporteur estime nécessaire de prolonger la dynamique instaurée après le rapport de la commission de 2019 dans le cadre du programme national « ponts », conduit par le Cerema.
Cet établissement s'impose, en effet, comme un référent incontournable des collectivités territoriales sur ce sujet et il intervient déjà auprès d'elles dans le cadre de la production de guides méthodologiques, dans des animations techniques locales et des actions de formation. Le Cerema a communiqué au rapporteur un certain nombre de projets qu'il souhaiterait déployer à destination des élus locaux , avec des estimations budgétaires allant de 300 000 euros à 5 millions d'euros sur plusieurs années 68 ( * ) . Le rapporteur souhaite que l'établissement puisse assurer ses prestations particulièrement utiles pour les élus, dans de bonnes conditions, et que le coût puisse être limité pour les collectivités bénéficiaires. Dès lors, il est clair que les ressources du Cerema, en particulier humaines, devront être adaptées en conséquence .
Depuis 2014, la subvention pour charges de service public (SCSP) versée au Cérema a diminué de 17 % pour atteindre un montant bien inférieur à la masse salariale de ses agents. Si cette baisse est compensée par la hausse des ressources propres - 13 % des recettes, à 33 millions d'euros depuis 2019 - l'érosion continue de la SCSP contraint l'établissement à prioriser ses actions.
La perte d'expertise qui découle de l'application d'un schéma d'emplois sévère est également une source de préoccupation ( voir ci-après proposition 7 ) : les diminutions d'effectifs dépassent les 100 ETP par an depuis 2017. Depuis 2014, l'établissement a perdu près de 700 postes, pour atteindre un niveau plancher de 2 382 ETP après application du schéma d'emplois de - 40 ETP prévu pour 2022.
D'ailleurs, les inspecteurs du CGEDD relevaient, dans leur rapport précité de 2021, qu'il est « essentiel de conserver les ressources humaines (nombre et compétences) du Cerema non seulement pour les missions de l'État en matière d'ouvrage d'art mais aussi pour répondre aux besoins des CT ». Ce constat rejoint celui formulé dans un récent rapport CGEDD-IGA 69 ( * ) , selon lequel le « pronostic vital » de l'établissement était déjà engagé.
Enfin, afin d'avancer le plus efficacement possible face aux enjeux de terrain, le rapporteur souhaite que le programme ponts puisse monter en puissance dans les prochaines années. En outre, ce programme pourrait constituer, à terme, un modèle à suivre pour assurer la surveillance, l'entretien et la réparation de l'ensemble des ouvrages d'art (murs de soutènement, tunnels) du territoire national, qu'ils relèvent de l'État ou des collectivités territoriales. Les murs de soutènement , en particulier, pourraient représenter le prochain grand défi en matière de maintenance des infrastructures routières.
Proposition n° 1 - Face au « mur d'investissements » qui s'annonce, conforter le Cerema dans la conduite du programme national « ponts », pérenniser ce programme et simplifier l'accès des collectivités territoriales à des prestations de conseils techniques et financiers [État - DGCL, DGITM, Cerema] en :
- inscrivant dans les missions de l'établissement son rôle de « guichet unique » des besoins des collectivités territoriales concernant la surveillance, l'entretien et la réparation de leurs ouvrages d'art 70 ( * ) et de mobilisation de l'ingénierie publique et privée ainsi qu'en précisant les modalités et conditions de sa saisine via une circulaire ministérielle ;
- définissant une trajectoire visant à stopper l'érosion continue de ses effectifs et de ses ressources techniques , dans le cadre des prochains budgets 2023-2027, afin de permettre à l'établissement de re-développer une ingénierie interne, et en lui donnant la possibilité de recruter des contractuels hors plafond d'emplois, par l'inscription de ces recrutements dans les conventions de financement du programme national « ponts » ;
- prévoyant la mise à disposition des maires, par le Cerema, de supports d'information et de guides méthodologiques visant à les sensibiliser et à les former à la gestion des ouvrages d'art ;
- prévoyant d'élargir le champ des bénéficiaires du « PNP » à 8 000 communes supplémentaires dès 2024 pour couvrir au total 20 000 communes, puis à 8 000 communes supplémentaires dès 2027 , pour couvrir au total 28 000 communes, qui répondent aux critères définis dans l'article 2 du décret de 2002 relatif à l'Atesat (décret n° 2002-1209) ;
- inscrivant, dans le code des transports, l'existence du programme national « ponts » pour assurer sa pérennité et prévoir une évaluation de ses actions à intervalles réguliers, qui serait transmise aux commissions permanentes du Parlement compétentes en matière d'infrastructures et de services de transport.
2. Soutenir les collectivités territoriales dans le diagnostic et la remise en état de leurs ponts routiers via un fonds dédié
Pour le rapporteur, trois raisons principales justifient la mise en place de ce fonds de soutien dédié aux collectivités territoriales, dont la création était souhaitée en 2019 par la commission.
En premier lieu, le différentiel d'investissement dans la surveillance, l'entretien et la réparation des ouvrages d'art entre l'État et les collectivités demeure très important , même si ce constat doit être relativisé car les ouvrages de l'État présentent une surface, un caractère stratégique et un trafic sensiblement plus important. Ainsi, en rapportant les dépenses au kilomètre par, il apparaît que l'État investit sept fois plus dans la voirie et neuf fois plus dans les ouvrages d'art que les collectivités.
En second lieu, il convient de soutenir le mouvement amorcé d'une augmentation des dépenses de diagnostic et de réparation d'ouvrages d'art par les collectivités . En 2020, l'ONR relève que la part consacrée par les départements à la préservation de leurs ouvrages d'art parmi le total des dépenses de voirie se situe entre 17 et 22 %, en augmentation de près de deux points sur la totalité des départements « mais bien plus importante pour les départements moyens 71 ( * ) , qui ont gagné 3,5 points et les petits où elle est passée de 11 à 22 % ». Si ces moyennes masquent de fortes disparités d'un département à l'autre et que des précautions s'imposent compte tenu des changements d'échantillon entre les périodes considérées, l'effort est marqué : « les dépenses de grosses réparations consacrées à la voie et aux ouvrages d'art sur le réseau structurant laissent apparaître une croissance continue depuis 2016 jusqu'en 2020, aboutissant presque à un doublement des dépenses cumulées sur la voirie et les ouvrages d'art . La progression des dépenses de grosses réparations d'ouvrages d'art a notamment fait un bond de 135 % entre 2018 et 2019. Pour l'année 2020, on observe que ces dépenses pour la voirie continuent à croître. Pour les ouvrages d'art, au contraire, elles sont en net recul (- 35 %) par rapport à 2019, tout en s'inscrivant dans une tendance continue à la hausse depuis 2016 ». Les graphiques suivants reprennent ces éléments.
Grosses réparations voirie et ouvrages d'art au
km pour le réseau
de 1
ère
catégorie
Source : ONR, rapport annuel 2021.
Source : ONR, rapport annuel 2021.
De son côté, l'État a consacré 20 % de ses dépenses de voirie aux ouvrages d'art, part en nette progression par rapport à 2019 (15 %) et qui s'explique par une baisse des dépenses pour la voirie et une hausse de 10 % pour les ouvrages d'art . Pour les 11 métropoles ayant répondu à l'enquête de l'ONR, ce dernier relève que la part consacrée à la préservation des ouvrages d'art est proche de 15 % des dépenses totales de grosses réparations sur la voie, en progression par rapport à l'année 2019.
En troisième lieu, la mise en place d'un fonds de soutien aux collectivités s'impose dans une double logique d'équité et de solidarité territoriales . L'ONR souligne en effet qu'en moyenne, « les petits départements investissent dans les dépenses de grosses réparations sur leur voirie et ouvrages d'art pour un montant par habitant 4 à 5 fois plus élevé que les très grands départements ». Le graphique ci-dessous illustre ce déséquilibre territorial .
Source : ONR, rapport annuel 2021.
Ce fonds aurait vocation à s'adresser aux collectivités dont les ouvrages présentent des enjeux de sécurité importants et jouent un rôle important dans l'activité économique du territoire concerné.
Le Cerema indique que pour les 5 000 premiers ouvrages recensés dans le cadre du PNP, environ 8 M€ sont nécessaires annuellement pour réaliser des actions de surveillance et d'entretien permettant de les préserver et plus de 190 M€ s'imposent pour réaliser des études et travaux nécessaires à leur remise en état.
En supposant que la proportion de ponts routiers du bloc communal posant des problèmes de sécurité ou présentant des défauts significatifs soit homogène sur l'ensemble du territoire national ( 23 % ) - soit entre 18 400 et 23 000 ponts concernés, en fonction de l'assiette retenue - la commission estime les besoins de financement en matière de travaux de réparation entre 2,2 et 2,8 milliards d'euros pour le seul bloc communal 72 ( * ) .
Pour les ponts départementaux , sur la base d'une nouvelle estimation de 10 % de ponts routiers en mauvais état structurel , les besoins de financement s'élèveraient à 3,5 milliards d'euros .
En 2019, la commission avait estimé le besoin financier total pour la réparation des ponts routiers en mauvais état de l'ensemble des collectivités territoriales (bloc communal et départements) à 5 milliards d'euros d'ici 2030. Ce chiffrage global doit donc être rehaussé .
S'agissant des autres types d'ouvrages d'art (murs de soutènement, tunnels), qui pourrait représenter le prochain défi à relever, il conviendrait également de modéliser les financements nécessaires.
Proposition n° 2 - Constituer un fonds pérenne pour accompagner les collectivités territoriales (communes et EPCI en priorité et départements) dans la surveillance, l'entretien et la réparation de leurs ponts routiers et apporter des évolutions resserrées au fonctionnement de la DSIL [État - DB, DGCL, DGITM].
- créer un fonds doté de 350 M€ dès 2023 , pour rattraper l'écart entre les financements prévus pour les ponts des collectivités (40 M€ sur 3 ans) et les estimations de la commission (130 M€/an sur 10 ans), et abondé de 130 M€ par an dès 2023 au moins jusqu'en 2029 pour financer le recensement, l'inspection, l'entretien et la réparation des ouvrages des collectivités territoriales - proposition réitérée/rapport 2019.
- étendre les critères d'attribution de la DSIL à des études de sécurisation d'ouvrages d'art constituant un danger imminent 73 ( * ) ;
3. Pour l'État, mettre des moyens à la hauteur des enjeux
Concernant les ouvrages d'art de l' État et en particulier les ponts routiers, malgré une trajectoire rehaussée depuis trois ans, les moyens ne sont toujours pas à la hauteur des enjeux .
À titre d'exemple, l' Allemagne 74 ( * ) consacre en moyenne 40 euros par m 2 d'ouvrage (soit un taux de 1 % de la valeur à neuf environ) tandis que la France n'y consacre que 10 euros par m2, soit 4 fois moins . Bien que la proportion de ponts classés « très bons » et « bon » ne cesse de diminuer, en Allemagne, passant d'environ 18 % à environ 13 % entre 2005 et 2019, un coup d'arrêt a été mis et la part de ponts jugés « insatisfaisants » et « insuffisants » a pu être réduite d'environ 15 % à moins de 12 %. L'évolution positive depuis 2015 peut être attribuée au programme de rénovation des ponts et à l'augmentation des moyens mis par les Länder .
En outre, toujours en Allemagne, après une première stratégie présentée en 2013 75 ( * ) pour le réseau fédéral, un programme d'investissement de très grande ampleur a été décidé : sur un total de 4,3 milliards d'euros dédié à la route, les ponts routiers ont bénéficié de 1,470 milliards d'euros en 2019 et devraient bénéficier de 1,5 milliard d'euros en 2020 puis 1,57 milliard d'euros en 2021. Le pic d'investissement doit être atteint cette année, en 2022, avec 1,64 Md€ , pour 52 000 ponts représentant 30 millions de m 2 , soit un ratio de 54,67 € par m 2 en 2022. Et encore, ces fonds ne seront pas suffisants pour traiter l'ensemble des ouvrages, car l'Allemagne a évalué à 9,3 milliards d'euros jusqu'en 2030 le montant des investissements nécessaires pour la rénovation des ponts routiers. Enfin, face à l'importante hausse des coûts de construction ces dernières années, les coûts ont été ré-estimés à 12,9 milliards d'euros dans le cadre du Plan fédéral d'infrastructures des transports 2030.
Aux États-Unis, selon le rapport 2021 du CGEDD, les besoins pour la remise en état des ponts ont été estimés à 164 milliards de dollars en 2019 par l'American Road and Transportation Builders Association (ARTBA). Plusieurs programmes 76 ( * ) ont été définis pour surveiller et remettre en état les quelques 30 % des 617 048 ponts routiers américains 77 ( * ) nécessitant des travaux ou un remplacement . En 2014, une enveloppe de 16 milliards de dollars a été consacrée aux opérations d'investissement sur les ponts, dont 14,4 milliards de dollars consacrés à la réhabilitation du patrimoine existant et 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux ouvrages. En 2017, l'enveloppe d'investissements atteignait 12,2 milliards de dollars, dont 11,3 milliards de dollars consacrés à la réhabilitation des ponts et à 9 milliards de dollars pour de nouveaux ouvrages.
Il n'y a donc pas de mystère en la matière : seul un diagnostic exhaustif de l'état des ponts, couplé à un ambitieux programme d'investissements permettra à la France d'affronter ce défi majeur.
Dès lors, porter les moyens mis par l'État sur les ponts routiers à 120 millions d'euros constitue davantage un minimum réaliste qu'un idéal . Quoi qu'il en soit, ces financements permettront d'approcher un ratio dépenses d'entretien par rapport à la valeur de l'ouvrage à neuf qui soit plus favorable à la préservation dans le temps du patrimoine.
Là encore, il va de soi que les effectifs des administrations concernées de l'État devront être adaptés en conséquence ( voir ci-dessous proposition 7 ), de même que les compétences , en bonne articulation avec le secteur privé, qui pourra apporter une aide substantielle.
Proposition n° 3 - Maintenir à 120 millions d'euros en rythme de croisière les moyens mis par l'État pour l'entretien des ponts routiers du réseau routier national et augmenter de 89 M€ supplémentaires les autorisations d'engagement dès 2023 , pour rattraper la différence entre les financements déployés depuis 2019 et les estimations de la commission [État - DB, DGCL, DGITM] - proposition réitérée/rapport 2019.
* 68 Des mesures spécifiques d'accompagnement : animation de conférences techniques territoriales, formation à destination des élus, développement de contenus pédagogiques, mise en place d'opérations de sensibilisation, mise en place d'un outil numérique accompagné d'un conseil humain personnalisé pour guider les maires.
* 69 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales. Rapport CGEDD n° 013725-01 et IGA n° 21007-R, établi par Catherine Aubey-Berthelot, Michel Py, Lionel Rimoux (CGEDD) et Philippe Yvin (IGA). Juin 2021.
* 70 Modification de l'article 44 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transport. L'article 159 de la loi 3DS fait évoluer le statut du Cerema, en renforçant ses relations avec les collectivités territoriales.
* 71 Les « petits » départements sont les départements dont la population est inférieure à 250 000 habitants. Les départements « moyens » sont ceux dont la population est comprise entre 250 000 et 500 000 habitants. Les « grands » départements sont ceux dont la population est comprise entre 500 000 et 1 000 000 d'habitants. Les « très grands » départements sont ceux dont la population est supérieure à 1 000 000 d'habitants.
* 72 Ces hypothèses reposent respectivement sur un périmètre de 80 000 et de 100 000 ponts, avec un coût de rénovation de 120 000 euros par pont.
* 73 Modification de l'article L. 1612-4 du CGCT.
* 74 Le réseau routier fédéral comprend actuellement 39 818 ponts d'une superficie totale de plus de 30 millions de m2 et d'une longueur totale de plus de 2 100 kilomètres. Les actifs d'investissement de ces ponts s'élèvent à plus de 75 milliards d'euros. Il faut ajouter 66 000 ponts municipaux. La majeure partie des ponts est constituée de béton armé et précontraint : 70 % des ponts des grands axes routiers fédéraux sont en béton précontraint, 17 % en béton armé, 7 % en acier composite et 6 % en acier. Les ponts en pierre et en bois jouent un rôle mineur dans le réseau routier fédéral.
* 75 En 2013, l'Allemagne s'est dotée d'une Stratégie de rénovation des ponts routiers du réseau fédéral, présentée pour la première fois à la commission des transports du Bundestag. Dans ce cadre, plus de 2 500 sections de ponts ont été désignées comme prioritaires. Bien qu'elles ne représentent que 5 % du parc de ponts, elles représentent plus de 25 % de la surface totale des ponts. Sur les 2 506 tronçons désignés : 45 % font actuellement l'objet de travaux de rénovation et 30 % des travaux entrepris pour adapter la capacité de charge sont désormais achevés.
* 76 D'après le rapport de 2021 du CGEDD, le département des transports fédéral dispose de plusieurs programmes, actés dans le cadre de la loi d'autorisation budgétaire pluriannuelle des transports de surface, permettant de financer les ponts routiers éligibles aux financements fédéraux. Trois programmes permettent d'apporter une aide aux ponts routiers : National Highway Performance Program (NHPP), Surface Transportation Block Grand Program (STBGP) et Bridge replacement and rehabilitation program. Une enveloppe par État a été fixée à 6 M USD et les crédits sont disponibles pour environ 9 ans. Des subventions ont été mises en place en 2018 par le département des transports à travers un quatrième programme, le Competitive Highway Bridge Program, qui a récompensé 20 projets dans 18 États avec une dotation de 225 millions de dollars. Seuls les États ruraux étaient éligibles à ce programme, c'est-à-dire ceux comptant moins de 100 habitants par m 2 . Les dépenses consacrées aux ouvrages d'art ont significativement diminué depuis 2010. Les années 2010 et suivantes avaient bénéficié de financements exceptionnels sur les routes issus du plan de relance américain de 2009, qui avait permis d'injecter des financements fédéraux supplémentaires à hauteur de 11,9 Mds USD en 2010, 3 Mds USD en 2012 et 200 M USD en 2014.
* 77 Le réseau routier américain comprend 617 048 ponts routiers, d'après la base de données unique InfoBridge de la Federal Highway Administration (FHWA), administration centrale rattachée au Département des transports (DOT) en charge des routes. Dans le détail : 297 897 ponts routiers (48 % du total) relèvent des états, 306 913 ponts routiers (50 %) relèvent du niveau local, 11 013 ponts routiers (2 %) relèvent de l'État fédéral, 986 ponts routiers relèvent de la responsabilité du secteur privé. Selon les derniers rapports relatifs à l'état des ponts de l'ARTBA et de l'American Society for Civil Engineers (ASCE), 7,5 % des ponts routiers présentent des déficiences structurelles, plus de 30 % des ponts nécessitent des travaux ou un remplacement et près de 4 ponts sur 10 ont plus de 50 ans, bien que le taux d'ouvrages en mauvais état ait augmenté continuellement ces 10 dernières années. Les des dépenses réalisées pour le réseau routier en 2017, par toutes les entités gouvernementales représentent 222,6 Mds USD. Cette enveloppe est assumée à environ 50 % par les États fédérés, 29 % par les gouvernements locaux et 21 % par l'échelon fédéral.