Projet de contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) (2021-2023)

III. UNE DYNAMIQUE QUI NÉCESSITE DE CONSOLIDER AUSSI LES MOYENS DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Le volet « objectifs » de ce COM est, comme c'est souvent le cas, beaucoup plus développé que son volet « moyens ». Encore l'existence d'un chapitre consacré aux moyens est-elle un progrès, car ce chapitre ne figurait pas dans le précédent COM.

Depuis 2016, la subvention pour charges de service public de l'AEFE (programme 185 de la mission Action extérieure de l'État) et les aides à la scolarité (programme 151) ont évolué comme suit :

Évolution des dotations de l'AEFE

LFI	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
P185 en K€	394 410	396 113	398 707	384 007	408 607	416 928	416 928
P151 en K€	115 500	110 000	110 000	105 300	105 310	104 754	95 754
Total	509 910	506 113	508 707	489 307	513 917	521 682	512 682

Source : réponses au questionnaire des rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2022.

En LFI 2020, le montant de la subvention pour charge de service public de l'AEFE (programme 185) a augmenté de 24,6 M€, pour favoriser la mise en oeuvre du plan de développement de l'enseignement français à l'étranger . Il s'agit d'un « rebasage » c'est-à-dire que la subvention ainsi augmentée a, depuis lors, été reconduite. Ce rebasage est toutefois intervenu après une période de disette budgétaire , puisqu'en 2017 l'AEFE a subi une annulation de crédits de 33 millions d'euros, nécessitant un plan d'économies et une hausse temporaire du taux de la participation financière complémentaire due par les établissements. Par ailleurs, l'augmentation observée en 2021 (+9 M€) résulte de la réintégration au programme 185 de dépenses de sécurisation des établissements, auparavant prises en charge dans le cadre du compte d'affectation spéciale 723.

S'agissant des bourses scolaires, une baisse de 10 M€ est observée en 2022 . Ces bourses passent en effet de 104,4 M€ à 94,4 M€ (déduction faite du montant des aides à la scolarisation des élèves en situation de handicap, qui répondent à une problématique distincte). Cette baisse sera compensée par un prélèvement de 10 M€ sur la trésorerie de l'AEFE. Cette trésorerie sera, d'ailleurs, également mobilisée en faveur des établissements français au Liban (10 M€). Mais le COM n'apporte aucune garantie quant au retour de l'enveloppe des bourses à son niveau antérieur . La croissance du réseau devra s'accompagner d'une trajectoire d'augmentation des crédits budgétaires dans ce domaine.

Les ponctions sur la trésorerie de l'AEFE sont d'autant plus préjudiciables que celle-ci ne peut pas emprunter , au titre de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui dispose que les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales ne peuvent contracter auprès d'un établissement de crédit ou d'une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée. Cette interdiction s'applique à l'AEFE qui ne peut donc pas recourir à l'emprunt pour financer ses investissements immobiliers. L'AEFE ne peut recourir qu'aux avances de l'Agence France Trésor, de courte durée (un an). Outre les avances accordées dans le cadre du plan de soutien à l'AEFE, en réponse à la crise sanitaire (plafonnées à 50 M€), l'Agence a bénéficié de 4 M€ d'AFT en 2021 pour financer son développement immobilier. En 2022, le montant des AFT inscrit en loi de finances initiale s'élève à 7,4 M€. Ces avances sont théoriquement destinées à un besoin de financement imprévu. Elles ne sont pas adaptées au financement immobilier. C'est pourquoi le COM prévoit leur mise en extinction en 2022 ou, au plus tard, en 2023.

Un groupe de travail doit dès lors être constitué pour trouver un mécanisme alternatif aux AFT. Composé de représentants du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, du ministère chargé des comptes publics et de l'AEFE, ce groupe de travail doit mettre en place un mécanisme pérenne de financement qui « pourra reposer sur une mise en commun ponctuelle des réserves de trésorerie disponibles au sein du réseau ou la constitution d'un fonds mutualisé à partir de contributions des établissements ».

L'atteinte de l'objectif de doublement des effectifs passe nécessairement par des opérations immobilières pour développer les capacités d'accueil des établissements en gestion directe (EGD). C'est pourquoi l'Agence a besoin d'un mécanisme de financement compatible avec les exigences d'un investissement immobilier . C'est d'autant plus légitime que l'EFE n'est pas financé majoritairement par l'État, mais par les familles , à hauteur de 64 % du coût de fonctionnement des EGD (et de 81 % pour l'ensemble des établissements), ce qui questionne sa qualité d'organisme relevant des administrations publiques centrales. Étant donné les situations très diverses des établissements, s'agissant notamment du montant des écolages, il n'est pas certain que la voie de la mutualisation, ou celle d'une augmentation des contributions des établissements, soit facilement acceptable. Il est nécessaire de permettre à l'agence de recourir à l'emprunt.

Par ailleurs, il est regrettable que le dispositif de garantie qui se substitue à l'Association nationale des écoles françaises de l'étranger (ANEFE), pour accompagner les projets immobiliers des établissements conventionnés et partenaires, soit moins favorable que celui qui préexistait. Mis en place par l'article 198 de la loi de finances pour 2021 et par un arrêté du 2 avril 2021, ce nouveau mécanisme prévoit en particulier une rémunération de la garantie par une commission variable en fonction des risques encourus, alors que cette commission était auparavant unique et mutualisée. Une première réunion de la commission interministérielle d'octroi doit se tenir prochainement. Il serait souhaitable que le COM mentionne la mission d'instruction des dossiers confiée à l'AEFE dans le cadre de ce nouveau dispositif.

Enfin, les deux contributions actuellement dues par les EGD et par les établissements conventionnés, la participation financière complémentaire (PFC) d'une part, et la participation à la rémunération des résidents (PRR), d'autre part, seront remplacées par une contribution unique assise sur le chiffre d'affaires , donc a priori décorrélée des moyens mis à disposition par l'Agence.

Cette fusion est source de nombreuses incertitudes pour les établissements et les familles, d'autant qu'elle s'inscrit dans le cadre d'un objectif visant à « accroître les ressources propres de l'Agence » donc à augmenter la contribution des établissements, en tirant parti de la croissance du réseau, dans la mesure où le potentiel de diversification des ressources propres, rapidement mentionné par le COM, semble limité. Il serait logique que cette contribution soit corrélée aux services rendus par l'agence aux établissements. Une étude d'impact est, à tout le moins, nécessaire.