N° 576
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 mars 2022
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur la réforme du marché carbone européen dans le cadre du paquet « Ajustement à l' objectif 55 »,
Par M. Guillaume CHEVROLLIER et M me Denise SAINT-PÉ,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot , président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec , vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin , secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen .
L'ESSENTIEL
I. EN L'ÉTAT, UN MARCHÉ CARBONE EUROPÉEN EN DÉCALAGE AVEC L'AMBITION CLIMATIQUE DE L'UNION EUROPÉENNE
Le système d'échange de quotas d'émission (SEQE-UE) est un pilier de la politique climatique européenne s'appuyant sur :
- un « plafond » d'émissions de gaz à effet de serre (GES) , abaissé au fil du temps ;
- l'allocation de quotas correspondant à ce plafond aux entreprises des secteurs couverts, soit par une vente aux enchères par l'État, soit par une allocation gratuite ;
- la possibilité pour les entreprises d'échanger ces quotas sur un marché européen .
Le prix du CO 2 découle de la confrontation entre l'offre et la demande de quotas .
Source : Cour des comptes européenne .
è 3 Secteurs couverts par le SEQE-UE : énergie, industrie et transport aérien intra-européen.
è Dans les autres secteurs émetteurs (transport, bâtiment, agriculture et déchets), les États membres sont tenus responsables de la réduction des émissions au titre du règlement sur la répartition de l'effort (RRE).
Source : Réseau action climat.
Pour atteindre le nouvel objectif de réduction des GES de 55 % d'ici 2030 par rapport à 1990, des objectifs distincts sont assignés aux secteurs relevant du SEQE-UE (- 61 % d'ici 2030 par rapport à 2005) et aux secteurs relevant du règlement RRE (- 40 % d'ici 2030 par rapport à 2005) .
A. UN SYSTÈME N'AYANT À CE JOUR CONTRIBUÉ QU'À LA MARGE À L'ATTEINTE DES OBJECTIFS CLIMATIQUES EUROPÉENS
Le SEQE-UE a atteint les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre assignés pour l'année 2020, par rapport à 2005.
Toutefois, le SEQE-UE n'a joué qu'un rôle très modeste dans la réalisation effective de cet objectif : pendant une majeure partie de la dernière décennie, jusqu'en 2018, le prix de la tonne de CO 2 a été trop faible (< 10€) pour pouvoir enclencher la décarbonation de l'économie. D'autres outils, tels que la réglementation, ont à cet égard apporté une contribution déterminante.
B. EN L'ÉTAT, LE SYSTÈME NE PERMETTRAIT PAS D'ATTEINDRE LES NOUVEAUX OBJECTIFS CLIMATIQUES, NOTAMMENT EN RAISON DE LA DISTRIBUTION DE QUOTAS GRATUITS
Surtout, le cadre actuel est manifestement insuffisant pour atteindre le nouvel objectif européen de réduction de 55 % des émissions carbone d'ici 2030 par rapport à 1990. Le maintien de quotas gratuits associés au SEQE-UE - mis en place pour lutter contre les phénomènes de fuites de carbone dans l'industrie - constitue en particulier un obstacle évident à ce relèvement de l'ambition.
Les fuites de carbone correspondent à un phénomène par lequel une activité est déplacée en dehors de l'Union européenne pour échapper à une norme environnementale, soit du fait d'une délocalisation, soit du fait d'une perte de compétitivité vis-à-vis de concurrents étrangers.
C. UNE RÉDUCTION TROP LIMITÉE DES ÉMISSIONS DES SECTEURS HORS SEQE-UE
Les difficultés rencontrées par les autres secteurs (principalement le bâtiment, le transport routier et le transport maritime) dans leurs efforts de décarbonation semblent encore plus significatives . À politiques publiques constantes, les émissions relevant du règlement RRE ne baisseraient que de 31 % d'ici 2030 par rapport à 2005, en décalage avec le nouvel objectif de - 40 %.
II. LE PROJET DE LA COMMISSION EUROPÉENNE : UNE MISE À JOUR DES RÈGLES DU SEQE-UE, COMPLÉTÉE PAR UN MÉCANISME D'AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES ET L'INSTAURATION D'UN NOUVEAU SEQE POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER
La réforme du marché carbone européen et le projet de mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, proposés par la Commission européenne, visent à répondre à ces difficultés et s'intègrent dans un paquet plus large - « Ajustement à l'objectif 55 » - qui doit placer l'Union européenne sur la voie du nouvel objectif climatique du continent à horizon 2030.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION : DES AVANCÉES NOTABLES, MAIS DES AMBITIONS À RELEVER ET DES INQUIÉTUDES LÉGITIMES AU SUJET DE LA CRÉATION DU SEQE- BIS
A. RÉFORME DU SEQE-UE : UN INDISPENSABLE RENFORCEMENT DU SYSTÈME EUROPÉEN
La commission accueille favorablement les grands axes du projet de réforme du SEQE-UE, nécessaire à l'atteinte des objectifs climatiques de l'Union européenne.
Elle souhaite toutefois que le projet de la Commission européenne soit complété d'un outil pour donner plus de visibilité aux acteurs économiques sur l'évolution du prix du CO 2 , par exemple par l'instauration d'un corridor de prix sur le SEQE-UE ( recommandation n° 1 ). Ce complément apparaît particulièrement nécessaire dans le contexte géopolitique actuel de la guerre entre l'Ukraine et la Russie, marqué par une envolée des prix de l'énergie .
Si elle se félicite également des propositions de réforme associées aux transports aériens et maritimes , elle appelle à renforcer l'ambition du texte à plusieurs égards , en aboutissant à une régulation ambitieuse des émissions maritimes sous l'égide de l'Organisation maritime internationale ( recommandation n° 2 ), en permettant aux États membres de fixer des prix planchers sur les billets d'avion afin d'accélérer le report modal vers le train ( recommandation n° 3 ), en étudiant l'effet conjugué des mesures du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » en matière de fuites de carbone dans le transport aérien ( recommandation n° 4 ) et en renforçant la régulation environnementale des trajets aériens internationaux pour compléter le mécanisme CORSIA ( recommandation n° 5 ).
Enfin, si la commission estime très positif que les recettes du SEQE-UE soient plus largement orientées vers le financement de la transition climatique, elle appelle à élaborer une stratégie européenne globale de financement à la hauteur des besoins ( recommandation n° 6 ) et à adapter les règles du pacte de stabilité et de croissance ( recommandation n° 7 ).
B. MÉCANISME D'AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES : UN OUTIL PERTINENT DEVANT ÊTRE COMPLÉTÉ POUR ATTEINDRE SA CIBLE
La commission souscrit à la proposition visant à instaurer un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) , porté par la France, et particulièrement par le Sénat, depuis de nombreuses années. Elle forme le voeu que ce mécanisme contribue, dans les secteurs couverts, à protéger de manière efficace les industries européennes dans leurs efforts de décarbonation et permette l'extinction progressive des quotas gratuits au titre du SEQE-UE, sans induire de risques de fuites de carbone .
La proposition de la Commission européenne pourrait toutefois être complétée pour mieux atteindre sa cible environnementale, industrielle et diplomatique, en avançant à 2030 au lieu de 2036 l'extinction totale des quotas gratuits du SEQE-UE ( recommandation n° 8 ), en envisageant l'intégration de produits de base supplémentaires et de certains produits finis d'ici 2026 ( recommandations n° 10 et 11 ) et en mobilisant l'intégralité des recettes du MACF pour accompagner les pays les moins avancés et les pays voisins de l'Union européenne affectés par la mise en place du mécanisme ( recommandation n° 12 ).
C. CRÉATION DU SEQE-BIS POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER : FACE AUX INQUIÉTUDES LÉGITIMES, DES AJUSTEMENTS, DES GARANTIES ET DES COMPENSATIONS À PRÉVOIR
La création d'un nouveau système d'échange des quotas d'émission pour le bâtiment et le transport routier (SEQE- bis ) suscite de légitimes inquiétudes partagées par un large panel d'instances entendues , acteurs économiques comme organisations non gouvernementales.
è Crainte que le signal-prix pénalise à court-terme les classes moyennes et populaires , sans que les solutions bas-carbone ne puissent être mobilisées assez rapidement pour le contrebalancer ;
è Incertitude sur le bénéfice environnemental du dispositif , car le prix du CO 2 devrait atteindre des niveaux très élevés pour être réellement efficace dès 2026, date d'entrée en vigueur envisagée du SEQE- bis , et espérer baisser significativement les émissions d'ici la fin de la décennie.
Mais une opposition au SEQE- bis ne devrait pas conduire à affaiblir l'ambition climatique du paquet : la commission appelle donc à veiller à la cohérence d'ensemble du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » ( recommandation n° 13) .
Les rapporteurs appellent en tout état de cause à prévoir des ajustements, garanties et compensations dans l'hypothèse où la proposition de création d'un SEQE- bis viendrait à être mise en oeuvre : exclusion des particuliers , qui devra alors être compensée afin de maintenir le paquet à hauteur de l'objectif de 55 % ; instauration d'un prix plafond de la tonne de CO 2 sur le SEQE- bis ; allocation de moyens supplémentaires à l'accompagnement des ménages les plus précaires ( recommandation n° 14 ).