Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020

N° 651

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juillet 2020

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer (1) sur
les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020 ,

Par Mme Vivette LOPEZ, MM. Gilbert ROGER et Dominique THÉOPHILE,

Sénateurs

(1) Cette délégation est composée de : M. Michel Magras , président ; MM. Maurice Antiste, Stéphane Artano, Mme Esther Benbassa, MM. Pierre Frogier, Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Jean-François Longeot, Mme Vivette Lopez, MM. Victorin Lurel, Dominique Théophile , vice-présidents ; Mmes Victoire Jasmin, Viviane Malet, M. Gérard Poadja , secrétaires ; M. Guillaume Arnell, Mme Viviane Artigalas, MM. Jean Bizet, Patrick Chaize, Mme Catherine Conconne, MM. Mathieu Darnaud, Michel Dennemont, Mmes Nassimah Dindar, Catherine Dumas, M. Daniel Gremillet, Mme Jocelyne Guidez, M. Abdallah Hassani, Mme Gisèle Jourda, MM. Patrick Kanner, Antoine Karam, Nuihau Laurey, Henri Leroy, Thani Mohamed Soilihi, Georges Patient, Mme Catherine Procaccia, MM. Michel Raison, Jean-François Rapin, Claude Raynal, Gilbert Roger, Jean Sol, Mme Lana Tetuanui, M. Michel Vaspart.

SYNTHÈSE DES CONSTATS ET RECOMMANDATIONS

Considérant la nécessité d'une forte mobilisation à un moment difficile pour la défense des intérêts français, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a décidé d'inscrire à son programme d'activités 2019-2020 une étude sur les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer . De multiples défis se devaient en effet d'être relevés au cours de l'année 2020 : finaliser la négociation du cadre financier 2021-2027 ; négocier l'accord de sortie du Royaume-Uni ; reconduire les dispositifs fiscaux dérogatoires dont bénéficient les DROM. Pour cerner ces multiples enjeux, la délégation a organisé dès janvier 2020 une série d'auditions dont trois en visioconférence ainsi qu'un déplacement à Bruxelles qui lui ont permis d'entendre une quarantaine de responsables tant nationaux qu'européens .

Déjà enlisées, les négociations du cadre financier pluriannuel 2021-2027 ont été bouleversées par la crise du Covid-19 et ont conduit la Commission européenne à présenter de nouvelles propositions budgétaires le 27 mai 2020. Malgré les quelques avancées obtenues, les préoccupations européennes des outre-mer restent inchangées. La Délégation a, dans ce but, formulé 30 propositions autour de trois axes majeurs : défendre un équilibre budgétaire plus favorable aux RUP et PTOM dans le cadre du prochain cadre financier 2021-2027 et du plan de relance de l'Union européenne ; lever les incertitudes sur la pérennisation des dispositifs fiscaux propres aux outre-mer ; mieux faire entendre la voix des outre-mer auprès des institutions françaises et européennes.

I. Le CFP 2021-2027 : des négociations à forts enjeux pour les outre-mer

1. Un cadre financier contraint et bouleversé par la crise du Covid-19

Outil de programmation sur sept ans du budget de l'Union européenne, le cadre financier pluriannuel (CFP) fixe les plafonds annuels des dépenses de l'UE. Le CFP 2014-2020 arrivant à son terme, un nouveau CFP pour les années 2021-2027 doit être négocié . Ce cadre financier est triplement contraint . Il doit tout d'abord composer avec un manque à gagner estimé à une dizaine de milliards d'euros du fait du Brexit . Il doit par ailleurs relever les défis fixés par la Commission européenne avant la crise (engagement pour le climat, réponse aux crises migratoires, investissements pour la recherche et l'innovation). Il doit enfin prévoir une relance des économies européennes après la crise du Covid-19.

Pour desserrer la contrainte budgétaire sur les États membres, il apparaît indispensable de soutenir l'adoption de nouvelles ressources propres , comme s'y était engagée avant la crise la Commission européenne. Une « taxe plastique » et une contribution sur les recettes de quotas de marché carbone doivent être mises en place (proposition 1). Par ailleurs, la Commission paraissant aujourd'hui plus prudente sur ce sujet, il est nécessaire d'obtenir la fin progressive des rabais d'ici 2025 , afin de rendre plus juste la répartition des contributions entre États membres (proposition 2).

Alors qu'un Conseil européen extraordinaire doit se tenir à Bruxelles les 17 et 18 juillet et que l'Allemagne a pris le 1 ^er juillet la présidence du Conseil européen, un accord politique sur le CFP doit rapidement être conclu, le retard pris avant la crise étant déjà important. L'enlisement des négociations risque de nuire au lancement des programmes européens , ce qui serait tout particulièrement préjudiciable pour les outre-mer, fortement dépendantes de ces financements.

2. De nombreux risques à lever pour les régions ultrapériphériques (RUP)

Les RUP françaises bénéficient des fonds européens structurels et d'investissements (FESI, 4,9 milliards d'euros sur 2014-2020) qui permettent de financer de nombreux projets dans les territoires ultramarins. Ces montants sont particulièrement importants : si les six RUP françaises représentent 3,2 % de la population française , elles ont reçu en revanche 17,4 % des FESI au niveau national , dont 25 % pour le FEDER et le FSE lors du CFP 2014-2020.

Financé par le premier pilier de la PAC , le Poséi (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité) permet de soutenir les agriculteurs ultramarins. Malgré la revalorisation proposée par la Commission le 27 mai 2020, le montant programmé du Poséi pour 2021-2027 reste toujours en forte diminution par rapport à l'exercice 2014-2020 . Il convient donc de revaloriser encore le premier pilier de la PAC pour relever le budget du Poséi (proposition 6).

S'agissant de la pêche ultramarine , la Commission européenne propose un plafonnement à 50 % des plans de compensation des surcoûts (PCS) du FEAMP (Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche). Ces PCS sont la reconnaissance des difficultés spécifiques de la pêche ultramarine. Certes, le FEAMP en outre-mer ne doit pas se limiter à la compensation des surcoûts mais doit également promouvoir l'économie bleue et les nouveaux secteurs porteurs d'emplois. Mais le plafonnement des PCS limitera de fait l'aide directe aux entreprises de pêche et d'aquaculture dans les RUP. Plus de souplesse est nécessaire. La France doit donc refuser le plafonnement à 50 % des PCS (proposition 7).

Compte tenu de leurs contraintes structurelles, le taux de cofinancement (c'est à dire la part maximale de financement des projets par l'UE) s'élève à 85 % dans les RUP contre 60 % ou 50 % dans les autres régions. Or, dans ses propositions de mai 2018, la Commission européenne suggérait d'abaisser ce taux à 70 % . Cet abaissement risquerait de mettre en péril le financement de nombreux projets en outre-mer. Il est donc nécessaire de conserver pour les RUP des taux de cofinancement à 85 % (proposition 3).

Les exigences de concentration thématique pour l'allocation des fonds reçus par les RUP sont plus arrangeantes que pour les autres régions. Il n'en demeure pas moins que 65 % des fonds FEDER et FSE doivent être alloués aux concentrations stratégiques 1 « Europe intelligente » et 2 « Europe plus verte », domaines jugés prioritaires par l'Union européenne. Compte tenu du retard de développement de certaines RUP, ces obligations de concentration doivent être assouplies. Des concentrations thématiques spécifiques au développement des outre-mer doivent donc être adoptées (proposition 5).

Les RUP bénéficient par ailleurs, depuis la programmation 2007-2013, d'une allocation spécifique RUP au titre du FEDER . Elle n'est pas soumise à concentration thématique et peut donc être librement affectée. La Commission a proposé de l'étendre au FSE+, le fonds destiné à réduire les écarts de développement entre les 274 régions de l'UE. Il est cependant nécessaire de relever l'allocation spécifique RUP pour veiller à ce que l'extension au FSE+ ne se fasse pas au détriment de l'allocation FEDER (proposition 4).

3. Des inquiétudes pour les PTOM s'agissant de la budgétisation du FED

Le cadre actuel régissant les relations entre l'UE et les 25 pays et territoires d'outre-mer (PTOM) est la décision d'association outre-mer (DAO) du 25 novembre 2013 . En comparaison avec les RUP, les PTOM reçoivent des financements beaucoup plus limités de la part de l'UE. Ceux-ci se résument essentiellement aux dotations du Fonds européen de développement (FED), actuellement placé hors du budget de l'UE. La Commission européenne a cependant proposé dans une nouvelle DAO d'intégrer les financements alloués aux PTOM dans le budget de l'UE . Elle propose également de fusionner la DAO avec la décision régissant les relations entre l'UE et le Groenland .

Cette budgétisation du FED soulève de nombreuses interrogations. La budgétisation du FED pourrait entraîner de fait l'annualité des fonds et donc de possibles dégagements d'office . S'ils ne sont pas engagés à temps, les crédits à destination des PTOM risqueraient donc d'être annulés par la Commission européenne. Il apparaît donc nécessaire de conditionner la budgétisation du FED à l'obtention de garanties sur sa flexibilité. Il convient aussi d'assurer que les États membres restent associés au pilotage des projets (proposition 8).

Le montant total de l'enveloppe allouée à l'instrument spécifique PTOM dans le budget européen pour 2021-2027 ne paraît pas être suffisant. Il convient de défendre avec le Danemark (qui dispose du PTOM du Groenland) le relèvement de l'enveloppe de 500 millions à 669 millions d'euros , comme proposé par le Parlement européen (proposition 10). Il s'agira également d'être vigilant dans les négociations s'agissant de la répartition du budget avec le Groenland.

Enfin, les PTOM sont aussi éligibles pour des montants très limités aux programmes horizontaux de l'UE . L'information sur ces programmes est cependant parcellaire. Il serait utile d'obtenir de la part de la Commission une synthèse des programmes accessibles aux PTOM pour 2021-2027 (proposition 9).

II. La nécessaire reconduction des dispositifs fiscaux dérogatoires autorisés par l'UE

1. Reconduire l'autorisation des différentiels de taux d'octroi de mer et améliorer le régime d'octroi de mer

L'octroi de mer est une des taxes les plus anciennes du système fiscal français. Destiné à soutenir la production locale et à financer les budgets des DROM , l'octroi de mer n'est pas, en soi, un régime d'aide d'État. L'existence de différentiels de taux d'octroi de mer entre produits locaux et produits importés contrevient en revanche aux règles du droit de la concurrence de l'UE. L'article 349 du TFUE, qui reconnaît l'existence de handicaps structurels dans les RUP, a cependant permis d'autoriser ces différentiels. Rendant possible l'application des différentiels, la décision du Conseil du 17 décembre 2014 arrive néanmoins à échéance le 31 décembre 2020 .

Pour décider de la reconduction ou non du dispositif, la Commission européenne a commandé des études pour évaluer l'efficacité des différentiels dans le soutien à la production locale . Des rapports d'étape des autorités françaises à la Commission européenne ainsi qu'un rapport de la Commission européenne en 2018 ont démontré le bénéfice avéré de ces différentiels pour le développement de la production locale. Ces études ont montré que ce dispositif compense strictement les surcoûts que connaissent les entreprises ultramarines et qu'il contribue à aider au développement de nouvelles filières en outre-mer .

Les différentiels d'octroi de mer sont indispensables au développement sinon à la survie de la production locale dans les DROM. Il est urgent de clarifier les positions de la France sur la reconduction du dispositif, alors que plusieurs rapports semblent actuellement remettre en cause le régime même de l'octroi de mer. La France doit obtenir du Conseil la reconduction du dispositif spécifique de l'octroi de mer (proposition 11). Par ailleurs, la procédure d'actualisation de la liste européenne des produits pouvant bénéficier d'une exonération d'octroi de mer est aujourd'hui trop longue et peut prendre jusqu'à deux ans et demi. Il conviendrait de permettre une révision annuelle de la liste des produits bénéficiant d'une exonération d'octroi de mer (proposition 12).

Le régime d'octroi de mer n'est pas pour autant exempt de critiques . Plus que son impact sur le renchérissement des prix, difficile à mesurer, c'est le manque de visibilité et de lisibilité qu'il faut corriger. Il conviendrait ainsi de rendre davantage transparents les taux et libellés d'octroi de mer , par exemple via le développement d'une application pour smartphone permettant d'afficher ces informations (proposition 16). Par ailleurs, on constate de grandes amplitudes de taux d'octroi de mer entre territoires géographiquement proches, notamment aux Antilles. Cette situation peut créer des logiques de contournement dommageables à la fois pour les consommateurs et pour les producteurs. Il conviendrait, dès lors d'harmoniser autant que possible les grilles de taux entre territoires géographiquement proches (proposition 15).

Enfin, l'abaissement du seuil d'assujettissement à l'octroi de mer à 300 000 euros par la loi du 29 juin 2015 (contre 550 000 euros auparavant) ne s'est pas traduit par une augmentation notable des recettes des collectivités. Au contraire, cette réduction a eu pour conséquence d'alourdir fortement les charges financières des entreprises . Il serait donc pertinent de revenir au seuil d'assujettissement de l'octroi de mer à 550 000 euros (proposition 17). Enfin, il conviendrait d'abaisser le taux d'octroi de mer applicable aux produits importés pour lesquels il n'existe pas d'équivalent dans la production locale (proposition 18).

2. Reconduire l'aide fiscale au rhum et mieux soutenir la production locale

Compte tenu de l'étroitesse des marchés locaux , les distilleries des DROM ne peuvent développer leurs activités que si elles bénéficient d'un accès suffisant au marché hexagonal qui constitue le débouché essentiel de leur production. Le rhum « traditionnel » rencontre des difficultés pour être compétitif vis-à-vis des autres alcools du fait de coûts de production plus élevés et de taxes par bouteille plus importants, le rhum « traditionnel » étant habituellement conditionné dans des bouteilles de plus grande capacité et son titre alcoométrique étant généralement plus élevé.

Ces difficultés spécifiques ont conduit l'Union européenne à autoriser d'appliquer au rhum traditionnel produit en Guadeloupe, en Guyane française, en Martinique et à La Réunion et vendu dans l'Hexagone un taux d'accise réduit . Ce taux réduit d'accise s'applique depuis une décision du Conseil de 2017 dans la limite d'un contingent annuel de 144 000 hectolitres d'alcool pur. Comme pour l'octroi de mer, cette dérogation prend fin au 31 décembre 2020 . Des études ont été également commandées par la Commission pour évaluer l'efficacité du dispositif.

L'aide fiscale au rhum constitue un outil indispensable pour la sauvegarde de la production de rhum dans les DROM. Elle contribue au maintien de la filière canne sucre rhum, dont l'importance économique et sociale est majeure dans ces territoires pour l'emploi ( près de 40 000 emplois directs et indirects ). La France doit donc demander auprès des instances européennes la reconduction de l'aide fiscale au rhum (proposition 13) en proposant également de simplifier la procédure de réévaluation du contingent annuel pour s'adapter plus rapidement aux évolutions du marché (proposition 14).

Des pistes d'amélioration peuvent également être suggérées pour soutenir davantage la production de rhum en outre-mer. Ainsi, il convient de garantir une meilleure visibilité des origines du rhum produit en outre-mer par le biais d'un affichage adapté (proposition 19). La reconnaissance de la production de rhum comme secteur économique d'avenir et élément du patrimoine national doit également être davantage affirmé (proposition 20).

III. Mieux faire entendre la voix des outre-mer auprès des institutions françaises et européennes

1. Définir une stratégie au niveau national

Définies par le ministère des outre-mer et par le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) , les positions françaises sur les enjeux européens intéressant les outre-mer sont ensuite relayées et défendues auprès des institutions européennes par la représentation permanente de la France à Bruxelles (RPUE) . La délégation a pu constater lors de son déplacement à Bruxelles l'efficacité de cette organisation. Elle note cependant l'insuffisante collaboration avec les territoires, de nombreuses collectivités demandant à être plus régulièrement et plus complétement informées de l'évolution des négociations et des résultats obtenus.

Pour défendre ses positions au sein du Conseil dans les négociations budgétaires de cet été, la France gagnerait à constituer un front commun avec l'Espagne et le Portugal qui possèdent également des RUP et bénéficient pour l'Espagne de dispositifs fiscaux dérogatoires (proposition 23).

Le Parlement européen constitue également un relai capital pour la défense des intérêts ultramarins. Le changement du mode de scrutin des élections européennes (qui a rétabli un scrutin par liste nationale et non plus régionale) conduit cependant à ce qu'il n'y ait aucun député européen français directement issu d'un PTOM . La délégation a cependant pu apprécier la forte implication de députés européens comme M. Younous Omarjee sur les enjeux ultramarins. Le rétablissement d'un scrutin par bassin régional pour les élections européennes apparaît néanmoins souhaitable afin de garantir une véritable représentation des PTOM au Parlement européen (proposition 21).

La France doit par ailleurs tirer parti du Brexit pour se positionner en tant que porte-parole des PTOM . Le départ du Royaume-Uni de l'Union européenne entraîne avec lui le départ des 12 PTOM britanniques sur les 25 que compte l'UE , soit une diminution de près de la moitié. Cette situation conduit la France à devenir le seul pays européen à disposer de territoires dans le Pacifique . Il conviendrait de tirer les conséquences de cette nouvelle donne en installant à Papeete ou à Nouméa le siège de la représentation de l'UE dans le Pacifique (proposition 22). Aujourd'hui, la délégation est installée à Suva dans les îles Fidji et Nouméa n'abrite que le bureau des PTOM français dans le Pacifique.

2. Faire entendre la voix des ultramarins au niveau européen

Les avancées obtenues lors des négociations budgétaires ne seront utiles que si les RUP et les PTOM français réussissent à accéder effectivement aux fonds européens. Or, les territoires déplorent une trop grande complexité de l'accès aux fonds européens. Cette difficulté est par ailleurs renforcée pour les collectivités ne disposant pas d'équipes formées à la gestion des programmes européens ou devant faire face à un important turn over des fonctionnaires. Le formalisme national s'ajoute par ailleurs aux règles européennes.

Pour permettre une meilleure connaissance et un meilleur accès aux fonds européens , l'appui de la représentation des RUP françaises à Bruxelles est indispensable. La délégation a pu rencontrer lors de son déplacement les représentantes de la Guadeloupe et de la Guyane à Bruxelles. Compétentes et engagées, ces équipes ont cependant des effectifs très limités (deux chargées de mission présentes en permanence). Il conviendrait de renforcer leurs moyens (proposition 24).

La Conférence des présidents des RUP et l'Association des pays et territoires d'outre-mer (OCTA) jouent également un rôle majeur pour permettre de faire entendre la voix des outre-mer sur les sujets européens. La crise sanitaire a cependant conduit à reporter la 25 ^ème Conférence des présidents des RUP qui devait avoir lieu à Mayotte. Compte tenu de son rôle capital dans le suivi régulier et exhaustif des négociations, il est important que cette réunion ait lieu sous la forme d'une visioconférence et d'assurer la mise en oeuvre de ses travaux (proposition 25).

L' OCTA mène quant à elle un travail indispensable de suivi des enjeux européens pour les PTOM. Disposant d'un budget propre financé par les contributions de ses membres, l'OCTA bénéficie également d'un financement via l'enveloppe thématique du FED . Alors que le Brexit risque de priver l'OCTA des contributions des 12 PTOM britanniques, il est nécessaire d'obtenir une augmentation de cette enveloppe. Les moyens de l'OCTA doivent donc être renforcés afin de permettre d'en faire une véritable courroie de transmission pour la connaissance et l'accès aux programmes européens à destination des PTOM (proposition 26).

Pour renforcer la voix des outre-mer en Europe, les coopérations régionales européennes doivent également davantage se développer. Ainsi, alors qu'il y a une soixantaine de groupements européens de coopération territoriale (GECT), il n'en existe aucun en outre-mer. Ces structures permettent pourtant de faciliter les coopérations transfrontalières, transnationales et interrégionales. Des projets de GECT en outre-mer mériteraient d'être développés (proposition 27). De même, alors que les projets de coopération régionale entre PTOM et RUP sont encore trop rares, il pourrait être utile de permettre à l'AFD d'apporter un appui financier et en ingénierie pour les projets mixant des fonds FED et FEDER (proposition 28).

3. Maintenir la vigilance au second semestre 2020 et au-delà des négociations de 2020

Plusieurs initiatives du Sénat ont permis d'interpeller les instances européennes sur les difficultés et attentes spécifiques des outre-mer dans les négociations budgétaires. Ainsi, les résolutions européennes adoptées par le Sénat le 11 février puis le 16 juin 2020 , en réponse aux propositions de la Commission du 27 mai 2020, ont rappelé l'importance du relèvement des budgets de la PAC de la cohésion pour les RUP. Il conviendra de maintenir la vigilance pour les mois qui viennent. Pour assurer véritablement le rôle de contrôle du Parlement, il est nécessaire dans cette nouvelle phase de négociations qui s'ouvre d'assurer la bonne information des parlements nationaux, en améliorant notamment la transparence des trilogues (réunions entre Commission européenne, Conseil et Parlement européen) (proposition 29).

Enfin, la vigilance doit également être maintenue au-delà de 2020. Il s'agira notamment veiller à la place des outre-mer dans le nouveau partenariat économique qui devrait être établi entre l'UE et le Royaume-Uni. Il conviendra également de s'assurer, lors de leur réexamen par la Commission en 2022, de la reconduction des aides fiscales du Règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) applicables en outre- mer (proposition 30).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Lors de sa réunion de programmation des activités 2019-2020, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a décidé de mener une étude sur les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer, considérant la nécessité d'une forte mobilisation à un moment difficile pour la défense des intérêts français. En effet, de multiples défis se devaient d'être relevés au cours de l'année 2020 : finaliser la négociation du cadre financier pluriannuel ; négocier l'accord avec le Royaume-Uni ; éviter la remise en cause des dispositifs fiscaux dérogatoires.

Alors que les États peinaient à trouver un terrain d'accord sur ces dossiers, la crise du Covid-19 et ses conséquences économiques brutales sont venues compliquer encore davantage des négociations déjà ardues. Désormais les discussions européennes incluent la problématique des modalités de la relance des économies nationales brutalement frappées de récession à la suite de la crise sanitaire. Le financement des futures politiques européennes et de l'instrument de relance met en outre l'Union européenne et les États membres face à des choix particulièrement difficiles.

Pour cerner ces multiples enjeux, la délégation a organisé dès janvier 2020 une série d'auditions dont trois en visioconférence - avant même que le confinement ne généralise cette pratique - ainsi qu'un déplacement à Bruxelles qui lui ont permis d'entendre une quarantaine de responsables tant nationaux qu'européens. Elle a également recueilli, par voie de questionnaires, les observations des représentants des collectivités ultramarines.

Hors du continent européen, il existe en effet 22 territoires répartis sur l'ensemble du globe qui font partie de l'Union européenne ou qui entretiennent des liens privilégiés avec elle : les régions ultrapériphériques (RUP) et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM).

Comme les autres régions européennes, les RUP sont soumises au droit européen, qui prend toutefois en compte leurs spécificités. Elles doivent respecter l'acquis communautaire (le socle commun de droits et d'obligations qui lie l'ensemble des États membres au titre de l'Union européenne) et tendre vers les standards européens en matière de normes (qualité et sécurité des produits, etc.). L'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), base juridique de leur relation avec l'Union européenne, permet cependant d'adapter les politiques européennes à leurs spécificités. La France compte 6 régions ultrapériphériques : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte et Saint-Martin. Les îles portugaises des Açores et Madère et les îles espagnoles des Canaries relèvent également de cette catégorie.

Les PTOM sont associés à l'Union européenne au titre de l'article 198 du même traité qui leur permet de bénéficier d'un soutien pour leur développement économique. Relèvent de cette catégorie 6 collectivités françaises : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises et les îles de Wallis-et-Futuna. Font également partie de ce groupe des PTOM 7 autres territoires qui relèvent constitutionnellement du Danemark (1) et des Pays-Bas (6). La sortie du Royaume-Uni a entraîné le départ de la moitié des PTOM (12 sur 25).

Des travaux que la délégation a menés au cours du premier semestre 2020, est issue une trentaine de propositions qui s'articulent autour de trois axes majeurs :

- défendre un équilibre financier plus favorable aux RUP et PTOM dans le cadre du prochain budget européen 2021-2027 et du plan de relance économique de l'Union européenne ;

- lever les incertitudes sur la pérennisation des dispositifs fiscaux spécifiques aux outre-mer ;

- mieux faire entendre la voix des outre-mer auprès des institutions françaises et européennes.

Le Sénat, à travers ses Commissions des affaires européennes et des finances notamment, est déjà très mobilisé sur ces dossiers qui représentent des volumes financiers considérables ^{1 ( * )} . Si le cadre financier pluriannuel européen porte déjà sur un montant de près de 1 100 milliards d'euros, l'instrument de relance pourrait s'élever à 750 milliards d'euros répartis entre 500 milliards de subventions et 250 milliards d'euros de prêts. La question du financement de ces montants financiers est donc un sujet majeur pour les responsables politiques comme pour les citoyens.

À l'instar de ces commissions et eu égard aux sommes en jeu, la Délégation sénatoriale aux outre-mer souhaite également davantage de transparence sur les négociations en cours tant de la part des instances européennes que des autorités françaises.

Elle déplore en particulier le fait de ne pas avoir eu accès aux rapports commandités par la Commission européenne et par le Gouvernement français sur l'octroi de mer et sur la taxation du rhum alors que ces dispositifs ont une importance capitale pour les budgets des collectivités ultramarines.

Elle partage les préoccupations exprimées sur l'avenir de certaines politiques sectorielles comme la politique agricole commune (PAC) et notamment le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi), programme indispensable pour le soutien à l'agriculture des régions ultrapériphériques (RUP). Elle défend le rôle stratégique de la politique de cohésion régionale, levier d'investissement particulièrement adapté aux besoins spécifiques des régions ultramarines, tout en estimant nécessaire de veiller à la simplification des procédures et à une plus grande flexibilité des instruments pour assurer une efficacité maximale.

Elle appelle à valoriser davantage l'atout que représente pour la France le fait de détenir les deux tiers de l'espace maritime européen et d'être le seul pays de l'Union européenne à être encore présent dans le Pacifique après le Brexit.

Seul État européen à posséder à la fois des RUP et des PTOM, la France devient de fait le porte-parole des outre-mer européens lors des négociations en cours.

Consciente du caractère décisif de cette année 2020, la Délégation sénatoriale aux outre-mer forme donc le voeu que le nouveau Gouvernement puisse associer plus étroitement le Parlement aux négociations budgétaires et fiscales essentielles qui se dérouleront au cours du second semestre de cette année, afin de parvenir ensemble à une prise en compte plus efficace et pertinente des enjeux ultramarins.

I. LE CADRE FINANCIER EUROPÉEN 2021-2027 : DES NÉGOCIATIONS À FORTS ENJEUX POUR LES OUTRE-MER

A. BOULEVERSÉ PAR LA CRISE DU COVID-19, UN CADRE FINANCIER DOUBLEMENT CONTRAINT AVEC LE DÉPART DU ROYAUME-UNI ET L'INSCRIPTION DES NOUVELLES PRIORITÉS

Le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 sera le sixième à faire l'objet d'une négociation (le premier ayant été l'accord interinstitutionnel pour 1988-1992, aussi appelé « Paquet Delors I ») et le deuxième à se dérouler dans le cadre du traité de Lisbonne. Il sera en outre le premier à être conduit à 27, sans le Royaume-Uni .

S'annonçant déjà comme l'une des négociations budgétaires les plus compliquées de ces dernières années , du fait notamment des conséquences du Brexit, la négociation du CFP 2021-2027 s'avère encore plus longue et difficile que prévue avec la crise économique due au Covid-19 . La crise sanitaire a modifié les termes de la discussion et a conduit à une division parmi les États membres entre ceux favorables à une forme de mutualisation des dettes européennes et ceux s'y opposant .

1. Le cadre financier pluriannuel : le budget européen pour les sept prochaines années

a) Une procédure complexe, où le Conseil joue un rôle central

Suivant l'article 312 du Traité de fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), « le cadre financier pluriannuel vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'Union dans la limite de ses ressources propres (...). Le budget annuel respecte le cadre financier pluriannuel ». Le CFP est donc l'outil de programmation pluriannuelle du budget de l'Union, fixant les plafonds annuels des dépenses de l'Union européenne . Il s'établit pour une durée de 7 ans depuis le CFP 2000-2006.

Les négociations budgétaires de 2020 portent en réalité sur trois types de textes différents. Outre le règlement sur le cadre financier à proprement parler, les instances européennes doivent adopter une décision sur les ressources propres ainsi qu'un ensemble de règlements sectoriels déclinant les perspectives financières dans les différents champs d'action de l'Union.

Le règlement sur le cadre financier est adopté au terme d'une procédure législative spéciale . La Commission européenne fait une proposition de règlement, à l'issue d'un travail d'échanges avec les États membres. Cette proposition doit ensuite requérir l'unanimité du Conseil de l'Union européenne, après approbation du Parlement européen. Ce dernier ne peut alors qu'approuver ou rejeter le texte, sans l'amender. Des procédures législatives spéciales sont également prévues pour les règlements relatifs aux ressources propres. Le Conseil de l'Union européenne , et donc les États membres, sont ainsi les acteurs clés de ces négociations.

La « boîte de négociation » est un texte transversal qui présente tous les sujets qui nécessiteront un accord au niveau des chefs d'État et de gouvernement : les méthodologies d'attribution des fonds, la structure des instruments, les flexibilités, les conditionnalités...

Les règlements sectoriels sont quant à eux adoptés dans le cadre de la procédure législative ordinaire . Le Conseil et le Parlement européen sont alors colégislateurs et peuvent chacun modifier les propositions de la Commission. Des trilogues , c'est à dire des réunions entre Commission, Parlement et Conseil de l'Union européenne sont alors organisés.

Les discussions sur les règlements sectoriels sont souvent conduites en parallèle de celles sur le cadre financier global. Cependant, la fixation des montants de chaque politique est conditionnée à la conclusion de l'accord général sur le CFP, qui fixe les montants globaux. Il n'en demeure pas moins que « l'important est de repérer les besoins, de développer la stratégie globale. Ces orientations ne changeront pas. Une fois le budget général adopté et les montants fixés, il faudra seulement décider où mettre les priorités et adapter les moyens à la marge en fonction des montants. Si l'on attend que tout soit fixé, rien ne sera prêt à temps ^{2 ( * )} » (Mme Alenka Kampl, cheffe d'unité à la Direction générale des affaires maritimes et de la pêche à la Commission européenne, DG Mare).

b) Un exercice toujours délicat

L'obtention d'un accord sur le CFP est souvent difficile, comme ont pu le montrer les négociations du cadre actuel. La finalisation des textes pour le CFP 2014-2020 avait ainsi été réalisée in extremis , conduisant à des retards de plusieurs mois dans la mise en oeuvre des politiques de l'Union.

Alors que les propositions de la Commission avaient été présentées le 29 juin 2011, le CFP 2014-2020 n'a fait l'objet d'un accord que les 7 et 8 février 2013. Un an et sept mois ont donc été nécessaires pour aboutir à l'accord général.

Les modalités de mise en oeuvre et les règlements sectoriels ont dû alors être rapidement négociés au cours de l'année 2013 , pour un début d'application des programmes fixé au 1 ^er janvier 2014. L'adoption définitive à l'unanimité du texte par le Conseil de l'Union a eu lieu le 2 décembre 2013, soit vingt-six mois après les propositions de la Commission.

Deux sommets sont en général nécessaires pour aboutir à un accord sur le cadre financier pluriannuel. Lors des négociations sur le CFP actuel, un sommet spécial s'était ainsi tenu en novembre 2012 et l'accord final avait été obtenu lors d'un autre sommet en février 2013.

2. 2020 : la quadrature du cercle

a) Des recettes en baisse avec le Brexit : un manque à gagner estimé à une dizaine de milliards d'euros par an

Décidée lors du référendum du 23 juin 2016, la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne a été notifiée le 29 mars 2017. Ce départ est effectif depuis le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni étant désormais considéré comme un pays tiers par l'Union européenne. Le Royaume-Uni étant un contributeur net (c'est à dire qu'il contribuait davantage au budget européen qu'il n'en bénéficiait), les conséquences du Brexit sur le prochain cadre financier pluriannuel risquent d'être importantes.

Le manque à gagner du départ du Royaume-Uni pour le budget européen est néanmoins difficile à chiffrer et fait l'objet d'évaluations divergentes. Le Royaume-Uni était en 2018 le quatrième contributeur en valeur au budget de l'Union européenne, avec une contribution de 16,4 milliards d'euros. Le Royaume-Uni était en outre le deuxième contributeur net au budget de l'Union européenne, son solde net négatif s'établissant à 6,9 milliards d'euros.

Il n'en demeure pas moins que la plupart des prévisions s'accorde sur un manque à gagner de l'ordre de 10 milliards d'euros par an ^{3 ( * )} . Il s'agit d'un montant non négligeable, le budget annuel de l'Union européenne étant de l'ordre de 150 à 160 milliards d'euros .

Les négociations sur le Brexit peinent aujourd'hui à aboutir à un accord . Comme l'a précisé M. Michel Barnier, négociateur en chef de l'Union européenne, devant le Sénat le 25 juin, les délais sont très courts , le Royaume-Uni ayant refusé de demander une prolongation au-delà du 31 décembre 2020 ^{4 ( * )} .

b) Les nouvelles priorités politiques fixées avant la crise du Covid-19

Outre une contraction des recettes avec le Brexit, l'Union européenne doit aussi augmenter certaines dépenses pour répondre aux nouvelles priorités politiques fixées par la Commission européenne . Présentée le 2 mai 2018, la proposition de la Commission européenne pour le budget 2021-2027 faisait apparaître trois grandes priorités : la lutte contre le changement climatique ; les enjeux de sécurité et de migrations ; la recherche, l'innovation et la jeunesse .

(1) L'engagement pour le climat

Signe de l'importance des enjeux climatiques, le montant du budget LIFE, le programme de l'Union européenne pour l'environnement, augmente de 60 % par rapport à 2014-2020 . Par ailleurs, l'action pour le climat est intégrée à de nombreux programmes de dépenses de l'Union. Cette préoccupation budgétaire transversale est renforcée pour 2021-2027 puisque 25 % des dépenses de l'Union doivent contribuer aux objectifs climatiques contre 20 % dans le CFP 2014-2020. Ces efforts en matière de lutte contre le changement climatique doivent permettre à l'Union européenne de respecter les engagements pris lors de l'accord de Paris de 2015.

Reprenant ces propositions de la Commission Juncker de 2018, la nouvelle présidente de la commission européenne Mme Ursula von der Leyen a par ailleurs pris l'engagement d'atteindre la neutralité climatique en Europe d'ici 2050 . Afin d'y parvenir, elle a présenté en janvier 2020 un « Plan d'investissement pour une Europe durable », aussi appelé « Pacte vert » . Ce plan doit être capable de mobiliser 1 000 milliards d'euros au cours de la prochaine décennie.

(2) Migrations et frontières

Les crises migratoires que connaît l'Union européenne conduisent également à relever les budgets consacrés aux migrations et aux frontières ( multipliés par 2,6 par rapport à 2014-2020 ). L'objectif est d'assurer un renforcement des frontières extérieures (objectif de 10 000 gardes-frontières d'ici à 2024), d'améliorer le système d'asile au sein de l'Union européenne ainsi que la gestion et l'intégration à long terme des migrants.

La présidente von der Leyen s'est par ailleurs engagée à mettre en place un nouveau pacte sur la migration et l'asile. Celui-ci doit permettre une réforme des règles de Dublin en matière d'asile et un meilleur partage des charges dans le secours aux migrants.

(3) Recherche et innovation

Afin de conserver une avance en matière d'énergie, de numérique ou de biochimie, et pour répondre à la concurrence internationale, l'Union européenne entend également augmenter ses investissements en matière de recherche et d'innovation . Le programme Horizon Europe doit succéder au programme Horizon 2020 et est doté dans la proposition initiale de la Commission de 100 milliards d'euros.

S'agissant des investissements stratégiques, le fonds InvestEU rassemble dans un seul programme les 14 différents instruments financiers actuellement disponibles pour soutenir l'investissement dans l'Union européenne. Fixé à 15,2 milliards d'euros, le fonds Invest UE vise à créer un effet de levier de 13,7 ^{5 ( * )} . Un programme pour une Europe numérique, d'un montant de 9,2 milliards d'euros est également prévu.

Au total, les budgets consacrés à l'innovation et au numérique avant la crise du Covid-19 devaient être multipliés par 1,6 par rapport à 2014-2020 et ceux consacrés à la jeunesse par 2,2 . ^{6 ( * )}

c) Des propositions de budget divergentes ayant encore évolué avec la crise du Covid-19

(1) Un budget à 1 100 milliards d'euros et un plan de relance de 750 milliards d'euros proposés par la Commission européenne

Dans sa proposition pour le CFP 2021-2027 présentée le 2 mai 2018, la Commission européenne envisageait de porter le budget de l'Union à 1,11 % du revenu national brut (RNB) des États membres, soit 1 279 milliards d'euros en engagements. Cette proposition de budget constitue une diminution par rapport au cadre financier pluriannuel 2014-2020 . En effet, pour garder le même niveau d'ambition que le précédent CFP et en prenant en compte le départ du Royaume-Uni, le budget devrait être de 1,16 % du RNB des États membres et non de 1,11 % ^{7 ( * )} .

Cette proposition de mai 2018 prévoyait des baisses de la politique agricole commune (PAC) et de la politique de cohésion, respectivement de 15 % et 10 % par rapport au CFP 2014-2020. Ces deux grandes politiques, au coeur du projet européen et fondamentales pour les territoires ultramarins, ne représentaient plus que 57,7 % des dépenses de l'Union européenne à 27 contre près de 70 % lors du précédent CFP ^{8 ( * )} .

La crise du Covid-19 a conduit la Commission européenne à réviser sa proposition de budget. Elle a présenté le 27 mai 2020 une nouvelle proposition de cadre financier pluriannuel pour les années 2021-2027. Celle-ci s'établit à 1 100 milliards d'euros , soit une proposition inférieure à celle de la Commission en 2018 mais très proche de celle présentée mi-février par le Président du Conseil européen, Charles Michel (1 095 milliards d'euros).

Elle a également présenté une proposition de plan de relance (intitulé Next Generation EU ) doté de 750 milliards d'euros. Ce plan vise à compléter et renforcer, à titre exceptionnel et temporaire, pour des engagements au cours de la période 2021-2024, les dépenses inscrites dans le CFP. Ces montants exceptionnels doivent permettre de rendre l'Europe « plus verte, plus digitale et plus résiliente » ^{9 ( * )} .

(2) Un budget à 1,3 % du RNB pour le Parlement européen

Le Parlement européen considère que l'inscription des nouvelles priorités politiques par la Commission européenne ne doit pas se faire au détriment des politiques traditionnelles . Dans sa résolution du 30 mai 2018, il se dit « préoccupé par le fait que la proposition de la Commission affaiblit les principales politiques de solidarité de l'Union ». Il s'oppose ainsi « à toute coupe drastique ayant une incidence négative sur la nature et les objectifs mêmes » de la PAC et de la politique de cohésion .

Pour répondre aux nouveaux défis de l'Union européenne et pour maintenir l'engagement sur les politiques traditionnelles, le Parlement européen proposait quant à lui de fixer le budget pour 2021-2027 à 1,3 % du RNB des États membres ^{10 ( * )} .

(3) « Pays du Nord » contre « pays amis de la cohésion »

Les États membres de l'Union européenne, via des « clubs » de pays, ont également formulé des propositions sur le niveau du budget européen. L'opposition entre « pays du Nord » (appelés aussi « pays frugaux ») et les « pays amis de la cohésion », à l'oeuvre lors des dernières négociations, est de nouveau vraie pour les discussions du CFP 2021-2027. La différence notable est cependant que les pays du Nord perdent un poids lourd pour défendre leurs intérêts avec le départ du Royaume-Uni. Regroupant les contributeurs nets que sont l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche, la Suède et le Danemark , ce club entend limiter le budget européen à 1 % du RNB des États membres .

Face à ces pays, le groupe des « amis de la cohésion » s'est reconstitué, rassemblant une quinzaine de pays, de l'Est et du Sud de l'Union européenne. Dans leur déclaration de Bratislava du 29 novembre 2018, ces pays consentent à « augmenter leur contribution au budget européen post-Brexit afin de maintenir le financement de la cohésion et de l'agriculture à leur niveaux actuels ». Lors du sommet des « pays amis de la cohésion » tenu à Beja, au Portugal, le 1 ^er février 2020, ces quinze pays ont plaidé pour que le budget demeure équivalent au précédent « en termes réels ». Le texte final insiste également sur la nécessité de ne pas baisser « de manière brutale et disproportionnée » ^{11 ( * )} les budgets de cohésion pour chaque État membre ^{12 ( * )} .

La France défend une position intermédiaire, en étant attentive à la défense de la politique de la cohésion et de la PAC. Lors de son audition, M. Salvatore Serravalle, secrétaire général adjoint des affaires européennes, a précisé ainsi que « pour la France, un budget de 1 % ne serait pas acceptable, car il ne permettrait pas de relever les nombreux défis auxquels l'Union européenne est confrontée ». Pour autant, « un budget de 1,11 % tel que proposé par la Commission européenne, qui représenterait une hausse d'environ 6 milliards d'euros de notre contribution annuelle au budget européen, serait difficilement compatible avec la situation de nos finances publiques » ^{13 ( * )} .

(4) La position des présidences du Conseil

Un dernier acteur des négociations budgétaires, la présidence du Conseil de l'Union européenne , émet également des propositions de budget. Cette présidence est assurée de manière tournante, pour une durée de six mois, par un État membre de l'Union européenne. La Finlande, qui a assuré la présidence du Conseil du 1 ^er juillet au 31 décembre 2019, avait proposé un budget à 1,07 % du RNB des États membres, soit une position intermédiaire entre celle des « pays du Nord » (1 %) et celle de la Commission (1,11 %). Cette proposition n'a pas réussi à faire l'unanimité puisqu'aucun accord sur le règlement CFP n'a été obtenu lors de la présidence finlandaise. La présidence croate du Conseil, qui a débuté le 1 ^er janvier 2020, n'a pas fait avancer le dossier budgétaire.

Comme le rappelle M. le sénateur Jean-François Rapin, ces débats sur le taux de contribution des États sont loin d'être anecdotiques puisque « chaque dixième de point représente des milliards d'euros qui ne sont pas répartis sur les différentes politiques européennes » ^{14 ( * )} . Ainsi, 0,01 % du RNB de l'Union européenne à 27 correspond à 11,5 milliards d'euros, soit l'équivalent des budgets annuels français de la justice et de l'agriculture réunis. ^{15 ( * )}

d) La recherche d'un nouvel équilibre budgétaire : les débats autour des nouvelles ressources propres et des rabais

(1) Trois nouvelles ressources propres

Pour desserrer la contrainte budgétaire sur les contributions des États membres et pour financer les nouveaux défis de l'Union européenne, la Commission européenne a proposé la création de nouvelles ressources propres . Le budget de l'Union européenne repose en effet de plus en plus sur les contributions nationales, via la ressource RNB, alors même que cette ressource devait à l'origine être marginale. Ainsi, en 1988, la contribution RNB représentait moins de 11 % des recettes de l'Union européenne contre 72 % en 2018 . La part des ressources propres (essentiellement TVA et droits de douane) est passée quant à elle de 85 % en 1988 à 28 % en 2018.

S'appuyant sur les travaux du groupe de haut niveau présidé par M. Mario Monti entre 2014 et 2016, la Commission européenne a alors proposé de créer trois nouvelles ressources propres. La première est une taxe fondée sur les déchets d'emballages en plastique non recyclés . Elle serait proportionnelle à la quantité d'emballages en plastique non recyclés produits dans chaque État membre. Devant permettre de rapporter environ 7 milliards d'euros par an, elle participerait aux objectifs de développement durable et au développement de l'économie circulaire. Ressource non négligeable, cette « taxe plastique » est cependant une ressource destinée à se raréfier à moyen terme. Elle devrait représenter 4 % des recettes de l'Union en 2027 ^{16 ( * )} .

La deuxième nouvelle ressource propre envisagée est une part du produit de la vente aux enchères des quotas d'émission carbone . L'Union européenne a en effet créé en 2005 un système d'échange de quotas d'émission carbone. Des quotas sont alloués aux principaux émetteurs de CO2 en fonction de leurs émissions passées. Un échange des quotas est ensuite possible. Lorsque les émissions d'une entreprise sont supérieures au total des quotas qui lui sont alloués, celle-ci doit en acheter sur le marché de quotas. À l'inverse, lorsque ses émissions sont inférieures à ce total, elle peut les vendre. La Commission propose qu'une partie des recettes (20 %) tirées de ce marché soit allouée au budget de l'Union. Cette ressource devrait rapporter de 1,2 à 3 milliards d'euros par an et représenter 2 % des recettes de l'Union en 2027 .

Une troisième nouvelle ressource propre est proposée avec la création d'une taxe fondée sur l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) . Régulièrement proposée, cette taxe ACCIS nécessite, pour être mise en place, une harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés au niveau européen. Elle pourrait rapporter environ 12 milliards d'euros par an et devrait représenter 7 % des recettes du budget de l'Union européenne en 2027 . Cette taxe présenterait en outre l'avantage de réduire la concurrence fiscale au sein de l'Union.

Toutes ces propositions se heurtent cependant à l'obligation d'unanimité requise au Conseil sur les questions fiscales . Cette unanimité risque d'autant moins d'être obtenue que de nombreux États membres combattent l'autonomisation de l'Union européenne à laquelle participe l'affectation de ressources fiscales. Les États membres les plus pollueurs risquent également d'y être défavorables puisque la redistribution des clefs de contribution se ferait à leur défaveur.

Dans ses propositions de mai 2020, la Commission européenne a précisé qu'elle « proposera des ressources propres supplémentaires à un stade ultérieur de la période de financement », mentionnant de manière prudente la possibilité d'un accord sur le sujet d'ici 2024 . La Commission évoque de nouvelles pistes comme un mécanisme d' ajustement carbone aux frontières ou encore un impôt sur le numérique .

Proposition n° 1 : Soutenir l'adoption de nouvelles ressources propres (« taxe plastique » et contribution sur les recettes du marché de quotas carbone).

(2) La suppression des rabais à l'horizon de 2025

Outre la création de nouvelles ressources propres, la Commission entend également supprimer l'ensemble des rabais à l'horizon de 2025. Le départ du Royaume-Uni - et la disparition de facto de son rabais - est en effet l'occasion de revenir sur les mécanismes compensatoires introduits au fil des années pour limiter les contributions des pays les plus riches au budget de l'Union européenne. Dès 1984 et le sommet de Fontainebleau, le Royaume-Uni a en premier obtenu un rabais sur sa contribution au budget communautaire. Arguant qu'il recevait peu d'aides de la PAC (qui représentait 70 % du budget de l'Union européenne en 1984) puisque sa production agricole était modeste, le Royaume estimait qu'il contribuait bien plus au budget de l'Union européenne qu'il n'en bénéficiait. Le financement de ce rabais britannique a alors dû être réparti entre les États membres.

En outre, depuis 2002, des « rabais sur le rabais » ont été octroyés à l'Autriche, la Suède, l'Allemagne et les Pays-Bas. Ces pays contributeurs nets bénéficient d'une réduction de leur financement au rabais britannique. Dans le CFP 2014-2020, les montants bruts de ces corrections et rabais (sans le rabais britannique) s'élevaient à 5 milliards d'euros par an . La France est le pays supportant la plus grosse charge du financement du rabais britannique. Elle ne bénéficie quant à elle d'aucun système de correction.

La Commission propose que la suppression de l'ensemble des corrections du volet « recettes » du budget soit progressive, avec une disparition complète au plus tard en 2026 . La suppression des rabais est fortement défendue par la France ^{17 ( * )} . Les négociations risquent d'être difficiles. L'adoption des nouvelles ressources propres pourrait même être acquise en contrepartie du maintien de certains rabais ^{18 ( * )} . Lors des discussions des deux derniers CFP, des mécanismes de réduction avaient ainsi été introduits en fin de négociation pour assurer l'unanimité au Conseil et faire adopter les propositions du CFP.

Dans sa communication sur ses nouvelles propositions budgétaires du 27 mai 2020 , la Commission européenne se montre cependant bien moins ambitieuse s'agissant de la suppression des rabais. Elle précise ainsi que « compte tenu de l'incidence économique de la pandémie de Covid-19, cette mesure entraînerait des augmentations disproportionnées de certains États membres sur la période 2021-2027. Pour éviter cela, les rabais actuels pourraient être supprimés progressivement sur une période beaucoup plus longue que ce qu'envisageait la Commission dans sa proposition de 2018 » . Il existe donc un risque que la crise liée au Covid-19 serve de prétexte pour retarder encore une fois la suppression des rabais. Cette suppression reste cependant indispensable pour assurer une contribution plus juste des États membres au budget de l'Union européenne.

Proposition n° 2 : Obtenir la fin des rabais pour desserrer la contrainte budgétaire et augmenter les recettes du budget pour 2021-2027.

3. Des négociations enlisées

a) Une Commission européenne investie difficilement

Dans un premier temps, la Commission européenne entendait faire adopter le cadre financier pluriannuel avant les élections européennes de mai 2019 ^{19 ( * )} . Ne voulant pas reproduire les retards du CFP 2014-2020, le but était de permettre une adoption la plus rapide possible du règlement CFP afin de laisser du temps pour les négociations des différents règlements sectoriels. Cet objectif n'a pu être atteint et les Conseils européens de décembre 2018 puis de juin 2019 ont fini par repousser la date d'adoption du CFP « à la fin de l'année 2019 ».

Une nouvelle Commission européenne a été investie entre temps et a dû défendre des propositions de budget mises au point par la Commission précédente. L'investiture de la Commission von der Leyen a été longue et difficile à plusieurs titres . Choisi par les chefs d'État et de gouvernement des États membres de l'Union européenne « en tenant compte des élections au Parlement européen » (article 17 du Traité sur l'Union européenne, TUE), le président de la Commission européenne doit ensuite être élu par le Parlement européen à la majorité de ses membres.

Le 16 juillet 2019, Mme Ursula von der Leyen a été élue par le Parlement européen avec seulement 9 voix d'avance . De nombreux parlementaires ont refusé d'avaliser ce choix puisqu'il ne respectait pas le système des Sptizenkandidat , introduit pour la présidence de la Commission en 2014. ^{20 ( * )} Le Parlement européen a par la suite refusé d'investir trois candidats lors des auditions des commissaires proposés pour la nouvelle Commission (le Hongrois Laszlo Trocsanyi, la Roumaine Rovana Plumb, et la Française Sylvie Goulard). Ces votes négatifs ont conduit à repousser le vote d'approbation du nouveau collège de commissaires . Initialement prévu le 23 octobre 2019, le collège des commissaires a été finalement investi le 27 novembre 2019, à une large majorité.

b) Un nouveau Parlement européen prêt à rejeter le budget et à engager une « crise institutionnelle »

Le Parlement européen issu des élections de 2019 est un Parlement fragmenté, sans majorité claire . Le Parti populaire européen (PPE) et les Socialistes et Démocrates (S&D), les deux grands partis qui formaient la coalition majoritaire au Parlement européen depuis 1979, ont perdu un grand nombre de sièges. Ces deux partis ne peuvent plus former ensemble une majorité, comme ce fut le cas auparavant. Le PPE, qui détient une majorité relative, doit obligatoirement s'allier avec deux autres partis s'il veut diriger. Cette fragmentation du Parlement européen complique encore davantage l'obtention d'un vote à la majorité absolue pour le CFP .

Par ailleurs, le Parlement européen est peu satisfait de la manière dont ont été conduites les négociations du CFP 2014-2020 et entend ne pas réitérer ces erreurs. Les discussions avaient eu lieu dans un contexte d'austérité budgétaire et le Parlement avait dû accepter un niveau de budget historiquement bas en échange de compensations mineures (introduction d'une révision à mi-parcours, mise en place d'un groupe de haut niveau sur les ressources propres...). Devant, depuis le Traité de Lisbonne, approuver le projet de CFP à la majorité de ses membres, le Parlement européen entend bien faire valoir ses prérogatives.

L'accord du Parlement européen sur le CFP est ainsi loin d'être acquis , d'autant plus si le Conseil fait une proposition de budget bien inférieure à celle de 1,3 % du RNB demandée par le précédent Parlement. En janvier 2020, pour M. Younous Omarjee, président de la commission du développement régional du Parlement européen, la perspective d'un rejet du budget par le Parlement était très sérieuse. Le Parlement européen est « convaincu de la nécessité d'utiliser ses pouvoirs, et d'aller jusqu'au bout dans le rapport de force avec le Conseil. Le Conseil doit bien mesurer que le contrôle des gouvernements nationaux, derrière la scène, sur le vote du budget ne marche pas. Si le Conseil européen présente un mauvais budget, il sera rejeté. Ce sera une crise institutionnelle » ^{21 ( * )} .

c) Des présidences finlandaises et croates du Conseil sans grande avancée

Pour lever les blocages, l'aide des présidences tournantes du Conseil de l'Union européenne peut en principe être utile. Celles-ci se sont cependant révélées peu efficaces pour obtenir des accords. La présidence finlandaise du Conseil, assurée de juillet à décembre 2019, n'a pas été soutenue dans sa proposition de budget à 1,07 % du RNB des États membres. Surtout, ses propositions comprenaient une nouvelle baisse du montant de la politique de cohésion (en baisse de 2 % par rapport à la proposition de la Commission). Si elle proposait de relever le budget de la PAC, cette augmentation ne devait se faire qu'au profit du deuxième pilier et non du premier pilier . Comme indiqué par M. Jérôme Brouillet, secrétaire général adjoint des affaires européennes, « la France souhaite que ce rehaussement se concentre sur le premier pilier, notamment parce qu'il finance le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi) » ^{22 ( * )} , programme de soutien à l'agriculture ultramarine. Une demande en ce sens a été formulée par la France le lendemain même de la présentation des propositions de la présidence finlandaise ^{23 ( * )} .

La Croatie a, pour la première fois, pris la présidence du Conseil en janvier 2020. Si elle a affirmé vouloir tout faire pour obtenir un accord sur le CFP sous sa présidence, la crise du Covid-19 est intervenue dès le mois de mars et a stoppé les négociations. L'Allemagne a pris la suite de la Croatie et doit assurer à son tour la présidence du Conseil de l'Union européenne de juillet à décembre 2020.

4. Une présidence allemande très attendue dans un contexte exceptionnel créé par la crise du Covid-19

Alors même que le retard pris dans l'adoption du CFP était déjà important , la crise économique liée au Covid-19 bouleverse le calendrier et les termes de la discussion.

a) Un retard déjà important, qui a conduit à l'adoption d'accords provisoires

Les négociations du CFP ont progressivement pris du retard à mesure que les sommets n'arrivaient pas à parvenir à un accord général. Les Conseils européens des 20-21 juin 2019, des 17-18 octobre 2019 et des 12-13 décembre 2019 n'ont pas permis d'obtenir d'avancées significatives , les oppositions sur le niveau des dépenses étant toujours importantes. Le Conseil européen extraordinaire des 20-21 février 2020 a lui aussi abouti à un échec .

Lors du précédent CFP, l'accord avait été obtenu, tardivement, 11 mois avant le début de la programmation fixée au 1 ^er janvier 2014. Comme rappelé, cette adoption tardive a obligé à des négociations rapides des différents règlements sectoriels. Pour le CFP 2021-2027, l'accord général sur le CFP n'a toujours pas, début juillet, été obtenu alors que la programmation doit débuter dans 6 mois. Le retard pris pour l'obtention d'un accord sur le CFP 2021-2027 est ainsi déjà plus important que pour l'accord du CFP 2014-2020, pourtant lui-même très tardif.

Les négociations du cadre général du CFP ayant été bloquées, les instances européennes ont cherché à faire adopter des accords provisoires sur certains règlements sectoriels . Les dispositions budgétaires de ces règlements ont été « mises entre crochets » ^{24 ( * )} tandis que leurs orientations et leurs modalités ont été discutées. Les règlements relatifs aux programmes LIFE+, Horizon Europe, Programme numérique, Fonds européen de défense, le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) ont d'ores et déjà fait l'objet d'un accord provisoire. Les trilogues (réunions entre Parlement, Conseil et Commission) sont en revanche encore en cours pour les règlements FEDER, FSE+, Interreg, FEAMP, Fonds Asile et Migration, Fonds d'ajustement à la mondialisation, Erasmus+, ou encore Europe créative (programme pour la diversité culturelle et linguistique de l'Union).

S'agissant de la Politique agricole commune (PAC), les négociateurs du Parlement européen et du Conseil se sont accordés le 30 juin 2020 pour prolonger de deux ans l'application de la PAC . Durant ces années de transition, les règles actuelles de la PAC continueront d'être appliquées afin « d'assurer la continuité des paiements aux agriculteurs » et de « donner de la visibilité au secteur » ^{25 ( * )} .

b) Arriver à un accord sous la présidence allemande du Conseil et mieux associer les parlements nationaux aux négociations

L'épidémie de Covid-19, aux conséquences humaines et économiques très lourdes pour l'Union européenne, bouleverse les équilibres du budget européen pour les sept prochaines années. Cette crise étant inédite, il est difficile d'en anticiper toutes les conséquences. Une comparaison avec la crise de 2008 peut néanmoins être tentée.

En raison d'une croissance plus faible que prévue à la suite de la crise économique et financière, les taux de contribution des États membres au budget de l'Union européenne avaient été modifiés . Ainsi, si l'accord final du Conseil sur le CFP 2007-2013 avait prévu des contributions à 1 % du RNB des États membres, ce pourcentage était finalement passé à 1,06 % en fin de période pour compenser la chute de l'activité économique. Il existe cependant une différence notable entre ces deux crises. Celle de 2008 est intervenue au milieu de la programmation budgétaire tandis que la crise économique liée au Covid-19 intervient au cours de la négociation , avant même le début de la programmation. L'ensemble du budget doit donc être revu.

La présidence allemande du Conseil de l'Union européenne , qui s'est ouverte le 1 ^er juillet, est donc très attendue. Cette présidence se tient alors que la Chancelière Angela Merkel doit quitter le pouvoir dans un an. Au mois de mars, les premières études sur l'impact de la crise estimaient que le risque était grandissant d'être confronté à une absence d'accord sur le CFP 2021-2027 à la fin de l'année 2020 ^{26 ( * )} . Il semble cependant que l'Allemagne soit décidée à obtenir d'ici l'été un accord politique au Conseil européen sur le Cadre financier pluriannuel 2021-2027 et sur la décision relative aux ressources propres .

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* ¹ Proposition de résolution Cadre financier pluriannuel 2021-2027 et instrument de relance ;

Rapport n° 516 (2019-2020) de M. Jean-François Rapin , fait au nom de la commission des finances ;

Proposition de résolution n° 497 et 516 rect. (2019-2020) de MM.  Jean Bizet et Simon Sutour.

* ² Audition Commission européenne - DG Mare du 23 janvier 2020.

* ³ Sénat, Commission des Finances, Rapport sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027, 5 février 2020.

* ⁴ Communiqué de presse du 26 juin de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et de la Commission des affaires européennes.

* ⁵ Un euro d'argent public mobilisé par l'intermédiaire du fonds InvestEu doit ainsi conduire à un investissement total de 13,70 euros, qui n'aurait pas pu être réalisé autrement.

* ⁶ Un budget de l'Union européenne pour l'avenir, 2 mai 2018.

* ⁷ Audition RPUE du 23 janvier 2020.

* ⁸ Budget européen 2021-2027 : comment échapper au « business as usual » ?, Institut Notre Europe - Jacques Delors, juillet 2019.

* ⁹ Commission européenne, Budget à long terme de l'Union européenne pour la période 2021-2027 : proposition de la Commission de mai 2020.

* ¹⁰ Résolution du Parlement européen du 30 mai 2018 sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et les ressources propres.

* ¹¹ « Sharp and disproportional decrease ».

* ¹² Friends of Cohesion, Joint Declaration on the Multiannual Financial Framework 2021-2027 , 1 ^er février 2020.

* ¹³ Audition SGAE du 16 janvier 2020.

* ¹⁴ Audition DGOM du 27 février 2020.

* ¹⁵ Morgan Larhant, Budget européen 2021-2027 : comment échapper au « business as usual » ? , Institut Notre Europe - Jacques Delors, juillet 2019.

* ¹⁶ Commission européenne, Moderniser le volet des recettes du budget de l'Union européenne, fiche d'information, 2019.

* ¹⁷ « Nous sommes très attachés à la fin des rabais, qui coûtent 2 milliards d'euros par an à la France ». Salvatore Serravalle, Audition SGAE du 16 janvier 2020.

* ¹⁸ Eulalia Rubio, Bientôt la fin pour les négociations du CFP ? , Institut Notre Europe - Jacques Delors, février 2020.

* ¹⁹ « Il est nécessaire que nous nous efforcions de trouver un accord avant les élections du Parlement européen l'année prochaine » M. Jean-Claude Juncker, Un budget de l'Union européenne pour l'avenir, 2 mai 2018.

* ²⁰ En 2014, le Parlement européen avait réussi à obtenir des chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne qu'ils choisissent leur candidat à la présidence de la Commission parmi les têtes de liste ( Spitzenkandidat ) des partis politiques européens. M. Jean-Claude Juncker, tête de liste du PPE ayant remporté les élections, a alors été choisi. Ce précèdent n'a pas été reconduit puisque Mme Ursula von der Leyen n'a pas participé à la campagne des élections européennes de 2019.

* ²¹ Audition M. Younous Omarjee à Bruxelles, 23 janvier 2020.

* ²² Audition SGAE du 16 janvier 2020.

* ²³ Ibid.

* ²⁴ Réponses du SGAE au questionnaire des rapporteurs.

* ²⁵ Parlement européen, Communiqué de presse du 30 juin 2020.

* ²⁶ Eulalia Rubio, Tackling the Covid-19 crisis : how can the EU budget help ? , 23 mars 2020, Institut Notre Europe - Jacques Delors.