ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE
Cette étude a été rédigée en novembre 2020 par la division de la législation comparée du Sénat 106 ( * ) , à la demande d'Éric Kerrouche et de Philippe Bonnecarrère .
Elle comporte deux parties :
- les procédures et les modalités pratiques du vote par correspondance « papier » en Allemagne, en Australie, en Espagne, en Suisse et dans trois États américains (Oregon, Californie et Caroline du Nord) ;
- le vote électronique et des exemples complémentaires comme les bureaux de vote spéciaux et le vote à domicile en Finlande et en Italie.
La mission d'information a ajouté un tableau de synthèse , comparant l'utilisation du vote par correspondance « papier » dans les différents États.
PREMIÈRE PARTIE : LE VOTE PAR CORRESPONDANCE « PAPIER »
L'ALLEMAGNE
En Allemagne , voter par correspondance comme alternative au mode traditionnel est autorisé depuis 1957, quel que soit le niveau de l'élection : européennes, au Bundestag , dans les Länder ou encore municipales.
A. Les conditions de recours au vote postal
Jusqu'en 2008, tout électeur souhaitant voter par correspondance ( Briefwahl ) devait justifier sa demande et donner une raison légitime d'absence (par exemple, le fait de se trouver hors de sa circonscription pour des raisons importantes, le fait d'être malade, d'être âgé ou encore de souffrir d'un handicap physique). En décembre 2008, les lois électorales pour les élections européennes et au Bundestag ont été modifiées : la nouvelle procédure, utilisée pour la première fois en 2009, n'impose désormais plus d'indiquer de motif ; les détenteurs du droit de vote inscrits sur une liste électorale peuvent exercer ce droit par courrier du moment où ils demandent le matériel de vote correspondant 107 ( * ) . Les personnes n'ayant pas été inscrites sur une liste électorale pour un motif qui ne leur incombe pas peuvent, sous certaines conditions, demander à recevoir un bulletin de vote par correspondance et voter de cette façon.
Ainsi, la loi électorale fédérale allemande, qui s'applique notamment pour les élections au Bundestag , indique dans son § 14 que « quiconque possède un bulletin de vote peut voter par correspondance dans la circonscription électorale dans laquelle ce bulletin est émis » 108 ( * ) .
Le recours devant la Cour constitutionnelle contre la
suppression
du motif légitime préalable au vote
postal
109
(
*
)
Un citoyen allemand a contesté la suppression de l'obligation de fournir un motif valable pour pouvoir voter par correspondance en déposant une plainte contre la validité des élections européennes de 2009 devant le Bundestag , puis devant la Cour constitutionnelle. Le plaignant invoquait le manque de sécurité et le risque accru en matière d'intégrité du scrutin, de secret du vote et de liberté de choix.
La Cour a rejeté cette demande et a estimé qu'il était conforme à la Constitution d'autoriser les votes par correspondance sans donner de motif et que cela ne violait pas les principes du vote libre, secret et public car :
- si le contrôle public et l'intégrité de l'élection ne sont plus garantis de la même façon, le vote par correspondance sert cependant l'objectif de parvenir à une participation électorale large et donc de prendre en compte l'intérêt général du vote ;
- le pouvoir réglementaire a pris en compte les exigences constitutionnelles en la matière.
L'électeur qui souhaite voter par correspondance demande le plus tôt possible à la commune de son lieu de résidence le bulletin de vote et les documents relatifs au vote par correspondance. Aucune exigence de forme n'est attachée à la demande, elle peut être faite autant par écrit, y compris par courriel, que par oral. Seule la demande par téléphone n'est pas autorisée. La demande doit contenir le nom, le prénom, la date de naissance et l'adresse du domicile du demandeur et doit être formulée avant 18 heures le vendredi précédant l'élection. Dans certaines circonstances, ce délai est porté à 15 heures le jour du scrutin, par exemple si l'électeur déclare une maladie soudaine telle qu'il ne peut se déplacer au bureau de vote ou que cela créerait pour lui des difficultés déraisonnables.
À l'échelle des Länder , les lois électorales disposent que les titulaires d'une carte d'électeur peuvent exercer leur droit de vote par correspondance (Saxe-Anhalt, Bade-Wurtemberg notamment). On retiendra ici l'exemple de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie et ses lois électorales pour l'élection du Landtag (§3) 110 ( * ) et pour les élections municipales (§10) 111 ( * ) .
B. L'organisation pratique et la vérification de la légalité du vote
1. La réception du matériel de vote
Les personnes ayant demandé à voter par courrier reçoivent les documents suivants :
- un certificat de vote ( Wahlschein ), signé personnellement par l'employé mandaté de l'autorité municipale et revêtu du cachet officiel, pouvant lui être imprimé. Si le certificat a été créé à l'aide d'appareils automatiques, la signature de l'employé mandaté peut être absente et remplacée par l'impression de son nom ;
- un bulletin de vote officiel ;
- une enveloppe de vote officielle, de couleur bleue ;
- une enveloppe officielle de retour du matériel de vote par correspondance, de couleur rouge, sur laquelle est imprimée l'adresse à laquelle elle doit être envoyée ainsi que le nom du bureau émetteur au sein de la municipalité et le numéro du certificat de vote ou de la circonscription ;
- une notice complète sur le vote par correspondance, comprenant toutes les informations essentielles ainsi qu'une explication de la procédure avec des images claires. Cette information détaillée vise à éviter le rejet des votes par correspondance.
2. La procédure de vote
Lorsque l'électeur a reçu son matériel de vote, il peut exprimer son choix en cochant personnellement le bulletin de vote. Pour les élections au Bundestag , le bulletin nécessite de cocher des cases dans deux colonnes, représentant chacune un vote : dans la colonne de gauche pour voter directement pour un candidat de sa circonscription, dans la colonne de droite pour la liste d'un parti. Pour les élections européennes, l'électeur n'a qu'un seul vote à émettre.
L'électeur introduit ensuite son bulletin de vote dans l'enveloppe de vote bleue et la scelle. Il inscrit sur le certificat de vote une « déclaration sous serment de vote par correspondance » (Versicherung an Eides statt zur Briefwahl) garantissant que le bulletin a été rempli personnellement et conformément à la volonté déclarée de l'électeur, la date et sa signature. Le certificat de vote et l'enveloppe bleue contenant le bulletin de vote doivent ensuite être insérés dans l'enveloppe rouge, qui devra alors être cachetée et renvoyée non affranchie (sauf dans le cas où la lettre est postée de l'étranger) par la poste ou remise directement à l'adresse inscrite sur l'enveloppe 112 ( * ) .
Le matériel de vote doit être retourné au plus vite après sa réception, et doit dans tous les cas parvenir au plus tard à 18 heures le jour de l'élection pour pouvoir être pris en compte. Pour s'assurer du respect des délais d'acheminement par la poste, le site internet du responsable des opérations électorales en Allemagne (Bundeswahlleiter) 113 ( * ) indique que l'enveloppe rouge doit être envoyée au plus tard trois jours ouvrables avant le scrutin, et rappelle qu'elle peut aussi être directement donnée au service responsable. Il est de la responsabilité de l'électeur de s'assurer que son vote sera reçu à temps.
En cas d'évènement particulier perturbant la livraison du matériel de vote, à l'instar d'une catastrophe naturelle ou d'un évènement de force majeure, le directeur du scrutin de la circonscription peut décider, après avoir constaté cette perturbation, que les courriers de vote par correspondance reçus après la suppression de la perturbation dans les 22 jours suivant la fin du scrutin par le bureau compétent sont réputés avoir été reçus à temps, si, sans la perturbation, ils étaient arrivés avant l'heure limite de réception des votes par correspondance, soit à 18 heures le jour du scrutin. Pour cela, les lettres doivent revêtir un cachet de la poste daté d'au moins deux jours avant le scrutin.
Une procédure similaire est prévue à l'échelle du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, qui dispose dans le §28 de sa loi électorale pour l'élection du Landtag et dans le §26 de sa loi relative aux élections municipales que l'électeur doit faire parvenir au maire, avant 18 heures le jour du scrutin pour l'élection du Landtag , avant 16 heures le jour du scrutin pour les élections municipales, son certificat de vote et son enveloppe de vote officielle contenant son bulletin. L'électeur doit prêter serment du caractère personnel de son vote et de sa volonté déclarée. Des dispositions identiques sont prévues en Bavière, à l'article 15 de la loi électorale relative à l'élection du Landtag 114 ( * ) et à l'article 14 de la loi relative aux élections municipales 115 ( * ) .
3. Réception et vérification du bulletin de vote par les services
Aux termes des §74 et 75 du Règlement sur les élections au Bundestag (Bundeswahlordnung) , le bureau responsable de la réception des votes par correspondance les rassemble non ouverts et les garde sous clé.
Une commission de vote par correspondance est mise en place, qui peut regrouper plusieurs communes. Lui sont remis par le bureau responsable de la réception des votes les enveloppes correspondantes ou encore la liste répertoriant les certificats de vote invalides (par exemple pour le cas d'une personne radiée des listes après envoi du matériel électoral).
Un membre nommé par le chef de la commission de vote par correspondance ouvre les courriers de vote (enveloppes rouges) les uns après les autres et en retire d'une part, le certificat de vote, d'autre part, l'enveloppe bleue. S'il s'avère que le certificat figure dans la liste répertoriant les certificats invalides ou s'il existe des doutes quant à la validité du certificat, alors les enveloppes rouges et leur contenu doivent être séparés du reste et traités ultérieurement.
Pour les autres enveloppes rouges, leur contenu est retiré, les enveloppes bleues contenant le bulletin de vote étant déposées, toujours fermées, dans une urne et les certificats de vote rassemblés par ailleurs. Lorsque toutes les enveloppes bleues ont été déposées dans l'urne et après la clôture du scrutin, la commission de vote par correspondance procède au dépouillement et détermine le résultat 116 ( * ) . Dès que cela est établi, le chef de la commission le notifie le plus rapidement possible au directeur du scrutin de la circonscription. Les courriers de vote par correspondance admis, la détermination et la constatation des résultats du vote sont consignés. Doivent également être joints les courriers de vote par correspondance ayant donné lieu à une décision de la commission, qu'elle ait été positive ou négative. Tous les documents relatifs au vote sont emballés et transmis au directeur du scrutin de la circonscription, qui les conserve jusqu'à destruction.
Aux termes du §39 de la loi sur l'élection au Bundestag , un vote par correspondance est non valide lorsque :
- l'enveloppe rouge de retour du matériel électoral n'est pas arrivée à temps ;
- l'enveloppe rouge ne contient pas de certificat de vote, ou un certificat non valide ;
- aucune enveloppe bleue, censée contenir le bulletin de vote, n'est insérée dans l'enveloppe rouge ;
- ni l'enveloppe rouge de retour du matériel de vote, ni l'enveloppe bleue contenant le bulletin de vote ne sont cachetées ;
- l'enveloppe rouge contient plusieurs enveloppes bleues, mais pas le même nombre de certificats de vote valides et de déclarations sous serment ;
- l'électeur, ou la personne l'ayant aidé à voter, n'a pas signé la déclaration sous serment de vote par correspondance obligatoire sur le certificat de vote ;
- aucune enveloppe de vote officielle, bleue, n'a été utilisée ;
- une enveloppe de vote a été utilisée, mais qui diffère des autres de façon tellement évidente que cela met en danger le secret du vote ou qui contient un objet clairement perceptible.
Les électeurs dont le vote a été rejeté pour l'un de ces motifs ne sont pas considérés comme ayant pris part au scrutin, leur vote n'est donc pas réputé avoir été exprimé. Hors les motifs listés ci-dessus, si des interrogations sont soulevées quant à un vote par correspondance, la commission du vote par correspondance décide de son admissibilité ou de son rejet. Le nombre d'enveloppes de vote par correspondance contestées, admises après décision et rejetées doit figurer dans le procès-verbal du scrutin. Les courriers de vote par correspondance rejetés, ainsi que leur contenu, doivent être séparés, accompagnés de la mention de la raison du rejet, refermés et numérotés.
La loi sur l'élection du Landtag du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie prévoit les mêmes dispositions et les mêmes motifs de rejet des votes par correspondance 117 ( * ) , tout comme celle sur les élections municipales du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie 118 ( * ) .
C. L'utilisation du vote par correspondance en Allemagne
La page internet du responsable des opérations électorales 119 ( * ) présente les statistiques du vote par correspondance, pour les élections au Bundestag et les élections européennes, depuis son instauration en 1957.
S'agissant des élections au Bundestag , le nombre de votants par courrier croît progressivement depuis sa mise en place. Lors des cinq dernières élections, le nombre d'électeurs ayant voté par correspondance est passé de 8,7 millions en 2002 (18 % des électeurs) à 8,9 millions en 2005 (18,7 %), 9,4 millions en 2009 (21,4 %), 10,7 millions en 2013 (24,3 %) et 13,4 millions en 2017 (28,6 %).
Concernant les élections européennes, les chiffres avancés montrent une tendance à la hausse régulière de nombre de votes par correspondance ainsi que de la proportion d'électeurs y ayant recours. Ainsi lors des élections européennes de 1999, 3 847 138 électeurs, soit 14 %, ont voté par correspondance. En 2009, ils étaient près de 5 millions (18,4 % des électeurs) et plus de 10,7 millions en 2019 (28,4 %).
Au niveau des Länder , le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie a tenu des élections municipales les 13 et 27 septembre 2020. Lors du précédent scrutin, en 2014, la part des électeurs ayant eu recours au vote par correspondance avait atteint 26,5 %. Dans le contexte actuel de pandémie, les autorités s'attendaient à un accroissement du nombre d'électeurs par correspondance 120 ( * ) . Ainsi la ville de Cologne annonçait le 1 er septembre 2020 que 201 038 demandes de vote par correspondance avaient été reçues par le bureau électoral, en comparaison à 2014 où près de 140 000 électeurs de Cologne avait exercé leur droit de vote par correspondance 121 ( * ) . Le taux officiel de participation par vote postal à l'issue du scrutin n'a pas encore été publié mais certaines agences de presse estimaient qu'il pouvait atteindre un tiers des votes exprimés dans certaines villes 122 ( * ) . La ville de Bochum, quant à elle, rapportait le 13 septembre « un nombre exceptionnellement élevé » d'électeurs par correspondance 123 ( * ) .
Ces élections municipales en Rhénanie-du-Nord-Westphalie ont aussi rencontré certains problèmes en matière de vote par correspondance. Ainsi la ville de Kamen a fait état de difficultés dans la remise des documents de vote, certains électeurs n'ayant rien reçu et étant donc invités, à quelques jours du scrutin, à se rendre à la mairie pour y recevoir des documents de remplacement, contre une déclaration écrite des personnes concernées indiquant qu'elles n'avaient pas reçu les documents officiels 124 ( * ) .
De même, lors des dernières élections communales en Bavière en mars 2020, quelques difficultés de réception du matériel de vote dans certaines villes ont été observées, notamment Augsburg et Nuremberg 125 ( * ) . Les électeurs concernés ont cependant pu le récupérer auprès de la mairie. Le décompte des bulletins a également été plus long qu'habituellement, notamment dans les grandes villes.
*
106
L'ensemble des études de la division
est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/legislation-comparee-theme/index.html
.
* 107 https://www.bundeswahlleiter.de/service/glossar/b/briefwahl.html
* 108 https://www.gesetze-im-internet.de/bwahlg/index.html#BJNR003830956BJNE004905160
* 109 https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2013/07/cs20130709_2bvc000710.html
* 110 https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_detail?sg=0&menu=1&bes_id=3354&anw_nr=2&aufgehoben=N&det_id=427526
* 111 https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_detail?bes_id=4752&aufgehoben=N&det_id=462032&anw_nr=2&menu=1&sg=0
* 112 http://www.gesetze-im-internet.de/bwo_1985/__66.html
* 113 https://www.bundeswahlleiter.de/service/glossar/b/briefwahl.html
* 114 https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayLWG/true?AspxAutoDetectCookieSupport=1
* 115 https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayGLKrWG/true
* 116 https://www.gesetze-im-internet.de/bwahlg/__38.html
* 117 https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_detail?bes_id=3354&aufgehoben=N&det_id=427555&anw_nr=2&menu=1&sg=0
* 118 https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_detail?bes_id=4752&aufgehoben=N&det_id=462049&anw_nr=2&menu=1&sg=0
* 119 https://www.bundeswahlleiter.de/service/glossar/b/briefwahl.html
* 120 https://www.land.nrw/de/pressemitteilung/kommunalwahl-2020-1
* 121 https://www.stadt-koeln.de/politik-und-verwaltung/presse/mitteilungen/22345/index.html
* 122 https://www.ruhr24.de/nrw/nrw-kommunalwahl-2020-news-live-ticker-dortmund-bochum-essen-koeln-ergebnisse-prognose-zr-13898700.html « Kommunalwahl 2020 in NRW: Anträge der Briefwahlen erreichen Rekordzahlen »
* 123 https://www.ruhr24.de/nrw/nrw-kommunalwahl-2020-news-live-ticker-dortmund-bochum-essen-koeln-ergebnisse-prognose-zr-13898700.html « Kommunalwahlen 2020 in NRW: Lange Schlangen vor Wahllokalen - Rekord bei Briefwahl »
* 124 https://www.stadt-kamen.de/leben-und-mehr/aktuelles/presseberichte?start=20 « Fehlende Briefwahlunterlagen: Betroffene sollen sich melden - 10.09.2020 »
* 125 https://www.br.de/nachrichten/bayern/stichwahl-probleme-bei-zustellung-der-briefwahlunterlagen,RudnavH