I. III. UNE ANNÉE DÉCISIVE : MIEUX FAIRE ENTENDRE LA VOIX DES OUTRE-MER AUPRÈS DES INSTITUTIONS FRANÇAISES ET EUROPÉENNES
A. DÉFINIR UNE STRATÉGIE AU NIVEAU NATIONAL
1. Affermir les positions de la France au sein des institutions européennes
a) Définies par le MOM et le SGAE, les positions de la France sont ensuite portées par la RPUE
(1) La définition des positions de la France par le MOM et le SGAE
Le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE ), placé sous l'autorité du Premier ministre, est chargé de la coordination interministérielle pour les affaires européennes. Après avoir consulté les ministères concernés, le SGAE assure donc la préparation des positions françaises qui seront défendues au niveau européen .
Le ministère des outre-mer (MOM) est systématiquement associé à l'élaboration des positions sur les sujets concernant les outre-mer . Celle-ci se fait en principe en association avec les territoires. Des structures dédiées permettent de recueillir les avis et propositions des RUP et des PTOM. Pour les RUP, des réunions sont organisées entre les directeurs Europe des régions et le ministère des outre-mer , en présence en général du SGAE. Pour les PTOM, des comités de suivi entre la France et les différents PTOM se tiennent deux fois par an pour réaliser un point d'étape approfondi sur les dossiers européens intéressant ces territoires. Pour les négociations budgétaires actuelles, les positions ont commencé à être élaborées dès 2017.
Cette organisation centralisée, qui accorde un rôle central au SGAE, permet de garantir la cohérence d'ensemble des positions françaises.
L'Allemagne s'organise différemment, avec une action beaucoup plus éclatée. D'une part, les ministères négocient seuls, ce qui ne permet pas d'avoir une position commune cohérente. D'autre part, ceux-ci doivent composer avec les représentations permanentes des Länder présents à Bruxelles, qui interviennent aussi dans les négociations. Les positions allemandes peuvent parfois se révéler contradictoires. Pour M. Jérôme Brouillet, secrétaire général adjoint des affaires européennes, c'est donc pour la France « une force d'avoir une seule Représentation permanente exprimant la position interministérielle » 115 ( * ) .
(2) La RPUE, relai des intérêts français
Une fois les positions françaises définies par le SGAE, la Représentation permanente de la France à Bruxelles (RPUE) relaie et défend ces positions auprès de l'ensemble des acteurs européens. Une stratégie d'influence est ainsi mise en oeuvre pour que ces positions soient reprises par les représentations permanentes des autres États membres, par la Commission européenne et par les députés européens.
S'agissant des enjeux ultramarins, l'originalité de la France dans les négociations est qu'elle est le seul État membre à disposer à la fois de RUP et de PTOM. Cette particularité fait d'elle le porte-parole naturel des outre-mer européens .
Les négociations sont souvent difficiles puisque ces enjeux ne concernent qu'une minorité d'États membres . Les spécificités des outre-mer sont très mal cernées par certains États 116 ( * ) et des pays comme l'Allemagne ont tendance à considérer les financements attribués aux RUP et aux PTOM comme des pistes d'économie .
À partir des informations transmises par la RPUE, le ministère des outre-mer et le SGAE informent les RUP et les PTOM de l'avancée des négociations.
b) Une relation avec les outre-mer à resserrer
(1) Une insuffisante collaboration avec les territoires
Le mécanisme actuel de défense des positions françaises auprès de l'Union européenne est globalement considéré comme efficace par les territoires ultramarins. Les territoires demandent cependant à être davantage associés à l'élaboration des positions et souhaiteraient être mieux informés de l'avancée des négociations.
Ainsi, s'ils ont bien été sollicités pour donner leur avis pour la préparation des négociations budgétaires en vue du nouveau CFP, certains PTOM regrettent l'absence de réponses officielles de la part des autorités françaises sur leurs propositions . La Polynésie française, dans une réponse au questionnaire des rapporteurs, demande par exemple à ce que les territoires « soient plus régulièrement informés de l'évolution des négociations à Bruxelles et tenus informés des positions françaises et des résultats obtenus par des courriers officiels de réponse » 117 ( * ) .
Par ailleurs, force est de constater que des propositions formulées par les territoires n'ont pas été reprises par les autorités françaises . Les PTOM, par un courrier commun 118 ( * ) , demandaient ainsi un relèvement de l'enveloppe PTOM à 669 millions d'euros, reprenant la demande du Parlement européen. Or la France n'a pas endossé cette position, préférant fixer comme objectif la sécurisation de l'enveloppe de 500 millions d'euros proposée par la Commission européenne. La Polynésie française y voit l'illustration du décalage entre les préoccupations exprimées par les PTOM auprès des autorités françaises et les positions défendues par celles-ci à Bruxelles 119 ( * ) .
(2) L'absence de député européen français directement issu d'un PTOM
Le Parlement européen est une des instances de relai pour les positions françaises. Or, il n'existe aujourd'hui aucun député européen français directement issu d'un PTOM. Cette absence est due au changement du mode de scrutin, qui a rétabli pour les élections européennes de 2019 un scrutin par liste nationale et non plus par région . L'élection s'organise sur une circonscription électorale unique, mettant ainsi fin au découpage en 8 circonscriptions interrégionales (7 en métropole et 1 dans les outre-mer) créé en 2003 120 ( * ) .
Depuis les élections européennes de 2009, la circonscription outre-mer était subdivisée en trois sections (océans Indien, Atlantique et Pacifique) , ce qui permettait une représentation ultramarine française au Parlement européen des trois océans. M. Younous Omarjee représentait l'océan Indien de 2009 à 2019, M. Patrice Tirolien (2009-2014) puis M. Louis-Joseph Manscour (2014-2019) l'Atlantique et enfin M. Maurice Ponga (2009-2019) le Pacifique et, partant, les PTOM.
Avec le rétablissement de la circonscription électorale unique , la représentation ultramarine au Parlement européen dépend de la place laissée à des ultramarins (en position éligible ou non) dans les listes nationales établies par les partis politiques. Après les élections européennes de 2019 , les ultramarins français présents au Parlement européen étaient M. Stéphane Bijoux (liste LREM), Mme Maxette Grisoni-Pirbakas (liste Rassemblement national) et M. Younous Omarjee (liste La France insoumise). Il n'y a plus de représentant des PTOM.
Reconnaissant cette absence, le Secrétariat général aux affaires européennes assure cependant que ce rôle de porte-parole des PTOM est assuré par d'autres députés européens, et notamment par M. Stéphane Bijoux . Ce dernier était ainsi présent au côté de la ministre des outre-mer lors du comité État-PTOM d'octobre 2019. « Il oeuvre au sein du Parlement européen pour que celui-ci ait des positions très ouvertes sur les PTOM. N'ayez donc pas le sentiment d'être oubliés, ce n'est vraiment pas le cas » 121 ( * ) . Ce constat rejoint celui établi par le Président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie Thierry Santa devant les rapporteurs : « J'ai pu constater l'intérêt marqué du député européen Stéphane Bijoux pour la défense de nos dossiers lors de mon déplacement à Bruxelles » 122 ( * ) .
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Proposition n °21 : Rétablir le scrutin par bassin régional pour les élections européennes. |
(3) L'engagement du Parlement européen sur les enjeux ultramarins
Les rapporteurs ont pu apprécier, lors de leur déplacement à Bruxelles, l'engagement de M. Younous Omarjee sur les enjeux ultramarins. Président de la Commission du développement régional , ce dernier est en charge des politiques de cohésion pour le Parlement européen , politiques capitales pour les régions ultrapériphériques. M. Younous Omarjee suit avec attention les questions ultramarines, comme le montre sa participation à la rencontre entre la France, l'Espagne, le Portugal et les présidents des RUP qui s'est tenue à Bruxelles le 19 novembre 2019.
S'il travaille avec l'ensemble des représentations permanentes et l'ensemble des gouvernements, M. Younous Omarjee a des relations suivies avec la France . Il a ainsi alerté, dans un courrier, le Président de la République sur l'avenir des régions d'outre-mer françaises 123 ( * ) . Il a par ailleurs encouragé la France à « se ranger clairement du côté des pays amis de la cohésion » 124 ( * ) et à construire, sur ce sujet, des rapports de force au sein du Conseil européen. À cet égard, M. Omarjee a regretté que la France n'ait pas participé au sommet des pays amis de la cohésion, qui s'est tenu le 1 er février 2020 à Beja au Portugal 125 ( * ) .
2. Se positionner en tant que porte-parole des PTOM
a) Avec le Brexit, la France devient le seul pays de l'Union européenne présent dans le Pacifique
La sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, effective depuis le 1 er février 2020, entraine avec elle le départ des 12 PTOM britanniques sur les 25 que compte l'Union européenne . Les PTOM de l'Union européenne diminuent donc presque de moitié.
La portée de ce départ doit être relativisée. Tout d'abord, le Brexit n'entraîne pas, au sens strict, le départ de territoires de l'Union européenne mais seulement de territoires associés puisque seuls des PTOM sont concernés. Par ailleurs, parmi ces 12 territoires, seuls 9 étaient habités , ne représentant que 30 % de la population totale des PTOM européens .
Il n'en demeure pas moins que les conséquences géopolitiques sont importantes. Tout d'abord, les pays disposant de PTOM perdent un allié important pour défendre leurs territoires. Par ailleurs, l'espace maritime de l'Union européenne, qui reste le plus important du monde, diminue , passant de 22 millions de km 2 à environ 15 millions de km 2 après le Brexit (espace maritime britannique de 6,8 millions de km 2 ). En outre, le poids de la France dans les outre-mer européens s'accentue. La France, avec 11,6 millions de km 2 , détient désormais plus des deux tiers de l'espace maritime européen.
Surtout, la France devient le seul pays européen à disposer de territoires dans le Pacifique puisque le PTOM britannique des Îles de Pitcairn 126 ( * ) quitte l'Union européenne. L'Union européenne dans le Pacifique ne sera donc plus représentée que par la France. Cette nouvelle réalité pourrait faire de la France l'interlocutrice privilégiée des pays ACP du Pacifique dans leur relation avec Bruxelles. Par ailleurs, au moment où l'Union européenne fait de la préservation des océans une priorité , les PTOM français deviennent des acteurs encore plus incontournables de la sauvegarde de la biodiversité de l'océan Pacifique .
Un groupe transnational des « amis des PTOM » a par ailleurs été créé au Parlement européen par les députés Stéphane Bijoux et Samira Rafaela (représentante des Pays-Bas, qui compte 6 PTOM). Les deux députés mènent des actions conjointes et ont ainsi appelé en mars 2020 la Commission européenne à augmenter les fonds du FED actuel afin de soutenir les PTOM dans la lutte contre le Covid-19.
b) Les PTOM français, relais des ambitions européennes dans leur bassin régional
La nouvelle donne créée par le Brexit conduit donc les PTOM à renforcer encore leurs rôles de relais des ambitions européennes dans leurs bassins régionaux .
La Polynésie française se montre sceptique quant au nouveau rôle de la France dans le Pacifique . Rappelant que le Royaume-Uni a quitté la Communauté du Pacifique (CPS) 127 ( * ) dès 2005, elle souligne que la France n'en a pas pour autant profité pour devenir le relai de l'Union européenne dans le Pacifique sud. Ainsi, c'est la ville de Sydney - et non Nouméa ou Papeete - qui a été choisie pour abriter la délégation régionale de la Banque européenne d'investissement (BEI). De même, la délégation de l'Union européenne est installée à Suva (Fidji) et non à Nouméa, où siège pourtant le secrétariat de la CPS. Nouméa abrite seulement le bureau des PTOM français du Pacifique, dépendant de la délégation de l'Union européenne à Suva 128 ( * ) . Pour valoriser la France dans son rôle d'avant-poste de l'Union européenne dans le Pacifique, la Polynésie française recommande donc d' installer à Papeete ou à Nouméa les principales représentations de l'Union européenne dans la région.
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Proposition n° 22 : Soutenir le choix de Papeete ou Nouméa pour le siège des représentations de l'Union européenne dans le Pacifique. |
S'agissant de l'action pour la biodiversité, il convient de rappeler que les outre-mer européens regroupent 80 % de la biodiversité de l'Union européenne. Il s'agit là aussi d'un atout pour les PTOM pour défendre leur place au sein de l'Union européenne.
3. Développer une alliance avec l'Espagne et le Portugal pour défendre les RUP
a) La déclaration commune du 19 novembre 2019 et les suites envisagées
L'Espagne et le Portugal sont les deux autres pays à disposer de régions ultrapériphériques . Les Iles Canaries sont la seule RUP espagnole tandis que le Portugal dispose de deux RUP avec les Açores et Madère. Afin de défendre les RUP dans les négociations budgétaires post-2020, une alliance entre ces trois pays est nécessaire.
Cette stratégie d'alliance a débuté dès 2019 mais a mis du temps à se concrétiser du fait des échéances électorales en Espagne et au Portugal . Deux élections générales ont en effet eu lieu en Espagne en 2019 (en avril et en novembre) et des élections législatives se sont tenues au Portugal en octobre 2019.
Une fois ces scrutins passés, une rencontre a pu être organisée entre la France, l'Espagne, le Portugal et les 9 présidents des RUP et s'est tenue le 19 novembre 2019 à Bruxelles . Outre la ministre des outre-mer Mme Annick Girardin et les présidents des RUP françaises, la France était représentée par la secrétaire d'État aux affaires européennes, Mme Amélie de Montchalin.
À l'issue de cette rencontre, les 3 États membres ont signé une déclaration politique commune . S'ils saluent la prise en compte transversale des RUP par la Commission européenne, la France, l'Espagne et le Portugal appellent cependant à « une meilleure prise en compte des spécificités des RUP, conformément à l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne » 129 ( * ) . Ils demandent plus spécifiquement le maintien du taux historique de cofinancement à 85 %, de l'allocation spécifique RUP, des plans de compensation des surcoûts pour les produits de la pêche ainsi que du budget du Poséi. Ces dispositifs et programmes sont indispensables à la « valorisation des atouts des RUP, au bénéfice de l'ensemble de l'Union, et au rattrapage des retards qu'elles connaissent ».
Devant les rapporteurs, la DGOM a assuré que ces positions seraient reprises dans un « non papier commun » (note diplomatique informelle utilisée lors de négociations) établi en concertation avec les 3 États membres et leurs RUP 130 ( * ) . Par ailleurs, les enjeux liés aux RUP ont de nouveau été évoqués lors d'une rencontre trilatérale France-Espagne-Portugal organisée à Madrid le 18 février 2020 . Dans leur déclaration commune, les secrétaires d'État chargés des affaires européennes de la France, de l'Espagne et du Portugal précisent ainsi qu'ils « veilleron(t) également à défendre les spécificités des régions ultrapériphériques dans les futures politiques de cohésion, agricole, de la pêche et des affaires maritimes, y compris en termes d'intensité du financement » 131 ( * ) lors des négociations budgétaires de 2020.
b) Tirer parti de la similitude du régime fiscal AIEM espagnol avec le régime de l'octroi de mer
Disposant toutes les deux de régions ultrapériphériques, la France et l'Espagne partagent par ailleurs des positions communes sur les orientations du futur budget européen , sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire , sur la lutte contre le changement climatique ou encore sur la volonté de construire une Europe sociale 132 ( * ) .
La France et l'Espagne se retrouvent également sur des enjeux fiscaux puisque le régime de l'octroi de mer présent dans les DROM français est similaire au régime de l' AIEM 133 ( * ) présent dans les Canaries espagnoles. Une taxe y est en effet appliquée sur les importations et les livraisons de marchandises. Tout comme l'octroi de mer, cette taxe fait l'objet d'une décision du Conseil (décision du 12 juin 2014) qui autorise, jusqu'au 31 décembre 2020, à prévoir des exonérations ou des réductions de taxe en faveur d'une liste de produits locaux.
L'association Eurodom insiste cependant sur deux différences notables entre les deux régimes. Tout d'abord, l'intensité de l'aide est beaucoup plus faible dans le cas de l' AIEM que dans le cas de l'octroi de mer. Par ailleurs, ce régime fiscal est uniquement appliqué sur les produits pour lesquels une production locale existe. Les importations de produits n'ayant pas d'équivalents locaux ne sont donc pas assujetties à l' AIEM 134 ( * ) .
Il n'en demeure pas moins que les dérogations fiscales des RUP forment un paquet commun pour la Commission européenne. Ainsi, l'étude demandée par la Commission au cabinet italien Economisti Associati évalue à la fois le dispositif de l'octroi de mer et le régime de l' AIEM . Comme l'a indiqué la Représentation permanente de la France lors du déplacement des rapporteurs à Bruxelles , « nous pouvons donc nous associer à l'Espagne sur ces questions et constituer un front commun » 135 ( * ) .
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Proposition n° 23 : Former un front commun avec l'Espagne et le Portugal pour la défense des intérêts communs aux RUP. |
* 115 Audition SGAE du 16 janvier 2020.
* 116 Réponse du SGAE au questionnaire des rapporteurs.
* 117 Réponse par la Polynésie française au questionnaire des rapporteurs.
* 118 Courrier commun du 3 juillet 2018 des représentants des PTOM de Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna et Polynésie française.
* 119 Réponses de la Polynésie française au questionnaire des rapporteurs.
* 120 Loi du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen.
* 121 Audition SGAE du 16 janvier 2020.
* 122 Réponses de la Nouvelle-Calédonie au questionnaire des rapporteurs.
* 123 Audition de M. Younous Omarjee du 23 janvier 2020.
* 124 Ibid.
* 125 Ibid.
* 126 Célèbres pour avoir servi de refuge aux révoltés du Bounty en 1790, ces îles ne rassemblent que 54 habitants.
* 127 Organisation régionale comptant 26 États et territoires, dont l'objectif est d'apporter un soutien technique et d'accompagner le développement des territoires d'Océanie.
* 128 Réponses de la Polynésie française au questionnaire des rapporteurs.
* 129 Pour une valorisation des atouts des régions ultrapériphériques de l'Union européenne, Déclaration commune, Bruxelles, 19 novembre 2019.
* 130 Audition DGOM du 27 février 2020.
* 131 Déclaration des Secrétaires d'État chargés des affaires européennes de l'Espagne, de la France et du Portugal, Madrid, 19 février 2020.
* 132 Communiqué de Mme Amélie de Montchalin, secrétaire d'État aux affaires européennes sur sa visite à Madrid le 18 et 19 février 2020.
* 133 Acronyme d' Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias , c'est à dire Taxe sur les importations et les livraisons de marchandises dans les îles Canaries.
* 134 Réponses de l'Eurodom au questionnaire des rapporteurs.
* 135 Audition RPUE du 23 janvier 2020 à Bruxelles.