C. UN BUDGET MARQUÉ PAR LES TRANSFORMATIONS RÉCENTES DE L'OPÉRATEUR
1. Un budget dominé par les dépenses de personnel et la SCSP
Depuis 2017, l'opérateur est intégré au programme budgétaire 159 « Expertise, information géographique et météorologie » .
Depuis 2016, Météo-France présente son budget en autorisations d'engagements (AE) et crédits de paiements (CP) par destination et par nature.
En 2020, les AE consommées se sont élevées à 390,5 millions d'euros tandis que la consommation des CP a atteint 368,7 millions d'euros .
Les dépenses de personnel représentent les 2/3 des CP consommés par l'établissement.
Répartition par nature des crédits de paiement (CP) exécutés en 2020
Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performance du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » annexé au projet de loi de règlement des comptes 2020
La répartition par destination des CP consommés est dominée par les missions d'observation et les fonctions support de l'établissement :
Répartition par destination des crédits
de paiement (CP)
exécutés en 2020
Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performance du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » annexé au projet de loi de règlement des comptes 2020
En comptabilité budgétaire, les recettes effectivement perçues en 2020 par l'opérateur se sont élevées à 369,2 millions d'euros . La SCSP pèse pour près de la moitié des ressources de Météo-France.
Répartition des recettes perçues par Météo-France en 2020
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
En retraitant le montant de la subvention à l'organisation EUMETSAT , qui ne fait que transiter par le budget de l'opérateur, la SCSP représente même plus de la moitié de ses ressources .
Répartition des recettes perçues par Météo-France en 2020 hors subvention EUMETSAT
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
Si l'exécution budgétaire 2020 a affiché un résultat positif de 0,44 million d'euros alors que le budget rectificatif voté en juillet 2020 prévoyait un déficit de 2,43 millions d'euros, ce résultat positif ne reflète néanmoins pas le solde budgétaire qui aurait réellement dû être constaté .
Cette différence de trois millions d'euros s'explique principalement par une sous-consommation des dépenses de personnel de près de deux millions d'euros provenant, pour 1,2 millions d'euros , de dépenses qui auraient dû être décaissées en 2020. Elle a aussi pour origine une sous-consommation de 1,56 millions d'euros d'autres catégories de dépenses de fonctionnement et d'investissement , essentiellement concernant des projets pour lesquels l'opérateur bénéficie de financements extérieurs .
2. En dehors de la SCSP, la redevance versée par la DGAC est déterminante dans les ressources de Météo-France
Présentation de l'évolution des
principales ressources de Météo-France
hors SCSP
(2012-2020)
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
a) Le tabou lié au maintien du montant de la redevance versée par la DGAC doit être levé
La redevance versée par DGAC au titre des services météorologiques rendus à la navigation aérienne représente près du quart des ressources de Météo-France. Stable en euros courants depuis 2012 , elle s'élève à 85,55 millions d'euros . Cette stabilité en euros courants signifie que cette ressource se dévalue chaque année du niveau de l'inflation .
Si la DGAC considère que les efforts de rationalisation de Météo-France et ses gains de performance justifient cette baisse de la redevance en euros constants , cette affirmation n'a pas été objectivée. Par ailleurs, la valeur ajoutée des services rendus par Météo-France à la navigation aérienne a progressé sur cette période.
Météo-France comme sa tutelle sont très inquiets quant au maintien du niveau de la redevance versée par la DGAC et sont prêts à se satisfaire de sa stabilisation en euros courants. Cette menace pèse sur l'opérateur telle une épée de Damoclès . Cette situation ne devrait pas perdurer et le rapporteur considère que le tabou de la réévaluation de la redevance mériterait d'être levé.
Recommandation n° 8 : S'assurer que la redevance versée par la direction générale de l'aviation civile couvre les coûts des prestations délivrées à l'aviation civile et, le cas échéant, en réévaluer le montant.
b) Le déclin des ressources commerciales de l'opérateur a été enrayé depuis 2017
Les recettes provenant de l'activité commerciale de Météo-France se sont sensiblement contractées à partir de 2012 . Cette évolution a pour cause principale le déclin des services audiotel . Les ressources que générait ce service ont diminué de onze millions d'euros entre 2012 et 2020 .
Évolution des recettes commerciales (2012-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
Les efforts entrepris par Météo-France pour dynamiser ses ressources propres commerciales ont commencé à porter leurs fruits à compter de 2017 , année à partir de laquelle la trajectoire baissière a été enrayée. Depuis , ces recettes se sont stabilisées autour de trente millions d'euros . Elles représentent désormais un peu plus de 8 % du total des ressources de l'opérateur.
En 2020, l'établissement prévoyait de porter ses ressources commerciales à plus de 34 millions d'euros . Néanmoins, la crise sanitaire a remis en cause cette ambition . Sur cet exercice, le niveau de ces ressources a ainsi été inférieur de quatre millions d'euros aux prévisions initiales . Il est à noter que, dans son budget rectificatif de juillet 2020, l'établissement avait réalisé une évaluation précise de la diminution de ces recettes.
Pour l'année 2021 , l'établissement a maintenu une prévision de recettes commerciales de 35 millions d'euros . Ce montant exceptionnel est notamment tiré vers le haut par les encaissements attendus au titre d'un contrat signé avec la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) portant sur des études en vue de l'implantation de champs d'éoliennes au large.
Du fait notamment de moyens et d'effectifs contraints, les projections de l'établissement prévoient une stabilité de ses recettes commerciales dans les prochaines années. Les nouvelles marges de manoeuvre à attendre du côté de ces ressources semblent contraintes même si les futurs services d'adaptation au changement climatique développés par l'opérateur pourraient les dynamiser.
c) Malgré son montant significatif, la subvention pour EUMETSAT est neutre
La contribution de la France à l'organisation EUMETSAT est principalement assurée par le MESRI . Néanmoins, elle transite par le budget de Météo-France . Aussi, chaque année, l'opérateur reçoit une subvention en provenance du programme 193 « Recherche spatiale » 43 ( * ) . Dans la mesure où elle couvre un montant équivalent de dépense lié à la contribution de la France à EUMETSAT, cette ressource est neutre pour le budget de l'établissement.
Évolution de la subvention du MESRI
destinée à assurer la contribution
de la France à
EUMETSAT (2012-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
d) D'autres ressources sont perçues par Météo-France
Météo-France dispose également de financements extérieurs complémentaires. Le principal financement institutionnel régulier concerne la contribution annuelle versée par la direction générale de la prévention et des risques (DGPR) à partir des crédits du programme 181 « Prévention des risques » pour participer à l'entretien du réseau d'observation hydro météorologique ainsi qu'à l'ensemble des services opérationnels rendus par l'opérateur au titre de la prévision des crues . En 2020 , cette dotation s'est élevée à trois millions d'euros .
Depuis 2019 , Météo-France s'est également vu attribuer une dotation spécifiquement dédiée au financement de ses nouveaux supercalculateurs et, dans le cadre de ses plans de transformation, des subventions du fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) et du fonds d'accompagnement interministériel des ressources humaines (FAIRH) .
Enfin, dans le cadre de projets , essentiellement de recherche , et pour couvrir les dépenses qu'ils occasionnent, Météo-France reçoit des financements versés par des tiers, principalement par l'Union Européenne .
3. Si elles diminuent, les charges de personnel sont contraintes, notamment par la gestion de personnels partagés avec la DGAC
a) Le lancement d'une véritable démarche de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC)
À l'automne 2018, Météo-France a lancé une vraie démarche de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) . Dans le contexte des plans de transformations de l'établissement, cette démarche était indispensable et très attendue . Elle s'est notamment traduite par une simplification de la cartographie des emplois et des fonctions 44 ( * ) ainsi que par une révision du dictionnaire des compétences .
Le rapporteur salue cette avancée qui devra néanmoins être consolidée et approfondie sur la période du prochain COP.
Recommandation n° 9 : La démarche de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) doit être amplifiée.
Les 2 631 agents de Météo-France appartiennent à des corps divers . Il s'agit de corps propres à l'établissement (les techniciens supérieurs de la météorologie et les ingénieurs des travaux de la météorologie), de corps communs avec la DGAC (les ouvriers d'état, les agents administratifs et les techniciens supérieurs des études et de l'exploitation de l'aviation civile) et de corps ministériels (ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts).
Répartition des effectifs de Météo-France par corps et par métiers
Source : réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
Le siège de l'établissement, à Saint-Mandé, regroupe 10 % des personnels. La « Météopole » de Toulouse, principale implantation de l'opérateur, compte 39 % des agents dont la quasi-totalité des moyens de recherche ainsi que la formation. Le reste de l'effectif est réparti entre les implantations en métropole (40 % des effectifs) et en outre-mer (11 %).
Répartition géographique des personnels de Météo-France
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
b) La masse salariale diminue sous l'effet du schéma d'emplois
La part de la masse salariale dans les dépenses totales de l'établissement reste élevée mais diminue de façon régulière au fur et à mesure des plans de transformation de l'opérateur et des gains de performance réalisés sur ce poste. Alors qu'elle représentait plus de 70 % des dépenses de l'opérateur en 2012 ce ratio est descendu à environ 65 % aujourd'hui.
Évolution de la masse salariale de
Météo-France constatée puis
projetée
(2012-2023)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
Entre 2012 et 2020, la masse salariale de l'établissement a été réduite de 8,5 % . Cette évolution s'explique principalement par les baisses d'effectifs induites par le schéma d'emplois.
Évolution des GVT positif, négatif et solde entre 2017 et 2021
(en milliers d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
Si jusqu'en 2018 le glissement vieillesse-technicité (GVT) solde jouait à la hausse sur la masse salariale, à compter de 2019, l'effet noria (GVT négatif) a pris le pas sur le GVT positif . Cette situation, qui s'explique par le renouvellement des effectifs , notamment d'ingénieurs, se traduit par un GVT solde négatif qui participe désormais à réduire la masse salariale .
En raison d'un schéma d'emplois toujours fixé à - 95 ETP, en 2021, la masse salariale doit de nouveau diminuer pour atteindre 236 millions d'euros d'après les prévisions de l'établissement. En 2023 , les projections se situent à 229,4 millions d'euros .
Entre 2020 et 2023, la masse salariale devrait continuer à se rétracter de 5,3 % soit, si ces prévisions se réalisent, une diminution de 13,3 % en un peu plus de dix ans .
c) La gestion des personnels partagés avec la DGAC : une meilleure coordination est nécessaire
Météo-France ne dispose pas d'une autonomie de gestion complète sur l'ensemble de ses personnels . En effet, l'opérateur partage la gestion d'une partie de ses effectifs avec la DGAC . Il s'agit de ses agents administratifs , des ouvriers d'État travaillant dans les parcs et ateliers ainsi que des techniciens supérieurs des études et de l'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC). Si les effectifs concernés ont diminué de plus de 20 % depuis dix ans, en 2021 , la gestion de plus de 330 agents de Météo-France est ainsi partagée avec la DGAC. Cette gestion partagée est lourde, couteuse pour Météo-France et entrave ses marges de manoeuvre en matière de ressources humaines.
Dans le cadre de cette gestion partagée, la DGAC prend en charge un certain nombre d'actes collectifs (nomination dans un corps, mobilité, avancement, détachements, disponibilités, mises à disposition, congé parental, discipline, etc.). De son côté, Météo-France édicte les actes de gestion courante de ces personnels (congés, CET, temps partiel, évaluation, etc.).
En ce qui concerne l'action sociale, des prestations sont assurées par la DGAC et font l'objet d'un rétablissement de crédits annuel de Météo-France au bénéfice de la DGAC. Depuis 2013, ce rétablissement de crédits était fixé de façon forfaitaire à 915 000 euros. À compter de 2021 il sera calculé sur les dépenses réellement exécutées .
Cette gestion partagée est complexe et rend le SMN dépendant des conséquences financières collatérales qui découlent des protocoles sociaux de la DGAC et pour lesquels Météo-France n'a pas son mot à dire. Il apparaît que la DGAC pourrait être mieux sensibilisée à ces enjeux. Météo-France tient néanmoins à conserver ces corps communs pour assurer l'attractivité des postes considérés.
L e transfert à Météo-France en 2011 de la paie des personnels des corps communs a permis à l'opérateur d'avoir une meilleure visibilité sur l'évolution de sa masse salariale . Cependant il reste encore beaucoup de chemin à parcourir pour améliorer les conditions de la gestion commune de ces personnels entre Météo-France et la DGAC.
Il apparaît nécessaire de rendre plus fluides les échanges entre Météo-France et la DGAC concernant la gestion des corps communs, tout particulièrement en ce qui concerne le domaine indemnitaire . Il est indispensable que la DGAC puisse fournir à Météo-France de façon anticipée les éléments permettant à ce dernier d'avoir une visibilité suffisante sur les charges salariales relatives aux personnels partagés.
Recommandation n° 10 : Clarifier et fluidifier les relations entre la DGAC et Météo-France concernant la gestion des personnels partagés et mieux anticiper les répercussions des protocoles sociaux de la DGAC sur les dépenses de personnel.
d) Un besoin de plus de latitudes pour les emplois hors plafond
Le recrutement d'emplois hors plafond est très encadré . Les emplois permanents doivent être inclus dans le plafond d'emplois. Néanmoins, pour tenir compte des projets de développement des opérateurs, une circulaire du 11 juin 2010 prévoit que certains emplois peuvent être comptabilisés hors du plafond fixé à l'opérateur. Cette possibilité doit être validée au préalable par les autorités de tutelle de l'établissement ainsi que les autorités chargées du contrôle budgétaire . Par ailleurs, ces emplois doivent remplir deux conditions cumulatives :
- la durée du contrat de travail doit être limitée dans le temps ;
- son financement doit être intégralement couvert par des ressources externes résultant d'un acte contractuel.
Évolution du nombre d'emplois hors plafond de
Météo-France
(2012-2022)
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
Historiquement, les emplois hors plafond concernent principalement les activités de recherche de l'établissement. Aujourd'hui, les appels d'offre de recherche sont de plus en plus nombreux et, pour y répondre, Météo-France a besoin de pouvoir recruter des contrats à durée déterminée (CDD) . Par ailleurs, avec le développement du phénomène de contractualisation avec des entités institutionnelles , les besoins de recrutements temporaires vont largement déborder le seul domaine de la recherche.
Ainsi, les tensions sur les effectifs hors plafond se sont fortement renforcées ces dernières années. Le rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel relatif à l'exécution 2020 souligne notamment que les recrutements de chercheurs hors plafond ont dû être suspendus dès le mois de septembre 2020 car le niveau d'effectif autorisé en loi de finances initiale avait déjà été atteint.
Pour ces raisons, en 2020 puis en 2021, Météo-France a sollicité et obtenu une augmentation du nombre autorisé de ses emplois hors plafond . Ainsi, en 2021 , les emplois hors plafond de l'opérateur se composent de 70 CDD et de 20 apprentis .
Toutefois, pour préserver les capacités de l'établissement à contracter avec des institutions au titre de projets temporaires sur lesquels il peut apporter une vraie plus-value mais aussi et surtout pour qu'il puisse répondre aux appels d'offre de recherche qui constituent un enjeu absolument crucial pour son avenir, il apparaît nécessaire d'autoriser Météo-France à augmenter son contingent d'emplois hors plafond sur la période du prochain COP . C'est pourquoi le rapporteur a proposé la recommandation n° 4 centrée sur les besoins vitaux de l'établissement en matière de recherche.
4. Les dépenses de fonctionnement sont tirées vers le haut par les coûts d'exploitation du calcul intensif
En dépit des plans d'économies et de rationalisation mis en oeuvre par l'opérateur, ses dépenses de fonctionnement présentent une relative stabilité sur la période, principalement en raison de la hausse des coûts de fonctionnement des supercalculateurs . La diminution des effectifs s'est également traduite par une augmentation des dépenses liées aux prestations de sous-traitance .
Météo-France a déployé des mesures d' optimisation de la gestion logistique de ses sites à travers la diminution des surfaces occupées . Des économies ont également été réalisées sur les dépenses de gardiennage, de télécommunications, de formation ou encore de communication.
Météo-France est partie prenante du plan d'action achat piloté par la direction des achats de l'État et met en oeuvre une stratégie d'optimisation de ses achats . Entre 2017 et 2020 , d'après les données communiquées par l'établissement, les gains d'efficience cumulés réalisés sur la fonction atteindraient 6,2 millions d'euros . En imposant en interne l'utilisation de la suite bureautique Libre Office, l'opérateur aurait économisé 0,4 million d'euros.
Depuis 2020 , en plus des économies réalisées sur ce poste de dépenses en raison de la crise sanitaire, l'établissement a pris le parti de réduire de façon significative ses frais de missions . Il s'est fixé pour objectif une diminution structurelle de 20 % de ces dépenses, notamment via un recours accru aux visioconférences.
Aujourd'hui, l'opérateur semble avoir actionné les leviers d'économies les plus accessibles et les marges de manoeuvre tendent à se réduire . Néanmoins, les gains d'efficience, notamment concernant la gestion des fonctions supports, doivent continuer à être recherchés et exploités.
Évolution des dépenses de fonctionnement
hors dépenses de personnel
(2012-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
En 2021 , première année de fonctionnement des nouveaux supercalculateurs, les dépenses liées au calcul intensif sont en hausse . Les dépenses de fonctionnement de l'année 2021 seront aussi tirées vers le haut par les prestations de sous-traitance réalisées dans le cadre du contrat signé avec la DGEC concernant l'implantation d'éoliennes au large.
5. Les investissements ne sauraient être réduits sans risquer de porter atteinte à l'intégrité des infrastructures techniques
a) Les renouvellements de supercalculateurs supposent des dépenses d'investissement
Les dépenses relatives aux capacités de calcul intensif représentent une part significative du total des dépenses d'investissement de l'établissement. À chaque renouvellement des supercalculateurs, des dépenses d'investissement conséquentes sont engagées. Ce phénomène a notamment été observé sur les exercices 2019 et 2020 . En 2019, les travaux réalisés dans les salles de calcul ont occasionné à eux seuls des dépenses de près de cinq millions d'euros.
b) Il est nécessaire de ne pas amputer le niveau de ses dépenses d'investissement
Évolution des dépenses d'investissement (2012-2020)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
Les dépenses d'investissement de l'opérateur ne se limitent pas aux seules opérations relevant de ses capacités de calcul intensif. Tout aussi essentielles pour garantir la qualité des services de l'opérateur, ses dépenses d'investissement hors puissance de calcul ne doivent surtout pas être négligées .
Depuis 2012 , ces dépenses affichent une certaine stabilité , oscillant entre 14,6 millions d'euros en 2015 et 17,7 millions d'euros en 2013 45 ( * ) . Jusqu'en 2020, un effort d'extension inédit du réseau de radars a été conduit.
Les dépenses d'investissement « hors calcul » concernent aujourd'hui essentiellement les opérations de modernisation , de jouvence et de maintenance des infrastructures techniques de l'opérateur . Plusieurs programmes de modernisation du réseau d'observation de l'établissement sont actuellement en cours.
Avant la conclusion du contrat budgétaire, les dépenses d'investissement ont trop souvent servi de variables d'ajustement pour réaliser les économies demandées dans le cadre de l'application de coups de rabots. À titre d'exemples, des investissements nécessaires dans des radars d'observation avaient dû être reportés au cours des exercices 2016 et 2017 . Au cours de ces exercices budgétaires, les moyens alloués à l'opérateur n'avaient pas permis d'exécuter le programme de développement du réseau d'observation.
À mesure de leur renouvellement, les moyens d'observation sont remplacés par des matériels plus standardisés et offrant des possibilités de télémaintenance . Ces caractéristiques permettent d'en réduire les coûts de maintenance 46 ( * ) .
Le niveau actuel des dépenses d'investissement hors-calcul apparaît dimensionné au minimum pour préserver la qualité des infrastructures techniques de Météo-France. Sa remise en cause serait susceptible de compromettre les capacités et la qualité de service de l'établissement .
Recommandation n° 11 : Maintenir le montant d'investissements « hors calcul » à son niveau actuel pour ne pas dégrader l'état des infrastructures techniques et les capacités opérationnelles.
En lien avec cette recommandation, et pour éviter tout effet d'éviction , il est nécessaire d'une part de sécuriser, au-delà de 2022, la subvention liée à l'exploitation des supercalculateurs qui viennent d'être mis en service et, d'autre part, de tenir compte du surcroît d'investissements qui sera nécessaire dès 2024 pour les nouveaux investissements de calcul intensif afin de ne pas obérer les autres besoins d'investissements.
* 43 Cette subvention fluctue en fonction de l'appel de fonds annuel réalisé par l'organisation qui dépend lui-même du programme d'activité de l'organisme.
* 44 Huit familles de métier ont été définies : pilotage, prévisionniste/climatologiste, aéronautique, enseignement supérieur / recherche, observation, commerce, informatique, fonctions d'appui.
* 45 Le montant exceptionnel constaté en 2012 s'explique par la construction de deux nouveaux bâtiments dans le cadre de la délocalisation de services de la direction des systèmes d'observation.
* 46 C'est par exemple le cas des stations d'observation automatiques basées sur les nouvelles technologies de l'internet des objets (IoT).