III. DES QUESTIONS EN SUSPENS ET DES AMÉLIORATIONS ENCORE NÉCESSAIRES POUR LA SÉCURITÉ INDUSTRIELLE ET LA DÉMOCRATIE ENVIRONNEMENTALE
A. RISQUES INDUSTRIELS ET DÉMOCRATIE ENVIRONNEMENTALE : LE DIFFICILE BILAN DE L'ACTION DU QUINQUENNAT
1. Une accidentologie qui demeure significative et requérant une attention constante de la part des services de l'État
Chaque année, le Bureau d'analyse des risques et pollutions industriels (Barpi) dresse l'inventaire des accidents et incidents technologiques survenus en France.
Si une précaution méthodologique s'impose du fait de changements intervenus dans la comptabilisation de nouveaux types d'incidents ou d'accidents, il ressort de l'analyse de l'accidentologie de la dernière décennie que rien n'indique une amélioration structurelle de la sécurité dans les établissements Seveso entre 2013 et 2019 en France, alors même que le nombre d'établissements classés Seveso demeure globalement stable depuis 10 ans (autour de 1 300) . Les graphiques ci-dessous présentent l'évolution du nombre de sites soumis à la législation des ICPE depuis 2009 et la création du régime de l'enregistrement ainsi que la répartition, au 1 er janvier 2022, des sites Seveso présents dans notre pays.
Source : Sénat, à partir des
données fournies par la Direction générale
de la
prévention des risques (DGPR).
Source : Sénat, à partir des
données fournies par la Direction générale
de la
prévention des risques (DGPR).
• Dans les établissements Seveso , le nombre d'évènements et d'accidents reste relativement stable jusqu'en 2016, en dépit d'un nombre important d'accidents majeurs en 2016 .
La période 2016-2018 marque une rupture : le nombre d'évènements augmente fortement (+ 135 %), alors que celui des accidents baisse légèrement entre 2016 et 2017 (- 7 %), avant d'augmenter sensiblement en 2018 (+ 60 %). À l'inverse, l'année 2019 enregistre une nette amélioration (baisse de 28 % et de 25 % du nombre d'évènements et d'accidents), et ce malgré la gravité de l'incendie de Lubrizol. Il n'en demeure pas moins que l'augmentation en variation absolue de l'accidentologie globale de moyen terme interroge , même si un caractère conjoncturel peut atténuer la portée de ce constat.
• S'agissant des autres catégories d'ICPE , une trajectoire différente apparaît, avec une hausse de l'accidentologie ces dernières années.
Trois phases peuvent être identifiées : une période de stabilité entre 2011 et 2014, où le nombre annuel d'accidents oscille entre 250 et 313, suivie d'une augmentation de 20 % entre 2014 et 2016, et d'une seconde accélération entre 2016 et 2019 (+ 10 %), avec notamment une hausse de 11 % des accidents en 2019 par rapport à 2018. Ainsi, l'accidentologie des ICPE présentant moins de risques se dégrade tendanciellement depuis 2015 , nécessitant une vigilance renforcée de l'État.
• Peu comparable aux années précédentes, la tendance de 2020 donne néanmoins la mesure du caractère exceptionnel d'une année marquée par les effets des mesures sanitaires sur le niveau d'activité, et donc sur l'accidentologie.
Entre 2019 et 2020, le nombre d'événements et d'accidents dans les établissements Seveso chute respectivement de 12,5 % et 6 %, et celui des autres ICPE de 15 % et 31 % . Au-delà de cette parenthèse statistique, les chiffres de l'année 2020 demeurent significatifs, avec notamment 6 accidents majeurs enregistrés , un niveau proche de la moyenne annuelle, mais qui reste élevé , compte tenu de la baisse de l'accidentologie globale.
Du reste, l'accidentologie de l'année 2020 interpelle quant à la résilience des installations, car un certain nombre d'évènements indésirables se sont produits sous les effets aggravants de la pandémie (report de travaux planifiés, allongement de travaux, ou encore d'arrêt d'activités courantes, etc.).
• L'accidentologie s'appréhende également par l'analyse des phénomènes dangereux enregistrés dans différents secteurs d'activités.
Depuis au moins 2016, les rapports du Barpi font état d'une forte proportion des incendies et des rejets de matières dangereuses , atteignant respectivement 59 % et 50 % des évènements en 2020, contre 5 % pour le cas des explosions. L'analyse sectorielle amène à porter une attention particulière à l' agroalimentaire , l'industrie chimique , pétrochimique et pharmaceutique , les déchets et le traitement des eaux usées , principalement impliqués dans l'accidentologie des ICPE.
Lors de son audition devant la commission, la ministre a souhaité nuancer ce constat, l'attribuant en partie à un effet statistique : « au fil des années, l'inspection des ICPE a sensibilisé les exploitants afin de remonter l'ensemble des incidents et accidents , même mineurs . C'est peut-être cela qui entraîne la hausse dont vous parlez. Cette volonté d'enregistrer l'ensemble des événements induit un effet statistique sur les événements recensés dans la base de données. Les événements enregistrés dans la base Aria sont en effet constitués de l'ensemble des situations dégradées, des incidents, des accidents et des accidents majeurs ».
Elle a également indiqué que depuis 2017, notre pays compte en moyenne 3 à 6 accidents par an et, tout en ajoutant « c'est bien entendu toujours trop », la ministre a également relativisé ce constat en citant l'exemple de l'Allemagne et l'exemple de l'année 2020 en France, reprenant les éléments indiqués ci-dessus : « la France connaît jusqu'à deux fois moins d'accidents par site Seveso que l'Allemagne . D'après les dernières statistiques publiées par le Bureau d'analyse des risques et pollutions industrielles (Barpi), une baisse significative des accidents a été constatée en 2020 . Je parle là des accidents majeurs et non majeurs ».
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Évolution de l'accidentologie française entre 2013 et 2020 |
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ICPE Seveso |
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Années
|
2013 |
2014 |
Ä |
2015 |
Ä |
2016 |
Ä |
2017 |
Ä |
2018 |
Ä |
2019 |
Ä |
2020 |
Ä |
|
Évènements |
183 |
151 |
- 17 % |
172 |
+ 14 % |
174 |
- 1 % |
274 |
+ 57 % |
409 |
+ 49 % |
296 |
- 28 % |
259 |
- 13 % |
|
Accidents |
67 |
54 |
- 19 % |
60 |
+ 11 % |
71 |
+ 18 % |
66 |
- 7 % |
106 |
+ 60 % |
79 |
- 25 % |
74 |
- 6 % |
|
Accidents majeurs |
6 |
5 |
- 17 % |
4 |
- 20 % |
9 |
+ 125 % |
4 |
- 56 % |
5 |
+ 25 % |
3 |
- 40 % |
6 |
+ 100 % |
|
Taux d'accident |
37 % |
36 % |
35 % |
41 % |
24 % |
26 % |
27 % |
29 % |
|||||||
|
Autres ICPE |
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|
Évènements |
604 |
553 |
- 8 % |
681 |
+ 23 % |
678 |
+ 0 % |
782 |
+ 15 % |
795 |
+ 2 % |
849 |
+ 7 % |
720 |
- 15 % |
|
Accidents |
264 |
250 |
- 5 % |
294 |
+ 18 % |
299 |
+ 2 % |
341 |
+ 14 % |
334 |
- 2 % |
372 |
+ 11 % |
255 |
- 31 % |
|
Taux d'accident |
44 % |
45 % |
43 % |
44 % |
44 % |
42 % |
44 % |
35 % |
|||||||
Source : Sénat, à partir des données du Barpi 2021
La ministre convient toutefois que « nous observons une augmentation de l'accidentologie dans certains secteurs, notamment celui des déchets et de la pétrochimie » , mais souligne les récentes actions du Gouvernement et des services déconcentrés : « grâce à ce retour d'expérience, des actions de contrôle ciblées sont menées par l'administration pour renforcer les contrôles de sécurité d'exploitation dans ces secteurs ».
• Enfin, si la commission relève que depuis 2010, la part des conséquences économiques des accidents est supérieure à celle du volet humain, social ou environnemental, les conséquences environnementales sont celles qui enregistrent la plus forte croissance depuis 2018 . Cette tendance s'aggrave en 2020, en partie du fait d'un taux élevé des accidents ayant entraîné des rejets dans les milieux et des pollutions.
Chaque année, les conséquences humaines des accidents se traduisent par des blessés et/ou des décès, touchant majoritairement les employés des installations, et plus marginalement les sauveteurs et la population. Sur le long terme, leur nombre ne diminue pas tendanciellement , et ce malgré une amélioration enregistrée au cours de la pandémie. Le Barpi pourrait également davantage intégrer les conséquences sur la « santé ressentie » , au sens de la définition de l'Organisation mondiale de la santé, afin de donner une image fidèle des traumatismes sociaux engendrés par les accidents industriels, dont l'accident de Lubrizol. Des indicateurs de ressenti et l'exploitation du système national des données de santé (SNDS) pourraient permettre d'affiner cette analyse, en lien avec les opérateurs et services compétents de l'État.
2. Des évolutions normatives dispersées et parfois contradictoires
Au cours des cinq dernières années, plusieurs avancées législatives ont ciblé l'encouragement des implantations industrielles , la simplification ainsi que l' amélioration de la confiance entre les entreprises et l'administration . Malgré toutes les précautions prises pour préserver un haut niveau de sécurité industrielle et assurer le respect des exigences de participation et d'information du public découlant de la Charte de l'environnement de 2004, il conviendrait d'analyser en détail les incidences concrètes de l'ensemble de ces mesures pour détecter d'éventuels effets indésirables non anticipés et susceptibles d'augmenter les risques induits par les activités concernées ou de réduire excessivement l'information et la participation du public . Trois principaux textes illustrent cette remarque.
• L'objectif de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC) 121 ( * ) a été, comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, de modérer les formalismes, les contraintes et les vérifications qui engendrent « trop de coûts et trop peu de résultats », alors que les « agents publics ne sont plus en situation de gérer un foisonnement de dispositifs dont on leur reproche la lourdeur et de ne pas s'en affranchir. ».
Ainsi, l' article 56 de cette loi prévoyait une expérimentation, pour une durée de trois ans, de simplification des modalités de consultation du public relative aux projets soumis aux réglementations ICPE ou IOTA nécessaires à l'exercice d'une activité agricole. Une évaluation de la mise en oeuvre de cette expérimentation doit être transmise au Parlement.
De même, l' article 62 , a conduit à pérenniser la procédure allégée de participation du public lors d'un réexamen périodique des conditions d'autorisation d'une installation relevant de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, dite « directive IED » et à confier à l'autorité administrative et non plus à l'autorité environnementale le soin de déterminer si la modification ou l'extension d'une installation existante nécessite d'être soumise à évaluation environnementale.
• La loi du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP) 122 ( * ) comportait plusieurs dispositifs dont le but affiché est d' accélérer les projets industriels sur nos territoires en simplifiant les implantations et en réduisant l'insécurité juridique ainsi que les délais ou la complexité des procédures environnementales. Elle constituait d'ailleurs la traduction de plusieurs propositions du rapport du député Guillaume Kasbarian 123 ( * ) .
Afin de « concilier simplification administrative et protection de l'environnement » , l' article 33 de la loi ASAP prévoit ainsi, par exemple, de confier la décision d'agrément des dispositifs de traitement dans les installations d'assainissement non collectif à des organismes techniques désignés par arrêté. Les ministres compétents pourront toutefois toujours demander aux organismes notifiés de procéder à un réexamen des agréments qu'ils auront délivrés, dans des conditions précisées par décret.
L' article 34 comporte des mesures de sécurité juridique pour les projets de création de sites industriels et inscrit notamment dans la loi le principe de non-rétroactivité des prescriptions nouvelles affectant le gros oeuvre , y compris aux installations dont le projet est en cours d'instruction mais qui ont déjà fait l'objet d'une demande d'autorisation complète. Ces dispositions ne s'appliquent pas, néanmoins, en cas de motifs tirés de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques ou du respect des engagements internationaux de la France.
L' article 42 a conduit à rendre facultative la consultation du Coderst ou de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ( CDNPS ) préalablement à certains actes administratifs : la décision d'enregistrement pour prendre des prescriptions spéciales et l'application de prescriptions complémentaires pour les ICPE soumises à enregistrement et à déclaration .
Enfin, l' article 44 a permis de donner au préfet la possibilité d'adapter la procédure de consultation du public pour les projets soumis à une procédure d'autorisation, mais non soumis à évaluation environnementale, en ayant le choix entre une enquête publique et une participation du public par voie électronique .
3. Évaluation environnementale et participation du public : un bilan à tirer, évaluant notre réelle « distance » au droit européen et à la législation en vigueur chez nos voisins
Plusieurs actualités tendent à montrer que notre législation souffre de faiblesse en matière de participation du public et d'évaluation environnementale.
• Ainsi, la commission relève que la France a fait l'objet de deux décisions de la Commission européenne relatives à des procédures d'infraction au mois de décembre 2021.
La première porte sur une question de conformité à la directive de 2001 relative à l'évaluation environnementale stratégique 124 ( * ) . La commission indique que « l'analyse de la législation française a mis en évidence des lacunes dans certaines dispositions juridiques en lien avec certains plans, qui ne sont pas conformes à la directive. Il s'agit notamment des programmes de prévention des inondations et d'action en matière d'inondations , du plan d'occupation des sols et du plan de prévention des risques technologiques ».
La seconde porte sur une question de conformité à la directive Seveso III 125 ( * ) . La Commission européenne, qui avait déjà adressé à la France une lettre de mise en demeure en octobre 2019, constate que notre pays « n'a toujours pas transposé correctement en droit interne les informations à mettre à la disposition du public . [Il] n'a pas veillé non plus à ce que soit donnée au public concerné, en temps voulu, la possibilité de formuler des observations sur des projets individuels spécifiques ayant trait à de nouveaux aménagements. Cette possibilité est particulièrement importante lorsque le lieu d'implantation ou les aménagements sont susceptibles d'accroître le risque ou les conséquences d'un accident majeur ».
Face à cette situation, deux arrêtés ont été pris en novembre 2021 pour adapter la réglementation française sur les points ciblés.
L' arrêté du 16 novembre 2021 portant modification de l'arrêté du 10 mars 2006 relatif à l'information des populations 126 ( * ) modifie les dispositions relatives au contenu des documents d'information à disposition des populations dans le cadre d'un plan particulier d'intervention (PPI). Ces documents devront désormais prévoir et inclure :
- un résumé des principaux types de scénarios d'accidents majeurs et des mesures de maîtrise des dangers permettant d'y faire face ;
- des précisions relatives aux modalités de droit d'accès à toutes informations complémentaires ;
- la date de la dernière visite d'inspection sur le site ou la référence à l'endroit où cette information peut être consultée électroniquement, des informations sur l'endroit où il est possible d'obtenir, sur demande, des informations plus détaillées sur l'inspection et le plan d'inspection ;
- des informations indiquant si l'établissement se trouve à proximité du territoire d'un autre État membre susceptible de subir les effets transfrontaliers d'un accident majeur.
L' arrêté du 16 novembre 2021 portant modification de l'arrêté du 5 janvier 2006 relatif aux informations nécessaires à l'élaboration du plan particulier d'intervention 127 ( * ) précise que les informations contenues dans les plans d'urgence doivent être transmises au préfet dans un délai raisonnable avant le début de l'exploitation.
• En outre, à la suite de la décision du Conseil d'État du 15 avril 2021 128 ( * ) annulant le décret n° 2018-435 du 4 juin 2018 « en tant qu'il ne prévoit pas de dispositions permettant qu'un projet susceptible d'avoir une incidence notable sur l'environnement pour d'autres caractéristiques que sa dimension puisse être soumis à une évaluation environnementale », des évolutions normatives sont nécessaires .
Ce décret a modifié les catégories de projets soumises à une évaluation environnementale obligatoire et à consultation du public en se concentrant sur un critère de taille et en ne traitant pas suffisamment les autres caractéristiques des projets (nature, dimensions, localisation) qui sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine .
La réécriture de ces dispositions devant intervenir dans un délai de 9 mois à compter de la décision du Conseil d'État, le Gouvernement a pris un premier décret en date du 29 juin 2021 129 ( * ) pour modifier les dispositions relatives à la nomenclature et à la procédure d'évaluation environnementale pour mieux transposer la directive 2011/92/CE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
En outre, afin de traiter l'ensemble des sujets mis en lumière par la décision du Conseil d'État mais connus de longue date, le Gouvernement a mis en consultation un nouveau projet de décret dit de « clause filet », qui vise à mettre en place un dispositif permettant de soumettre à évaluation environnementale des projets situés en deçà des seuils de la nomenclature annexée à l'article R. 122-2 du code de l'environnement. L'autorité compétente pour autoriser ou recevoir la déclaration d'un projet devra ainsi soumettre à un examen au cas par cas tout projet situé en deçà des seuils précités qui lui apparaissent comme susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement . La décision de soumettre à examen au cas par cas revient à l'autorité compétente en charge de la première procédure d'autorisation ou de déclaration et doit intervenir dans un délai de 15 jours à compter du dépôt du dossier d'autorisation ou de déclaration. Pour ces mêmes projets, le décret prévoit également la faculté pour le porteur de projet de saisir, de sa propre initiative, l'autorité chargée de l'examen au cas par cas.
Cette modification fait écho aux débats ayant cours lors de la modernisation de l'évaluation environnementale entre 2015 et 2016 et reprend l'idée figurant dans le rapport du groupe de travail de Jacques Vernier 130 ( * ) . La consultation est ouverte jusqu'au 10 février 2022 .
• Plus généralement, une évaluation de l'état de notre droit en matière d'information et de participation du public serait opportune .
Dans un rapport publié en octobre 2021 131 ( * ) , le Conseil général de l'environnement et du développement durable a porté un regard critique sur les procédures de participation du public et d'évaluation environnementale des projets, pointant leur complexité et la nécessité de mener une consultation du public dès l'initiation du projet.
La commission, attentive à ces questions, pourrait y consacrer des travaux dans les prochains mois.
* 121 Loi n° 2018-727 du 10 août 2018.
* 122 Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020.
* 123 Rapport Kasbarian - 5 chantiers pour simplifier et accélérer les installations industrielles , 23 septembre 2019.
* 124 Directive 2001/42/CE relative à l'évaluation stratégique environnementale.
* 125 Directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.
* 126 Arrêté du 16 novembre 2021 portant modification de l'arrêté du 10 mars 2006 relatif à l'information des populations pris en application de l'article R. 741-30 du code de la sécurité intérieure.
* 127 Arrêté du 16 novembre 2021 portant modification de l'arrêté du 5 janvier 2006 relatif aux informations nécessaires à l'élaboration du plan particulier d'intervention, pris en application de l'article R. 741-21 du code de la sécurité intérieure.
* 128 Décision n° 425 424, section du contentieux, 6 e et 5 e chambres réunies, séance du 24 mars 2021, décision du 15 avril 2021.
* 129 Décret n° 2021-837 du 29 juin 2021 portant diverses réformes en matière d'évaluation environnementale et de participation du public dans le domaine de l'environnement.
* 130 Moderniser l'évaluation environnementale , rapport de mars 2015.
* 131 CGEDD, Modernisation de la participation du public et des procédures environnementales relatives à l'autorisation des projets et l'approbation des plans-programmes , Jérôme Dietenhoeffer, Jérôme Goellner, Pascal Hornung, Patrick Lambert, Yves Majchrzak, 29 octobre 2021.