B. UNE GOUVERNANCE QUI A ÉVOLUÉ ENTRE LES PLAV 1 ET 2 MAIS QUI DOIT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉE
1. Le pilotage trop limité du PLAV 1 a conduit à son élargissement en 2017
Le premier plan de lutte contre les algues vertes se caractérisait par une gouvernance essentiellement descendante, le projet étant construit au niveau national à 80 % puis amendé localement . Le comité de pilotage du plan (Copil) était composé exclusivement des partenaires financiers, c'est-à-dire État, agence de l'eau Loire-Bretagne et conseil régional de Bretagne.
Les porteurs de projets et maîtres d'ouvrage locaux, et en premier lieu les collectivités des baies ainsi que les représentants des agriculteurs, ont cependant considéré que leur participation à la gouvernance du plan s'imposait, afin de disposer d'une capacité à influer sur les décisions et d'être responsabilisés à hauteur de leur engagement dans le dispositif.
La mise en place du PLAV 2 a donc permis une refonte de la gouvernance régionale . Le comité de pilotage a été élargi aux élus locaux, au monde agricole au travers de la chambre régionale d'agriculture de Bretagne et au monde associatif par le biais d'Eau et rivières de Bretagne (ERB) 23 ( * ) .
Cette évolution vers une coconstruction des projets avec l'ensemble des acteurs permet selon le rapporteur spécial de davantage s'adapter aux territoires et à leurs spécificités. Toutefois, plusieurs acteurs rencontrés expriment le sentiment de ne pas être suffisamment associés aux décisions et insistent sur la nécessité de rapprocher la gouvernance du terrain.
Le rapporteur spécial considère cependant que la liberté laissée aux acteurs de chaque baie de définir les actions à mettre en oeuvre limiterait la cohérence de l'action de l'État , dès lors que la coordination des programmes financiers entre les différentes baies serait plus complexe et donc moins lisible . En outre, des enveloppes locales seraient plus rigides, alors que l'avantage du PLAV est précisément sa souplesse, notamment afin de s'adapter aux variations interannuelles des échouages d'algues .
Plus qu'une refonte de la gouvernance allant dans le sens de financements entièrement à la main de l'échelon local, il importe d'achever la réforme de la gouvernance entamée en 2017 en garantissant toutes les possibilités d'action offertes par le système actuel pour maintenir les dynamiques locales .
Recommandation n° 2 : Renforcer le rôle des porteurs de projets dans le processus décisionnaire tout en maintenant le cadre général actuel de gouvernance.
2. Une comitologie plus inclusive mais moins lisible qui nécessite d'améliorer la coordination entre acteurs
a) Un fonctionnement par comités peu lisible
Le plan de lutte contre les algues vertes s'appuie sur trois structures : le comité de pilotage, chargé de la définition de l'organisation générale et de la mise en oeuvre du plan ; le comité de programmation, qui réunit les différents partenaires financiers et a un pouvoir décisionnaire en matière de financement ; le comité régional de suivi qui a essentiellement un rôle d'information.
Schéma de la gouvernance du PLAV 2
Source : commission des finances
Cependant, l'essentiel des décisions sont prises lors des comités techniques, réunions préparatoires au comité de pilotage , réunissant les animateurs et techniciens des baies. Les élus locaux participent également à des réunions en amont du comité de pilotage, animées par les partenaires financiers et plus particulièrement par les services de l'État.
Cette superposition des niveaux de décision et d'information , si elle permet d'associer l'ensemble des acteurs, manque de lisibilité et complexifie le processus d'arbitrage. Une évaluation menée par des cabinets d'étude à la demande du comité de pilotage en 2020 24 ( * ) souligne notamment le déficit de coordination entre le comité de pilotage et le comité régional de suivi , et propose de supprimer ce dernier au profit d'une « communication renforcée et régulière sur l'avancement du PLAV ».
Cette étude propose également la mise en place de comités de pilotage départementaux , complémentaires du comité de pilotage régional. Le rapporteur spécial considère en effet cette solution comme de nature à renforcer la fluidité des échanges et à les approfondir sur chacun des projets de territoires. Dans cette hypothèse, le comité régional devrait se concentrer uniquement sur les sujets transversaux du PLAV, les décisions financières revenant de toute façon au comité de programmation.
Recommandation n° 3 : Simplifier la gouvernance et renforcer le rôle des comités techniques à l'échelon départemental.
b) Une coordination efficiente mais dont les outils doivent être renforcés
La coordination technique et administrative du PLAV, incluant la programmation et la diffusion des dispositifs régionaux, mais également l'animation du réseau des porteurs de projets ainsi que la communication grand public, est assurée par les services des différents financeurs.
L'évaluation à mi-parcours fait état d'une « bonne adéquation des moyens humains aux besoins du PLAV 2 [...] bien dimensionnée tant au regard du nombre d'acteurs à coordonner qu'eu égard au nombre de de sollicitations directes de la part des porteurs de projets ». Les moyens humains accordés à la coordination du PLAV par les services de l'État sont estimés à 3,6 équivalents temps plein (ETP), complétés par 2 ETP assurés par les autres financeurs.
Moyens humains accordés au suivi et à la coordination du PLAV 2 (en ETP)
|
État |
Conseil régional |
Agence de l'eau |
Conseils départementaux |
||||
|
Mission régionale et interdépartementale sur l'eau (MIRE) |
Direction régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt (DRAAF) |
Direction régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL) |
Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) et direction départementale de la protection des populations (DDPP) |
||||
|
1,6 |
1,3 |
0,5 |
0,2 |
0,7 |
0,5 |
0,6 |
|
Source : commission des finances d'après l'évaluation à mi-parcours du PLAV
Côté État, la coordination est plus particulièrement réalisée par la mission régionale et interdépartementale de l'eau (MIRE) . Celle-ci est une spécificité bretonne depuis sa création en 2001 et a vocation à coordonner toutes les actions de l'État en matière de qualité de l'eau , dont le Plan Nitrates et les plans algues vertes. Grâce à son rattachement au secrétariat général aux affaires régionales , elle bénéficie d'un fonctionnement interservices et garantit un travail d'échange entre l'ensemble des services de l'État impliqués.
Le rapporteur spécial souligne que cette spécificité doit être conservée et que les moyens affectés à la MIRE qui intervient à l'échelle régionale doivent être maintenus dans le temps. Cependant, les moyens dont bénéficient les services de l'État à l'échelon départemental sont extrêmement limités (0,2 ETP environ) et devraient être renforcés afin de fluidifier les échanges entre le niveau départemental et régional .
Recommandation n° 4 : Maintenir les moyens humains de la mission régionale et interdépartementale de l'eau (MIRE) et les renforcer à l'échelle départementale.
Au-delà des moyens humains, les outils de coordination et d'animation doivent être renforcés, malgré les améliorations constatées depuis le PLAV 1.
Concernant le suivi, l'évaluation à mi-parcours a permis de mettre en évidence la nécessité de s'appuyer sur des indicateurs communs à l'ensemble des baies et surtout de construire un réel tableau de bord des actions du PLAV 2 au niveau de chaque baie mais également consolidé au niveau régional.
Recommandation n° 5 : Renforcer les outils de coordination régionale en établissant un tableau de suivi régulièrement mis à jour sur la base d'indicateurs communs.
Plus largement, la diffusion des informations d'un comité à l'autre doit être fluidifiée, notamment par la mise en place d'outils numériques communs .
* 23 Eau et Rivières de Bretagne est une association de protection de l'environnement fondée en 1969. Elle représente plus de 1 200 adhérents et travaille avec une centaine d'associations membres.
* 24 Évaluation à mi-parcours du Plan de Lutte contre la prolifération des Algues Vertes (PLAV) en Bretagne, décembre 2020.