EXAMENS EN COMMISSION
Examen en commission
(Mercredi
10 novembre 2021)
Réunie le mercredi 10 novembre 2021, la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Martine Berthet sur les crédits du compte d'affectation spécial « Participations financières de l'État » du projet de loi de finances pour 2022.
Mme Sophie Primas , présidente . - Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport pour avis de Mme Martine Berthet sur les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » du projet de loi de finances pour 2022.
Mme Martine Berthet , rapporteure pour avis . - Nous examinons ce matin le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » pour 2022, qui doit retracer les décisions de l'État actionnaire.
Comme l'an dernier et l'année précédente, je vous proposerai de refuser d'approuver les crédits de ce compte, pour trois raisons. Premièrement, le compte s'est éloigné de ses objectifs initiaux : il est devenu un simple instrument comptable, et non plus un outil au service de l'État stratège. Deuxièmement, la gestion des participations de l'État soulève plusieurs préoccupations, que je vous présenterai. Troisièmement, enfin, le Parlement reste trop peu associé aux décisions de l'État actionnaire, en dépit de l'importance stratégique que celles-ci recouvrent.
Avant d'approfondir ces trois raisons, je souhaite vous présenter brièvement l'état de ce portefeuille coté ainsi que les principales masses financières de ce compte.
La valorisation du portefeuille coté de l'État actionnaire s'est établie à 70,3 milliards d'euros au 30 juin 2021, soit une augmentation de 34 % par rapport au 30 juin 2020, lorsque les marchés financiers étaient particulièrement impactés par la crise sanitaire. La hausse massive de la valorisation du portefeuille entre juin 2020 et septembre 2021 cache toutefois plusieurs disparités. D'une part, la valeur totale continue d'être inférieure de 5 % à celle qu'elle atteignait au 31 décembre 2019, c'est-à-dire avant la crise sanitaire. D'autre part, cette baisse de 5 % aurait en réalité été de 12 % sans la croissance du titre EDF. Encore faut-il prendre en compte, dans le cas d'Air France, le fait que l'État soit monté au capital en avril 2021, de 14,3 % à 28,6 %, ce qui induit mécaniquement une augmentation de la valorisation de sa participation. En un mot, entre fin 2019 et mi-2021, seule la valorisation de la participation de l'État dans EDF, Eramet et La Française des jeux (FDJ) a évolué à la hausse.
Par ailleurs, en 2021, le compte a permis d'apporter une aide importante à certaines entreprises fragilisées par la crise, à hauteur de 8,7 milliards d'euros. Les principales opérations sont : une souscription à l'augmentation de capital de la SNCF, pour 4,1 milliards d'euros ; une avance en compte courant d'actionnaire consentie à Air France, pour 3 milliards d'euros ; et la participation de l'État au fonds d'aéronautique et au fonds d'avenir automobile.
Le compte a donc indéniablement permis d'amortir les effets de la crise pour les entreprises concernées. Pour ce faire, il a toutefois subi une forme d'instabilité budgétaire : pour ne prendre qu'un exemple, l'enveloppe de 20 milliards d'euros ouverte en loi de finances rectificative pour 2020 afin de soutenir les entreprises stratégiques fragilisées n'a été utilisée, un an plus tard, qu'à hauteur de 9 milliards d'euros, entraînant un report de crédits, pour 2021, de 11 milliards d'euros, puis un décret d'annulation de 7,2 milliards d'euros pour dégager des fonds dans le but d'abonder le fonds de solidarité et l'activité partielle. Pour 2022, 7 milliards d'euros sont demandés pour participer à des augmentations de capital ou acheter des actions, et 1,8 milliard d'euros pour les flécher vers le désendettement de l'État.
Je déplore ces multiples évolutions et modifications de crédits qui ont lieu depuis bientôt deux ans, qui compliquent fortement la lisibilité d'un compte, qui semble, par ailleurs, ne plus correspondre à sa mission initiale.
J'en viens donc maintenant aux trois raisons qui me conduisent à vous proposer de refuser l'approbation des crédits de ce compte.
Tout d'abord, le compte est devenu une simple courroie de transmission de crédits budgétaires, loin de sa mission initiale, et sans disposer de ressources propres. Pour rappel, la spécificité de ce compte est que ses dépenses et ses recettes présentent un lien fort entre elles. En effet, en recettes, il doit retracer les cessions de titres détenus par l'État, et, en dépenses, il doit retracer les achats d'actions. Ainsi, il participe normalement à la mise en place d'une stratégie d'ensemble de l'État actionnaire, dont les dépenses et les recettes obéissent à un schéma cohérent, correspondant à celui d'un investisseur avisé.
Or, depuis plusieurs années, le compte ne sert plus cet objectif, mais se contente de recevoir des versements du budget général, sans lien avec l'activité de l'État actionnaire, et de les injecter dans différents programmes ou fonds et, parfois seulement, dans des entreprises. Il est devenu davantage un simple outil comptable de la politique d'investissement de l'État - et non pas uniquement de sa politique d'actionnaire - qu'un levier d'action de l'État stratège. En témoigne le fait que, depuis 2016, la part des cessions de titres dans les recettes du compte, c'est-à-dire, normalement, ses ressources propres, a oscillé entre 71 % en 2019, année de la privatisation de la FDJ, et 0 %. Tout cela concourt à déconnecter la nature des recettes du compte et celle de ses dépenses, ce qui le rapproche comptablement d'une mission classique du budget général.
Outre ce changement de nature budgétaire, le compte est devenu un instrument au service du court terme, et non plus de l'anticipation de long terme. Il agit de plus en plus comme un pompier pour éteindre les incendies de la crise, ce qui est, certes, utile, et de moins en moins comme le support de l'État stratège. Or, comme la crise l'a cruellement rappelé aux acteurs qui l'auraient oublié, la souveraineté économique de la France passe par un tissu industriel renforcé, une protection de ses actifs stratégiques, qui lui assurent autonomie et indépendance, et une stratégie cohérente de long terme, afin d'anticiper les mutations et peser sur celles-ci.
Force est de constater néanmoins que les pouvoirs publics ont, ces dernières années, délaissé ces enjeux au profit d'une logique plus court-termiste, financière, et peu soucieuse de la notion de souveraineté économique du pays. Je me contenterai de rappeler les exemples de Veolia-Suez ou de l'accord avec Fincantieri, étudiés plus longuement dans le rapport de l'an dernier.
J'attire votre attention, à cet égard, sur la cession probable par Engie de sa filiale de services Equans, qui représente 80 000 salariés dans 17 pays et 12 milliards d'euros de chiffre d'affaires. Le rôle joué ou non par l'État dans cette affaire interroge. La presse se fait ainsi l'écho de tractations qui pourraient conduire à transférer cet actif à un fonds d'investissement étranger, en dépit de son caractère stratégique. Si tel était le cas, cela pourrait s'apparenter à un nouveau coin enfoncé dans la souveraineté du pays. Les récentes tentatives de fonds étrangers pour acquérir des entreprises françaises dans le domaine des semi-conducteurs, en camouflant leurs liens avec les gouvernements de leur pays d'origine, via des sociétés-écrans, sont tout autant un défi lancé à l'État stratège et à ses outils de filtrage des investissements étrangers.
Néanmoins, il existe une note d'optimisme : la souveraineté économique du pays semble redevenir un sujet de préoccupation des pouvoirs publics, conformément aux mises en garde répétées de différentes institutions, au premier rang desquelles notre commission. Le Commissaire aux participations de l'État a ainsi récemment indiqué que la crise a « aussi mis en exergue la dispersion du capital de certaines grandes sociétés cotées, qui les expose à des prises de contrôle inamicales et non souhaitées et qui peuvent mettre en péril le maintien de centres de décision en France ou en Europe. » Je forme le voeu que ces mots se traduisent rapidement en actes.
La souveraineté économique de la France ne passe en effet pas uniquement par la défense des entreprises jugées les plus stratégiques ; elle nécessite un travail « de dentelle », plus fin, qui requiert une analyse profonde et prospective des chaînes d'approvisionnement, de la localisation des centres de décision, des transferts de technologie envisagés, des produits de première nécessité très sollicités en cas de crise, des subventions étrangères facilitant les opérations inamicales, etc.
Le deuxième motif de refus concerne la gestion actuelle du portefeuille coté. Tout d'abord, il est de plus en plus concentré autour des valeurs de l'énergie, qui représentent 52 % de la valorisation totale, et de l'aéronautique et de la défense, pour 30 %. Il s'agit là d'une évolution préoccupante, car la valeur totale du portefeuille dépend de quelques actions seulement, donc des facteurs exogènes qui agissent sur celles-ci : crises diplomatiques, conflits armés... Par conséquent, la marge de manoeuvre dans le pilotage du portefeuille est faible, puisque, plus ce dernier est concentré, plus il est difficile pour l'État de soutenir les entreprises à partir des ressources propres du compte, c'est-à-dire en cédant des titres, car cela reviendrait à diminuer sa participation dans des entreprises éminemment stratégiques.
C'est cette trop forte dépendance à quelques secteurs qui a expliqué, en 2020, que le rendement du portefeuille chutait de 33 %, alors que le CAC40 ne chutait « que » de 15 %.
Par ailleurs, et c'est un autre sujet de préoccupation, même en retirant les valeurs énergétiques, le rendement de l'État actionnaire reste inférieur à celui du CAC40.
Notons également que, d'année en année, le solde cumulé se réduit, puisqu'il est passé de 3,7 milliards d'euros fin 2016 à seulement 300 millions d'euros fin 2021. Or ce solde représente une manne financière qui permet à l'État d'intervenir rapidement pour aider une entreprise ou pour prendre des participations dans une société.
Concernant les dividendes que l'État tire de ses participations, ces derniers ont diminué de 46 % entre 2014 et 2022, phénomène qui ne s'explique pas que par le non-versement en 2020 du fait de la crise sanitaire. L'explication plus profonde réside dans le désengagement progressif de l'État, qui a fait le choix de recettes de court terme en vendant ses titres, et qui s'est donc privé de ce flux régulier et massif.
J'en viens maintenant à la troisième raison du refus, qui est que le Parlement reste trop peu associé aux décisions de l'État actionnaire. Les crédits du compte sont présentés de façon notionnelle, c'est-à-dire qu'ils ne reflètent pas forcément la réalité des opérations envisagées de l'État actionnaire, afin de ne pas informer les marchés de ses intentions. L'objectif est compréhensible, bien entendu, mais il a aussi pour conséquence de ne pas nous permettre de nous prononcer en toute connaissance de cause. Nous avons pourtant déjà fait des propositions par le passé, comme le fait d'organiser des auditions à huis clos de l'Agence des participations de l'État (APE) et du Gouvernement portant à la fois sur la stratégie de long terme de l'État actionnaire et sur certaines opérations patrimoniales, dont le compte rendu ne serait pas publié ou le serait uniquement postérieurement à la réalisation desdites opérations. Les crédits seraient toujours notionnels, mais au moins le Parlement retrouverait-il un vrai rôle de contrôle de l'action gouvernementale en la matière. Or aucune suite n'est donnée à cette demande.
Je déplore également que certaines questions soient restées sans réponse, comme le rendement attendu du portefeuille en 2022, alors qu'il s'agit d'une information primordiale que tout investisseur avisé est censé suivre avec attention.
Si le Parlement disposait d'informations fiables, peut-être pourrions-nous approuver les crédits du compte, mais il me semble que le chemin est encore long avant que nous parvenions à cet objectif...
Je regrette également qu'aucune suite n'ait été donnée quant à la proposition de la commission de prévoir des indicateurs de performance distincts selon les secteurs d'intervention, afin de mieux rendre compte de la qualité de la gestion du portefeuille selon qu'elle a concerné le secteur énergétique ou les autres.
Enfin, le fonds pour l'innovation et l'industrie (FII) représente toujours autant un grave contournement du Parlement dans les choix en matière d'innovation de rupture. Son principe est en effet de percevoir le fruit de la vente par l'État de la FDJ et d'ADP, de les placer sur un compte au Trésor au rendement de 2,5 %, et de financer ainsi l'innovation. Parallèlement, le financement par le budget général serait réduit d'autant. Or, si nous pouvons contrôler le budget général, nous n'avons aucune prise sur les décisions du FII.
En outre, puisque la privatisation d'ADP n'a pas eu lieu, le fonds est, en réalité, composé d'un mélange hybride entre du numéraire et des titres EDF et Thalès, qui génèrent des dividendes. Nous sommes donc face à une usine à gaz complexe, qui n'a absolument pas stabilisé le financement de l'innovation, mais qui a eu pour conséquence directe de sortir le Parlement du circuit de décision. Cette analyse, que nous formulons depuis plusieurs années, est par ailleurs entièrement validée par celle de la Cour des comptes.
Pour toutes ces raisons, je vous propose, mes chers collègues, de rejeter les crédits de ce compte.
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - J'approuve totalement ce qu'a dit notre rapporteure pour avis.
La prise de conscience collective de notre souveraineté économique est salutaire, bien qu'un peu tardive. On voit bien que notre pays ne s'est pas doté des outils associant le Parlement qui nous auraient permis d'avancer.
J'ai déposé, avec mes collègues du groupe CRCE, une proposition de loi portant création d'un programme national d'intelligence économique. En effet, nous manquons d'outils performants pour repérer les prédateurs, les mutations qui s'opèrent et les campagnes, parfois malfaisantes, en direction de la France et de ses entreprises. Il nous faudra aborder ce sujet. Au reste, nous organisons prochainement un colloque sur cette question avec des sénateurs de tous les groupes.
L'État a vendu beaucoup de titres, favorisant les recettes à court terme. Nous n'avons pas essayé de redéployer nos actions de manière dynamique, en visant la réindustrialisation.
Nous devons hausser le ton. Il est tout de même incroyable que l'on puisse ne pas penser que l'innovation doit faire partie d'une mission de l'État inscrite dans la longue durée ! On a vendu au cas par cas des trésors de la République pour donner l'illusion d'une politique d'innovation.
Je veux insister sur la manière dont l'État est représenté dans les entreprises où il est actionnaire. Quand je vois que Thalès va vendre tous les systèmes de gestion des réseaux ferroviaires, comme s'il ne s'agissait pas de sujets d'avenir, les bras m'en tombent.
Il faut une vision d'ensemble. La question de la souveraineté économique est absolument fondamentale. Nous devons hausser le ton sur la manière dont le Parlement est tenu à l'écart. Le nombre de délocalisations validées par Bercy est scandaleux.
Mme Florence Blatrix Contat . - Je vous remercie de ce rapport, dont je partage les conclusions.
Le CAS contient de plus en plus d'opérations qui ne relèvent pas de la stratégie de l'État actionnaire. Cette année encore, les crédits demandés ont peu à voir avec cette dernière.
Depuis le début de la crise sanitaire, le CAS a été utilisé dans les lois de finances rectificatives pour alimenter le plan d'urgence et la mission « Économie », de manière à financer des situations d'urgence. Ce n'est pas conforme à l'esprit de la LOLF. En 2022, le Gouvernement utilise le CAS pour porter des crédits liés à l'amortissement de la dette covid : 1,885 milliard d'euros seront mobilisés pour cet amortissement, avant d'être reversés à la Caisse de la dette publique. Le CAS devient un simple véhicule de paiement, ce qui est d'autant plus regrettable qu'il avait été créé pour rendre lisible la stratégie de l'État en matière de participations. On constate un dévoiement croissant de ses missions.
La crise du covid a mis à jour nos dépendances et la nécessité d'une réindustrialisation. Dans le domaine de la santé, par exemple, nous n'avons pas d'équivalent de la Barda américaine. Le CAS ne démontre aucune stratégie de l'État en la matière. Cela cache peut-être tout simplement une absence de volonté du Gouvernement...
Je souscris au fait que le Parlement est trop peu associé au suivi du CAS.
Mme Anne-Catherine Loisier . - Si je comprends bien, nous n'avons pas d'éléments de comparaison pour connaître le montant qu'a rapporté la FDJ à l'État lorsqu'il en était pleinement actionnaire et le montant que sa cession rapporte au fonds pour l'innovation et l'industrie, ce qui ne nous permet pas d'exercer notre contrôle. Pouvez-vous me le confirmer ?
M. Fabien Gay . - Je souscris au rejet des crédits.
Deux choses m'inquiètent.
Tout d'abord, la stratégie industrielle de notre pays n'est pas la bonne : depuis quelques années, on joue au Monopoly, avec des opérations financières, qui, certes, rapportent à l'État ou au privé, mais qui ne sont pas sous-tendues par un projet industriel. De telles opérations, il y en a eu un certain nombre depuis que le Président de la République était secrétaire général adjoint de l'Élysée...
On reconstitue des monopoles privés, alors que l'on haïssait les monopoles publics voilà encore trente ans. Chaque fois, ce sont des opérations financières qui coûtent aux usagers et aux collectivités et dont les dividendes bénéficient aux opérateurs privés.
Dans le même temps, l'État se désengage des entreprises dont il était actionnaire. Je rappelle que le Parlement a cédé sur Engie, en autorisant le Gouvernement à descendre à son capital. La cession d'Equans est un gros enjeu, avec près de 80 000 salariés dans le monde et 24 000 en France, comme l'a rappelé la rapporteure. 12 milliards d'euros de chiffre d'affaires, ce n'est pas rien ! Pour ma part, je crains fortement que ce qui reste d'Engie parte à Total. On aura ainsi dépecé ce qu'était GDF en moins de vingt ans.
La France et l'Union européenne doivent maîtriser les choses dans un certain nombre de secteurs stratégiques. Les salariés d'ArianeGroup nous alertent sur le fait que les États-Unis sont en train d'achever leur projet de constellation. Ils seront alors hors-jeu et n'auront plus la main sur leurs données, ce qui posera une question de souveraineté industrielle et même nationale. Il faut sonner l'alarme.
Je pense que nous sommes tous d'accord sur le fait que le Parlement ne maîtrise rien. Le peuple arbitrera souverainement lors des élections du printemps prochain, mais, à terme, la question du maintien du CAS risque de se poser si nous n'avons plus notre mot à dire. Il faut un débat politique sur la souveraineté.
Mme Martine Berthet , rapporteure pour avis . - Madame Loisier, nous allons rechercher la différence de rentabilité concernant FDJ. Nous vous transmettrons les éléments, mais nous pouvons penser que la rentabilité d'un fonds obligataire est certainement moins bonne.
Le CAS est désormais le reflet d'une stratégie de court terme. Il s'agit pourtant d'un outil intéressant, qui pourrait être beaucoup mieux utilisé sur les questions de souveraineté économique, avec une vision plus fine et de long terme.
Le Parlement devrait évidemment être associé à la réflexion sur ces questions sur le long terme.
Mme Sophie Primas , présidente . - Compte tenu de la situation particulière du projet de loi de finances de cette année, je vous propose de réserver nos avis sur l'ensemble des missions jusqu'à ce que nous en ayons achevé l'examen.
L'avis sur l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » est réservé.
Examen en commission
(Mercredi 24 novembre 2021)
Mme Sophie Primas , présidente . - Mes chers collègues, à la suite du rejet de la première partie du projet de loi de finances pour 2022, les avis budgétaires portant sur les missions de la seconde partie du PLF sont devenus sans objet et ne seront pas discutés en séance publique.
Notre commission avait décidé de réserver son vote et de surseoir à se prononcer lors de la présentation des rapports pour avis successifs. Afin de tirer les conséquences de ce choix, il nous revient désormais d'autoriser formellement la publication sous forme de rapports d'information des différents tomes correspondant aux missions budgétaires relevant de notre commission.
Il n'y a pas d'opposition ?
Je vous remercie.
La commission des affaires économiques autorise la publication de ces rapports d'information.