C. DES AVANCÉES TIMIDES ET PARFOIS CONTROVERSÉES
1. Le développement de la dimension extérieure de la politique migratoire de l'Union européenne
Faute de pouvoir s'accorder entre eux sur la répartition de la prise en charge des demandeurs d'asile, les États membres ont incité l'Union européenne à développer la dimension extérieure du contrôle des flux migratoires en passant des accords avec des pays de « transit » et des pays d'origine , afin de limiter l'arrivée irrégulière de ressortissants de pays tiers.
Ainsi, afin « d'éviter qu'une route de migration irrégulière ne s'ouvre » au départ du territoire turc, le Conseil européen des 18 et 19 mars 2016, sous l'impulsion de l'Allemagne, a décidé de s'accorder avec la Turquie (déclaration conjointe du 18 mars 2016) pour renvoyer de Grèce vers le territoire turc, tous les nouveaux migrants en situation irrégulière, moyennant une libéralisation des visas en faveur des citoyens turcs, la mise en place d'un programme de réinstallation (dans la limite de 72 000 personnes) et le versement, par l'Union européenne, d'une aide financière conséquente (6 milliards d'euros jusqu'à fin 2018).
Cet accord a incontestablement engendré la diminution des flux migratoires vers l'Union européenne en mer Égée, même si des facteurs complémentaires ont joué : renforcement des contrôles frontaliers le long de la « route des Balkans » ; évolution de la législation turque garantissant aux réfugiés syriens le droit de travailler...
Cet accord a été contesté, d'une part, parce qu'il a conduit à un faible nombre de renvois de personnes n'ayant pas demandé le bénéfice de l'asile ou ayant été déboutés de leur demande, de la Grèce vers la Turquie (ainsi, seuls 2 140 migrants avaient été renvoyés entre la date de signature de l'accord et mars 2020) et, d'autre part, parce qu'il met de facto l'Union européenne dans une situation de dépendance à l'égard de la Turquie. Aujourd'hui, la situation économique et sociale de la Turquie rend plus difficile la poursuite de ce rôle que l'Union européenne lui demande de tenir depuis 2016.
Ainsi, en mars 2020, alors qu'il demandait à l'Union européenne un engagement clair en faveur du renouvellement de l'accord de mars 2016 et une aide financière accrue, le président turc ordonnait d'ouvrir sa frontière terrestre avec la Grèce, laissant passer des milliers de migrants vers l'Union européenne.
L'Union européenne a alors apporté un soutien financier d'urgence à la Grèce (700 millions d'euros) et procédé à une relocalisation des mineurs isolés présents dans les îles grecques vers des États membres volontaires. De nombreux témoignages ont signalé alors des refoulements de migrants ( push-back) par les autorités grecques.
Malgré ces limites, le Conseil européen, à plusieurs reprises, a souligné l'intérêt de cet accord de l'Union européenne avec la Turquie. Ainsi, le 25 mars 2021 : « en ce qui concerne la gestion des migrations, dans le cadre de la stratégie plus large de l'Union européenne englobant toutes les routes migratoires, la coopération avec la Turquie devrait être renforcée, notamment dans des domaines tels que la protection des frontières, la lutte contre l'immigration illégale, ainsi que le retour en Turquie de migrants en situation irrégulière et de demandeurs d'asile rejetés... »
Enfin, alors que l'accord prévoit le renvoi en Turquie de l'ensemble des migrants arrivés en situation irrégulière dans les îles grecques, après leur enregistrement dans les « hotspots », l'insuffisance des moyens consacrés à cette tâche a engendré des retards dans le traitement des demandes d'asile et la rétention, pendant plusieurs mois, des migrants dans des conditions d'accueil difficiles.
Cependant, après le tragique incendie du camp de Moria, sur l'île de Lesbos, en septembre 2020, qui avait laissé 13 000 migrants sans abri pendant plusieurs jours, la Grèce, avec le soutien financier de l'Union européenne, a prévu l'ouverture de cinq nouveaux centres d'accueil fermés sur ses îles. À titre d'exemple, un nouveau centre a ouvert sur l'île de Samos, le 18 septembre dernier.
De même, malgré le contexte politique très instable en Libye et les conditions de détention dégradées des migrants sur place, l'Union européenne et l'Italie, financent les garde-côtes libyens (depuis 2017, 32,6 millions d'euros) pour qu'ils empêchent les traversées de la mer Méditerranée par les migrants et les ramènent dans des centres de détention.
Autres exemples plus consensuels, les accords d'association de l'Union européenne avec la Jordanie (2002) et le Liban (2006) ont été modifiés à la suite de la crise de 2015, afin de permettre un soutien financier européen adapté destiné à les aider à accueillir sur leurs territoires, un certain nombre de réfugiés (ainsi, le Liban accueille environ 1 million de réfugiés syriens sur son territoire pour une population totale de 4,4 millions d'habitants).
Dans les faits, l'Union européenne a donc essayé « d'externaliser » l'accueil des demandeurs d'asile.
2. Le renforcement de la protection des frontières extérieures de l'Union européenne
Simultanément, l'Union européenne et les États membres sont parvenus à « franchir un cap » dans le renforcement des contrôles aux frontières extérieures.
Ainsi, lors du Conseil européen des 20 et 21 octobre 2016, plusieurs décisions importantes étaient adoptées en ce sens :
- constitution de l'agence Frontex en « corps européen de garde-frontières et de garde-côtes » (voir infra ) ;
- appel à une adoption rapide du code frontières Schengen révisé, visant à soumettre tous les voyageurs franchissant les frontières extérieures de l'Union européenne à des contrôles systématiques et à la mise en place d'un système d'entrée/sortie ;
- proposition de mise en place d'un système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (ETIAS).
En outre, l'agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (Frontex), instituée en 2004 27 ( * ) par le Parlement européen et le Conseil, pour analyser les risques et les routes migratoires, organiser des actions de formation pour les services compétents des États membres et offrir un appui opérationnel « aux États membres confrontés à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée aux frontières extérieures », a connu une rapide « montée en puissance » au gré des situations de pression migratoire.
Le règlement fondateur de Frontex a ainsi été modifié à quatre reprises, en 2007, en 2011, en 2016 28 ( * ) et en 2019 29 ( * ) , pour la transformer en « agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes ».
Frontex dispose désormais d'une réserve de réaction rapide et déploie, en continu plus de 2 000 agents sur le terrain dont 450 recrutés par Frontex et les autres détachés ou mis à disposition par les États membres. À terme, en 2027, c'est un corps permanent de 10 000 personnels qui devrait être opérationnel.
En pratique, Frontex peut intervenir, soit en réponse à la demande d'un État membre, soit sur décision du Conseil, prise à la majorité qualifiée.
Poursuivant ses actions de formation et de fourniture d'équipements de surveillance des frontières aux États membres (véhicules, drones...), l'agence est aussi désormais compétente pour renforcer l'action des États membres dans les domaines suivants :
- surveillance des frontières extérieures et détection des franchissements irréguliers ;
- surveillance maritime (opération Poséidon ; opération Thémis au large de l'Italie) ;
- enregistrement et identification des migrants à leur arrivée dans l'Union européenne (« hotspots » aux frontières extérieures ; ports ; aéroports...). Un projet de déploiement est ainsi en cours à l'aéroport international de Rome ;
- lutte contre les réseaux de passeurs (détection de faux papiers, de véhicules volés...) en lien avec Europol ;
- coordination d'opérations de retour décidées par les États membres.
Le fonctionnement de Frontex a cependant récemment fait l'objet de critiques opérationnelles, s'ajoutant à une « campagne de calomnies », selon le directeur exécutif de l'agence, M. Fabrice Leggeri.
En premier lieu, la Cour des Comptes de l'Union européenne 30 ( * ) a souligné que « l'agence des frontières de l'Union européenne (n'avait) pas aidé de manière suffisamment efficace les États membres et les pays associés à l'espace Schengen à gérer les frontières extérieures de l'Union », notant en particulier des lacunes dans ses ressources humaines (manque d'interprètes) et les défaillances de son système d'information (Eurosur), qui l'empêcherait d'avoir une vision globale en temps quasi-réel de la situation aux frontières de l'Union européenne.
En deuxième lieu, le Parlement européen a marqué sa défiance à l'égard de l'agence, refusant même de voter la décharge du budget 2019 de Frontex, en avril dernier 31 ( * ) , exprimant « l'inquiétude » des députés européens quant aux accusations « graves et répétées » de violations de droits fondamentaux par Frontex et d'informations selon lesquelles l'agence participerait à des refoulements de migrants (« pushbacks ») en mer Égée.
En conséquence, en mars dernier, un groupe de travail s'est constitué au sein du Parlement européen et a enquêté sur les pratiques de l'agence. Son rapport a émis des recommandations pour que Frontex améliore ces pratiques (ce qui a déjà eu lieu avec l'amélioration du mécanisme de rapport sur les incidents sérieux en février dernier) mais a rejeté les accusations de violation des droits fondamentaux formulées à l'encontre de l'agence européenne.
Lors d'un vote, le 28 septembre dernier, la commission de contrôle budgétaire du Parlement européen a finalement voté la décharge 2019 mais a gelé une partie du budget de l'agence, le temps que cette dernière optimise ses procédures financières, de recrutement et de passation des marchés.
Malgré ces remises en cause, l'action de Frontex a confirmé son importance pour la surveillance des frontières externes de l'Union européenne.
Ainsi, dans son rapport précité, la Cour des comptes de l'Union européenne a reconnu que les réponses opérationnelles de l'agence, même « perfectibles », étaient « efficaces ».
À l'heure actuelle, des équipes Frontex interviennent ainsi en mer Méditerranée, à la frontière gréco-turque, en Espagne, en Lettonie et en Lituanie, en Bulgarie et en Roumanie. En outre, plusieurs de ses agents sont présents dans certains aéroports internationaux (Rome ; Francfort ; Amsterdam). Des échanges sont aussi en cours pour un soutien de Frontex à la France et à la Belgique, dans leurs actions de surveillance de la nouvelle frontière extérieure de Manche/mer du Nord (voir III A).
En outre, l'agence déploie désormais des officiers de liaison dans plusieurs pays tiers. Elle mène ainsi une collaboration efficace avec le Maroc, les pays des Balkans occidentaux et la Géorgie. La situation est plus complexe avec les pays d'Afrique subsaharienne mais des perspectives de coopération existent avec le Sénégal ou la Somalie.
Incontestablement, la protection des frontières extérieures est le champ de compétences dans lequel l'Union européenne a enregistré le plus d'avancées.
Mais, malgré ces avancées, l'urgence d'une coordination européenne renforcée demeure, justifiant la présentation du Pacte pour la migration et l'asile.
3. L'urgence d'une coordination européenne demeure
La Pacte sur la migration et l'asile vise explicitement à répondre aux carences persistantes des politiques migratoires et de l'asile de l'Union européenne.
Comme le souligne la communication « chapeau » de la Commission européenne sur le Pacte, diffusée le 23 septembre 2020 : « depuis la crise des réfugiés de 2015-2016, les défis ont changé. Les flux mixtes de réfugiés et de migrants se sont traduits par une plus grande complexité et un besoin accru de mécanismes de coordination et de solidarité. »
En septembre 2020, la Commission européenne se félicitait de la baisse considérable du nombre d'arrivées irrégulières dans l'Union européenne (baisse de 92 % depuis 2015).
Ces chiffres devaient cependant être considérés avec prudence , la diminution décrite étant manifestement liée aux restrictions sanitaires liées à la pandémie de covid-19.
En effet, en 2021, selon M. Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex, ces flux sont repartis à la hausse (+ 64 % par rapport à 2020).
Si les flux sont en baisse de 25 % en Méditerranée orientale (entre la Turquie et la Grèce), ces flux sont en hausse sur les autres routes migratoires : Méditerranée centrale (au départ de la Libye et la Tunisie vers l'Italie ; 41 000 franchissements illégaux, soit +92 % par rapport à 2020), Balkans occidentaux (27 000, soit + 50 % par rapport à 2020), Méditerranée occidentale (du Maroc vers l'Espagne : environ 10 000, soit + 14 % par rapport à 2020) ; (Canaries : 8 500, soit + 50 % par rapport à 2020), frontière biélorusse (5 700).
Les migrants interpellés viennent principalement de Tunisie (12 000), d'Algérie (6 500), d'Afrique subsaharienne et du Bangladesh.
De là, en raison des carences persistantes des procédures d'asile en Europe, une série de problèmes structurels met toujours sous pression les systèmes d'asile, d'accueil et de retour des États membres et impliquent une coordination plus poussée entre eux.
En effet, faute d'accord sur le « paquet asile », aucun régime européen de l'asile n'a véritablement été mis en place en réalité : si nombre de règles européennes encadrent les obligations à respecter par les demandeurs d'asile, leurs conditions minimales d'accueil etc..., le droit d'accorder l'asile à une personne demeure un acte de souveraineté des États membres et l'asile est « territorialisé ». Il en résulte des droits procéduraux et des conditions d'accueil des demandeurs d'asile qui divergent selon les États membres, et un effort différencié dans leur prise en charge .
Les procédures sont trop longues : ainsi en France, où le délai moyen d'examen des demandes d'asile 32 ( * ) qui était déjà de 166 jours en 2019 s'est encore allongé avec la pandémie (275 jours en 2020).
Le traitement des demandes d'asile repose toujours sur les États membres de manière inégale (en 2020, la plupart des premières demandes étaient ainsi déposées en Allemagne (102 500), en Espagne (86 400) et en France (81 800)).
Le flux des demandes a été exceptionnellement bas en 2020, toujours en raison des restrictions liées à la pandémie : baisse de 33 % par rapport à 2019 pour l'Union européenne (472 000 demandes recensées) et de 30 % pour la France. Mais depuis dix ans, la tendance est en augmentation régulière. Ainsi, la France « est confrontée à une hausse continue du niveau de la demande d'asile depuis une dizaine d'années. Cette tendance s'est confirmée en 2019, avec une augmentation de + 7,4 % et un nombre record de 132 826 demandes enregistrées à l'OFPRA » 33 ( * ) .
Demandes d'asile dans l'Union européenne, 1990-2020
En outre, la Commission européenne, qui ne justifie cependant pas ses chiffres, indique que « le nombre de demandes de protection internationale a continué d'augmenter, allant jusqu'à quadrupler par rapport au nombre d'arrivées » 34 ( * ) .
Aux dires de la Commission européenne, en 2019, 32 % des demandeurs avaient déjà déposé des demandes dans d'autres États membres. Selon Mme Fabienne Keller, députée européenne (Renew) et rapporteur du Parlement européen sur le règlement « procédures », ce niveau monte à 60 % concernant les demandeurs d'asile afghans. Pour la Commission, « cette tendance semble indiquer que des demandeurs n'introduisent pas leur demande dans le premier État membre d'arrivée, que plusieurs demandes de protection internationale seraient présentées par un même demandeur auprès de plusieurs États au sein de l'Union européenne et qu'une réforme de l'actuel système de Dublin s'impose. » Et, toujours selon la Commission, « la proportion de migrants arrivant de pays pour lesquels les taux de reconnaissance des demandes d'asile son inférieurs à 20 % est passée de 13 % en 2015 à 55 % en 2018. »
Par ailleurs, les débarquements de migrants à la suite d'opérations de recherche et de sauvetage en mer (86 300 traversées maritimes en 2020) ont continué à poser de grandes difficultés aux États membres dont la façade maritime est une frontière extérieure de l'Union européenne. Au cours de son entretien avec les rapporteurs, le représentant permanent de l'Italie auprès de l'Union européenne, a confirmé que ces débarquements constituaient la première préoccupation de son pays sur le dossier migratoire.
Enfin, la difficulté des opérations de « retour » des migrants en situation irrégulière dans leur pays d'origine, accentuée par la pandémie en 2020, est avérée.
Depuis 1999, le Conseil a inséré des clauses relatives à la migration dans ses accords avec les pays tiers, afin de renforcer l'obligation faite aux pays tiers co-contractants de réadmettre leurs ressortissants en situation irrégulière. Puis, en 2015 et 2017, des plans d'action de l'Union européenne en matière de retour ont été adoptés.
Dans ce cadre, l'Union européenne a conclu 18 accords de réadmission (ARUE) juridiquement contraignants avec des pays tiers. Toutefois, comme l'explique la Cour des comptes de l'Union européenne dans un rapport en date du 13 septembre 2021 35 ( * ) , ces accords ont eu un succès limité, « principalement en raison de considérations politiques internes » (ces accords pouvant susciter l'hostilité de l'opinion dans certains pays).
En effet, « les fonds envoyés par la diaspora (qui comprend également les migrants en situation irrégulière) peuvent constituer un moyen de subsistance pour des communautés entières, une source essentielle de devises étrangères, et dépasser de loin l'aide publique au développement ». En outre, certains pays tiers préfèrent développer une coopération bilatérale avec les États membres.
L'Union européenne a donc aussi ouvert des négociations avec six pays tiers pour conclure des arrangements de réadmission, moins contraignants.
La Cour va jusqu'à affirmer que « le manque d'efficacité du système de retour de l'Union européenne encourage la migration irrégulière . Chaque année depuis 2008, ce sont environ 500 000 étrangers en moyenne qui reçoivent l'ordre de quitter l'Union européenne parce qu'ils y sont entrés ou y séjournent sans autorisation. Pourtant, seul un tiers d'entre eux retourne effectivement dans un pays tiers (29 % en 2019). Ce taux de retour effectif passe sous la barre des 20 % pour les retours vers des pays situés en dehors du continent européen. »
En fait, en 2020, selon la Commission européenne, 394 000 ressortissants de pays tiers ont reçu l'ordre de quitter le territoire de l'Union européenne. Mais seulement 69 500 migrants irréguliers ont été renvoyés dans un pays tiers. Les personnes concernées étaient essentiellement originaires des pays suivants : Albanie (14 % de l'ensemble des retours) ; Géorgie (8,2 %) ; Ukraine (7,9 %).
Lors de son audition devant votre commission, le 5 novembre dernier, Mme Ylva Johansson, commissaire européenne chargée des affaires intérieures, insistait sur le faible taux de retour dans leur pays d'origine, des migrants irréguliers : « en moyenne [dans l'Union européenne], 30 % des décisions de retour sont exécutées, et environ 14 % seulement en France. »
Certes, cette évaluation en pourcentages est à relativiser : d'une part, les États membres confrontés à un moindre afflux de migrants irréguliers auront plus de facilités à effectuer des opérations de retour que les autres. D'autre part, les motifs de délivrance des décisions d'éloignement ne sont pas les mêmes d'un pays à l'autre. Certains en délivrent de manière systématique, d'autres limitent la délivrance aux décisions qui leur apparaissent réellement applicables. De plus, la pandémie a limité les opérations de retour : ainsi en France, toutes modalités d'éloignement confondues (départs volontaires et éloignements forcés), 15 950 ressortissants de pays tiers ont quitté le territoire national en 2020, soit une baisse de 50 % par rapport à 2019.
Mais globalement, la situation est largement perfectible pour toute l'Union européenne.
La Cour a donc recommandé à la Commission européenne d'adopter une approche plus souple lors de la négociation d'accords de réadmission, de créer des synergies avec les États membres pour faciliter les négociations en matière de réadmission (en bénéficiant des relations privilégiées de certains d'entre eux avec des pays tiers) et de renforcer les mesures susceptibles d'inciter les pays tiers à coopérer sur ces questions.
1. II. UN NOUVEAU PACTE POUR UNE GESTION PLUS EFFICACE ET PLUS COLLECTIVE DE LA MIGRATION ET DE L'ASILE
* 27 Règlement (CE) n°2007/2004.
* 28 Règlement du Parlement européen et du Conseil (UE) 2016/1624 du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n°863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n°2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil.
* 29 Règlement du Parlement européen et du Conseil (UE) 2019/1896 du 13 novembre 2019 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) n°1052/2013 et (UE) 2016/1624.
* 30 Rapport spécial 08/2021 : « Soutien de Frontex à la gestion des frontières extérieures. »
* 31 Décision du Parlement européen P9_TA(2021)091 du 28 avril 2021.
* 32 Deux tiers d'entre elles ne sont pas éligibles.
* 33 Avis n °144 (2020-2021) présenté par les sénateurs Muriel JOURDA et Philippe BONNECARRÈRE au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi de finances 2021 (« Asile, immigration, intégration et nationalité »).
* 34 Page 11 de l'exposé des motifs de la proposition de règlement COM(2020) 610 final.
* 35 Rapport spécial « Coopération de l'Union européenne avec les pays tiers en matière de réadmission : des actions pertinentes, mais peu de résultats ».