IX. 9ÈME RECOMMANDATION : ÉVALUER LES DISPOSITIFS DE MISE EN COMMUN DE POLICIERS MUNICIPAUX
De nombreuses personnes entendues par vos rapporteurs ont soulevé la question de la mutualisation des agents de la police municipale et leur degré d'adéquation à l'objectif recherché d'ancrage territorial de la sécurité.
A. LES MODALITÉS ACTUELLES DE MISE EN COMMUN DE POLICIERS MUNICIPAUX
Considérant que la commune ne constituait pas toujours le niveau pertinent de coordination et d'articulation entre les forces régaliennes de sécurité et la police municipale, et dans un souci d'allègement des coûts de sécurité, le législateur a prévu deux principales modalités de mutualisation des agents de police municipale, résumées dans le tableau ci-après 42 ( * ) :
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Mise en commun d'agents
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Recrutement d'agents de police municipale par un EPCI à
fiscalité propre, en vue de les mettre
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Base juridique |
Art L. 512-1 du CSI |
Art L. 512-2 du CSI |
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Type de police |
Police pluricommunale |
Police intercommunale |
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Cadre juridique |
Cadre conventionnel |
Cadre communautaire |
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Initiative |
Démarche volontaire des élus 43 ( * ) |
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Régime juridique |
Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, les policiers municipaux sont placés sous l'autorité du maire de cette commune . Il n'y a donc pas de délégation du pouvoir de police générale des maires |
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B. UNE NÉCESSAIRE ÉVALUATION DES DISPOSITIFS EXISTANTS
Selon la Cour des comptes, seule une quarantaine de dispositifs de mutualisation existait en 2018.
S'agissant en particulier des polices intercommunales , l'association « Villes de France » a indiqué, lors de son audition, avoir interrogé ses adhérents sur leurs projets de mutualisation de la police municipale, à une échelle intercommunale. Seules 8 % des villes interrogées ont indiqué être engagées dans une telle démarche 44 ( * ) .
Vos rapporteurs ont également constaté lors de leurs auditions que les maires sont réticents à mutualiser cet attribut essentiel de leur autorité, quand bien même cette mise en commun des agents de police municipale préserverait pleinement le pouvoir de police de chaque maire , comme le tableau ci-dessus le rappelle 45 ( * ) .
Si ces inquiétudes sont légitimes, vos rapporteurs estiment que ces dispositifs méritent une évaluation approfondie et une présentation claire et pédagogique auprès des élus pour dissiper tout malentendu. En particulier, l'AMF a justement relevé que le recours à la vidéoprotection pouvait justifier la mise en commun d'agents de police municipale dans le cadre des centres de supervision urbain.
Dans l'attente de cette évaluation indispensable , qu'il appartient aux associations d'élus locaux et à l'IGA de conduire, vos rapporteurs sont favorables à la suppression, proposée par l'Assemblée nationale 46 ( * ), du seuil de 80 000 habitants au-delà duquel des communes formant un seul tenant ne peuvent pas mettre en commun leurs agents de police municipale. Dès lors que la police pluricommunale fonctionne sur la base du volontariat , ce seuil démographique parait en effet inutilement contraignant. La mise en commun deviendrait donc possible pour toutes les communes, y compris celles de plus de 80 000 habitants.
* 42 L'article L. 512-3 du CSI prévoit une troisième modalité, plus rarement utilisée : « Lors d'une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif, à l'occasion d'un afflux important de population ou en cas de catastrophe naturelle, les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération peuvent être autorisés à utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale. Cette faculté s'exerce exclusivement en matière de police administrative. »
* 43 Dans le cadre de la police pluricommunale, l'accord exprès de chaque commune participante est requis. Tel n'est pas le cas de la police intercommunale : en effet, la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a assoupli les conditions de mutualisation des agents de police municipale (article 61) au niveau intercommunal. Ainsi, la décision de recruter des agents de police municipale est prise par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre et de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population totale de celles-ci. Cette condition de majorité qualifiée pour le recrutement des policiers municipaux par l'EPCI s'explique par la volonté de concilier le transfert de la gestion des agents de police municipale avec le respect de l'intérêt des différentes communes membres du groupement, d'autant que certaines d'entre elles peuvent être dépourvues de police municipale.
* 44 L'association « Villes de France » regroupe les villes et intercommunalités de taille infra-métropolitaine (villes moyennes).
* 45 Pour être précis, les policiers municipaux recrutés au niveau intercommunal peuvent exercer deux types de missions de police administrative : d'une part, des missions « classiques » identiques à celles des agents recrutés par les communes ; dans cette hypothèse, les agents de police municipale sont placés sous l'autorité fonctionnelle du maire de la commune dans laquelle ils exercent ces missions ; d'autre part, l'exécution de décisions prises par le président de l'EPCI dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale (telles que la police de l'environnement ou des transports). Dans cette hypothèse, les agents de police municipale sont placés sous l'autorité fonctionnelle de ce dernier.
* 46 Article 5 de la proposition de loi « sécurité globale » modifiant l'article L. 512-1 du CSI.