B. DIE INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT REIBUNGSLOSER GESTALTEN
1. Eine andere Rangfolge der politischen, operationellen und industriellen Prioritäten
Bei dem Versuch, ein Luftkampfsystem der Zukunft zu entwickeln, verfolgen die drei gegenwärtigen Partner Ziele, die teilweise konvergieren, sich aber auch in bestimmten Aspekten unterscheiden.
So sind die Hauptziele auf französischer Seite folgende:
- auf politischer Ebene eine Vertiefung der deutsch-französischen und spanisch-französischen Zusammenarbeit;
- eine Erneuerung der Fähigkeiten bis 2040-2050, um die Rafale in den künftigen Versionen zu unterstützen und dann schrittweise zu ersetzen;
- auf operativer Ebene die Anpassung an neue Bedrohungen, einschließlich der Zugangsverweigerung (aktuelle und künftige Luftverteidigung), Cyber-Fähigkeiten, die auch von zweitrangigen Kräften genutzt werden, mit dem FCAS konkurrierende Waffensysteme; die Fähigkeit, weiterhin alle Missionen des Spektrums mit einem navalisierbaren System und einer Projektionsfähigkeit für externe Interventionen überall in der Welt unter einem internationalen Mandat durchzuführen und den Schutz der französischen Interessen im Ausland zu gewährleisten;
- auf industrieller Ebene die Erhaltung und Entwicklung einer französischen und europäischen strategischen Autonomie und die Erhaltung der französischen und europäischen EDTIB;
- auf der Ebene der Interoperabilität die Möglichkeit für das FCAS-System, mit den Systemen der NATO und der französischen Verbündeten in Dialog zu treten;
Die auf deutscher Seite verfolgten Hauptziele sind teilweise ähnlich, aber die Reihenfolge ihrer Priorität unterscheidet sich etwas:
- auf politischer Ebene der gleiche Wille, mit einer Vertiefung der deutsch-französischen Zusammenarbeit voranzukommen;
- auf industrieller Ebene eine Stärkung und Kompetenzerweiterung der Militärluftfahrtindustrie, aber auch der Raumfahrtindustrie und der zivilen Luftfahrt. Tatsächlich dominiert derjenige, der die Technologien der Kampfluftfahrt beherrscht, auch die Technologien der zivilen Luftfahrt. Die Fortschritte in der Luftfahrt werden als Mittel gesehen, um den möglichen Geschwindigkeitsverlust von Deutschlands traditioneller Stärke, dem Automobil, allmählich zu beheben;
- im Hinblick auf die Zusammenarbeit die Möglichkeit, in enger Zusammenarbeit mit dem amerikanischen Verbündeten weiterhin einen führenden Beitrag zu den NATO-Missionen zu leisten;
- eine relative Zunahme der strategischen Autonomie, die es ermöglicht, die relative Desinvestition des amerikanischen Partners und die geringere Fluidität der amerikanisch-deutschen Beziehungen auszugleichen.
Der spanische Partner möchte seinerseits:
- das technologische Niveau der spanischen Industrie durch verstärkte Forschung und Entwicklung auf dem Gebiet der Luftfahrt erhöhen;
- seine Tradition der Zusammenarbeit mit den europäischen Ländern bei Verteidigungsprogrammen, insbesondere im Bereich der Luftfahrt, fortsetzen;
- die Kapazitäten der spanischen Luftwaffe erneuern.
All dies sind gute Gründe, das FCAS-Programm voranzubringen, aber einige davon können mit bestimmten Aspekten des Programms oder mit den Beweggründen anderer Partner in Konflikt geraten . Zum Beispiel ist der Wunsch, die Kompetenz in bestimmten Bereichen zu erhöhen, nicht unbedingt mit dem Best Athlete“-Prinzip vereinbar, das darin besteht, dem Hersteller das zu übertragen, was er am besten kann. Ebenso kann der Wunsch, weiterhin eine führende Rolle innerhalb der NATO zu spielen, zu Entscheidungen führen, die für ein Programm, das zu einer strategischen Autonomie Europas tendiert, ungünstig sind. Aus deutscher Sicht kann der Wunsch Frankreichs nach strategischer Autonomie auch im Widerspruch zu dem Wunsch stehen, die industriellen Auswirkungen des Programms gerecht zu verteilen. Es muss also ein Kompromiss gefunden werden zwischen der strategischen Autonomie, die vor allem die Franzosen wollen, und der in Deutschland gewünschten Entwicklung der deutschen Luftfahrtindustrie.
Darüber hinaus wird das FCAS-Programm von den einzelnen Partnern nicht genauso wahrgenommen . Für Frankreich ist das FCAS von wesentlicher Bedeutung für die großen Hersteller, die nicht auf das Projekt eines Kampfflugzeugs und Kampfflugzeugs-Triebwerks verzichten können. Die deutschen oder spanischen Hersteller sind nicht ganz in der gleichen Situation: es geht vielmehr darum, ihre Kompetenz in diesen Bereichen zu erhöhen. Gleichzeitig ist das MGCS-Programm aber auch für die deutsche Industrie wesentlich und die Bundestagsabgeordneten wollen daher, dass es im gleichen Tempo wie das FCAS vorankommt.
2. Unterschiedliche strategische Ansätze zwischen Frankreich und Deutschland
Die Nuancen im Ansatz des FCAS-Programms spiegeln auch tiefer verwurzelte Differenzen wider.
a) Unterschiedliche strategische Ansätze
Zunächst einmal gibt es, abgesehen von gewissen Missverständnissen und unterschiedlichen Prioritäten, wie man angesichts einer Krise handeln soll, Unterschiede in den strategischen Ambitionen der beiden Länder . Laut Christophe Strassel 23 ( * ) erlaubt uns der Vergleich zwischen dem französischen, britischen und deutschen Weißbuch, eine globale Ambition für die ersten beiden Länder zu identifizieren, im Gegensatz zu Deutschland, das sich auf eine europäische Vision und ein nahes Ausland beschränkt: Während Frankreich und das Vereinigte Königreich eine globale Berufung und eine echte strategische Autonomie beteuern, konzentriert sich Deutschland weiterhin auf seine regionale Rolle und stellt den traditionellen Rahmen seiner Verteidigungspolitik innerhalb des Atlantischen Bündnisses nicht in Frage “. Das Bestreben nach globaler Einflussnahme, oder zumindest deren politische Darstellung, ist in der deutschen Strategie nicht vorhanden. Im deutschen Weißbuch wird dieses Thema nicht erwähnt, während Frankreich seine globale Verantwortung “ und Großbritannien seine Rolle als weltweit führende Soft Power“ und als Land mit globaler Reichweite betont. Auch Caroline Hertling betont diesen Unterschied in den Ansätzen und Ambitionen: Der internationale Ehrgeiz des deutschen Staates ist gering, während Frankreich von seinem Partner jenseits des Rheins oft als chronischer Interventionist beschrieben wird “ 24 ( * ) .
Frankreich und Deutschland haben daher nicht die gleichen militärischen Ambitionen, und ihre Besorgnis über die Bedrohungen ist unterschiedlich. Deutschlands Priorität ist fast ausschließlich der Schutz des Landes und der nationalen Bevölkerung, während Frankreich mehr Bedrohungen in entfernten Schauplätzen mit nationalen Auswirkungen erkennt. Deutschland trägt der Bedrohung, die von Russland ausgehen kann, stärker Rechnung und bekräftigt gleichzeitig, dass Russland ein wesentlicher Partner für Europa ist. Aus diesen unterschiedlichen militärischen Zielen ergeben sich unterschiedliche Fähigkeitsanforderungen, was die bilaterale Zusammenarbeit bei industriellen Rüstungsprogrammen erschwert, da die entwickelte Ausrüstung nicht den gleichen Verwendungszweck hat. Infolgedessen sind die französischen Spezifikationen für die Ausrüstung von Landstreitkräften mit hohem Risiko präziser als die Deutschlands, das seine Soldaten in geringerem Maße exponiert . In ähnlicher Weise hat Deutschland im Hinblick auf das künftige europäische UAV MALE den Wunsch nach einer Drohne geäußert, die zu Beobachtungs- und Aufklärungszwecken eingesetzt werden kann, während Frankreich ein bewaffnetes, kampffähiges UAV wünscht.
Es ist auch darauf hinzuweisen, dass in Deutschland der im April 2018 veröffentlichte Bericht des Wehrbeauftragten der Bundeswehr auf zahlreiche Mängel in der Bundeswehr hinweist: Mangel an realen finanziellen Mitteln trotz der angekündigten Erhöhung der Militärausgaben, eine Lücke in der Personalstärke und die Schwierigkeiten der Armee bei der Rekrutierung sowie gravierende Mängel in der Ausrüstung. Die Verfügbarkeit militärischer Mittel gehört zu den niedrigsten innerhalb der NATO.
Auch die Haushaltskonzepte unterscheiden sich. In seinem Gesetz über die militärische Programmplanung für 2019-2025 hat sich Frankreich das Ziel gesetzt, die von der NATO geforderten Militärausgaben von 2 % des BIP zu erreichen, ausgehend von 1,77 % im Jahr 2017. Die haushaltspolitischen Ziele Deutschlands sind geringer. Deutschland möchte im Jahr 2024 1,5 % des BIP und im Jahr 2031 2% des BIP erreichen (gegenüber 1,39 % im Jahr 2019).
b) Kulturelle" Missverständnisse zwischen den beiden Partnern
Während sich Deutschland und Frankreich schließlich in weniger als drei Jahren darauf einigten, die ersten Schritte in der FCAS zu unternehmen, verliefen die Verhandlungen zwischen den beiden Ländern nicht reibungslos. Diese Schwierigkeiten sind sowohl auf institutionelle als auch auf kulturelle Unterschiede zurückzuführen, die zu Meinungsverschiedenheiten und Missverständnissen führen.
In einer vom Institut für Internationale und Strategische Beziehungen (IRIS) am 14. Januar 2020 veröffentlichten Studie 25 ( * ) analysieren Jean-Pierre Maulny, stellvertretender Direktor von IRIS, den die Mission befragte, und Christian Mölling, Forschungsdirektor des Think-Tanks Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik - DGAP, diese Schwierigkeiten. Sie stellen fest, dass es Übereinstimmungen gibt (den starken politischen Willen auf beiden Seiten, das Projekt voranzubringen), dass es Meinungsverschiedenheiten gibt, über die verhandelt werden kann (die Wahrnehmung von Bedrohungen, die Frage der Waffenexporte), aber auch Themen, bei denen die beiden Länder nicht dieselbe Sprache sprechen“ . Gerade diese Fragen verursachen die größten Schwierigkeiten.
Erstens sind die Deutschen gewohnt, ihre Situation institutionell als ungünstig im Vergleich zur französischen Situation zu betrachten. Sie sind der Meinung, dass sie durch eine enge Zusammenarbeit zwischen der französischen Regierung und der Industrie gekennzeichnet ist, mit starker Unterstützung der französischen Regierung für die Industrie als Teil einer echten Strategie, während es in Deutschland sowohl an Unterstützung als auch an Strategie mangeln würde . Darüber hinaus empfinden die Deutschen das französische Konzept der nationalen strategischen Autonomie als etwas widersprüchlich, einerseits zum Konzept der europäischen strategischen Autonomie, andererseits zur Bereitschaft zur industriellen Zusammenarbeit. Die Deutschen müssen sich auch Regeln und Einkaufsverfahren fügen, die die französische Industrie nicht gewohnt ist.
Die Beziehungen zwischen dem Staat und der Verteidigungsindustrie sind in beiden Ländern sehr unterschiedlich
In Deutschland hinkt der Staat bei der Gestaltung von Rüstungsprogrammen, die letztlich an die nationale Industrie delegiert werden, hinterher. Sowohl der Staat als auch der Generalstab geben weniger Richtlinien vor als in Frankreich, wobei der Industriesektor bei der Definition militärischer Anforderungen dominiert und größere Freiheit genießt.
Seit 2000 ist das Customer Product Management (CPM) nach einer Reform, die das EBMat (Entwicklung und Beschaffung von Wehrmaterial) beendete, für die Gestaltung der Beschaffung zuständig. Infolge dieser Umstrukturierung hat das neue für Beschaffung zuständige Gremium seine Vorrechte verloren. Infolgedessen sind Kompetenzen verschwunden und wurden auf die Industrie übertragen, die sich mehr mit Entwicklungsaufgaben befasst . Die Armee führt nur eine kleine Anzahl von Tests und Experimenten an sehr spezifischen Produkten durch. Das CPM verlangt von den Herstellern einen Prototyp oder Demonstrator, um zu überprüfen, ob die Ausrüstung tatsächlich den Anforderungen entspricht. Dennoch bleiben die Richtlinien ziemlich allgemein.
Das BAAINBw, das deutsche Äquivalent der DGA und zentraler Einkäufer der Bundeswehr, fasst die mehr oder weniger detaillierten und mehr oder weniger teuren Vorschläge der Industriellen zusammen, bevor sie wählt, welches Unternehmen die gewünschte Ausrüstung herstellen wird. Laut Gaëlle Winter 26 ( * ) verstärkt diese Operation die Abhängigkeit des Verteidigungsministeriums von privaten Akteuren, da sie seine Fähigkeit zu strategischen Impulsen und Fachkenntnissen amputiert, um die Aufrechterhaltung kritischer technologischer Fähigkeiten wie das Entstehen neuer Sektoren zu lenken“ .
Auf französischer Seite definiert die DGA, die über technologisches Know-how verfügt, die erforderliche Ausrüstung nach einem sehr präzisen und zentralisierten Verfahren in Zusammenarbeit mit dem Stab der Streitkräfte. Diese werden dann von den Rüstungsunternehmen umgesetzt. Die französische Methodik für die Entwicklung neuer Ausrüstungen ist also fähigkeits- und wirkungsbasiert“ (definiert entsprechend der gewünschten Fähigkeit und Wirkung), und die in Frankreich sehr weit fortgeschrittene Definition der betrieblichen Anforderungen und Spezifikationen existiert in Deutschland nicht im gleichen Maß. Ebenso hat der Generalstabschef größeren Einfluss auf die Programmgestaltung als sein deutscher Amtskollege, der Generalinspekteur der Bundeswehr.
Diese geringere Beteiligung des deutschen Staates an den Verfahren zur Konstruktion der Geräte ist zum Teil auf rechtliche Faktoren zurückzuführen .
Das BAAINBw, das für die Beschaffung von Verteidigungsgütern zuständig ist, achtet sehr darauf, politische Einmischung in den Prozess aufgrund liberaler Beschaffungsvorschriften zu vermeiden. Gaëlle Winter betont die ständige Sorge, bei den getroffenen Entscheidungen juristisch unanfechtbar zu sein “. So sorgt die Abteilung für Allgemeine Rechtsangelegenheiten peinlich genau dafür, dass das Gesetz eingehalten wird. Laut Gaëlle Winter wird dieser rechtliche Formalismus des BAAINBw durch die Justizialisierung des Beschaffungswesens noch verschärft: die Reduzierung der Zahl der Beschaffungsprojekte hat dazu geführt, dass die Unternehmen die Unparteilichkeit der Entscheidungen stärker überprüfen und somit die Zahl der Beschwerden bei der Vergabekammer des Bundes gestiegen ist. “ Tatsächlich entsprechen die Fälle, in denen Industrielle gewonnen haben und deren Programme von den Gerichten sanktioniert wurden, denen, die am stärksten politisch beeinflusst wurden “ .
Das Paradigma der begrenzten staatlichen Intervention in deutsche Rüstungsindustriegeschäfte ist auch kulturell bedingt. Die Stellung des Staates wird von deutschen Industriellen angefochten, die sich selbst als unabhängige Unternehmer verstehen und der Meinung sind, dass zusätzliche Regeln erhöhte Kosten und Verzögerungen bedeuten würden. Gaëlle Winter erklärt, dass der vorherrschende wirtschaftliche Diskurs aus drei Gründen starken sektoralen Plänen gegenüber meist zurückhaltend ist “. Erstens: Politiker sind mit den Technologien der Zukunft nicht besser vertraut als private Investoren“ , zumal das CMP Kompetenzen verloren hat. Zweitens können politische Entscheidungsträger noch weniger als private Investoren erfolglose Projekte rechtzeitig stoppen“ . Schließlich besteht die Gefahr, dass politisch einflussreiche und etablierte Unternehmen die Industriepolitik missbrauchen, um Privilegien auf Kosten von Wettbewerbern, Steuerzahlern und Verbrauchern zu erlangen “ .
Während sich jedoch die Industrie gegen den von Wirtschaftsminister Peter Altmaier im Februar 2019 vorgelegten Plan ausgesprochen hat, der eine staatliche Übernahme erleichtern würde, versucht der deutsche Staat, seinen Einfluss etwas zu vergrößern . Von 2013 bis 2017 hatten die Sozialdemokraten versucht, die Industrie in konzertierter Weise zu steuern, indem sie Industriedialoge in als strategisch angesehenen Sektoren, einschließlich der Rüstungsindustrie, führten. Die Regierung hat sich vor allem um den Schutz der heimischen Industrien bemüht. Um sie zu schützen und zu unterstützen, definierte die Regierung im Juli 2015 fünf nationale Schlüsseltechnologien“ . Deutschland hat auch seine Aufsichtsmechanismen bei der Fusionskontrolle verstärkt und seine Beobachtung ausländischer Investitionen verschärft. Nach dem Verkauf der Aktivitäten Defence electronics“ von Airbus unter dem Namen Hensoldt an den US-Investmentfonds KKR beispielsweise investierte der Staat in das Unternehmen, schloss ein Sicherheitsabkommen ab und führte zur Ernennung von zwei Regierungsvertretern in den Aufsichtsrat. Deutschland nimmt also die nationalen strategischen Interessen wahr.
Die deutschen Industriellen fordern in der Tat eine bessere Unterstützung, die dennoch nicht aufdringlich wäre . Insbesondere fordern sie eine Aufstockung des Verteidigungshaushalts für Beschaffung und Forschung, eine flexiblere parlamentarische Kontrolle (durch Anhebung der Schwelle für die Validierung von Projekten von derzeit 25 Millionen Euro), eine bessere Unterstützung für Exporte und eine stärkere Beteiligung an der Entscheidungsfindung, wobei eine direkte staatliche Aufsicht ausgeschlossen werden soll.
Ihrerseits sind die französischen Akteure der Ansicht, dass die deutschen Verteidigungsakteure nicht die gleiche Bedrohungswahrnehmung haben wie sie und dass die deutschen Verfahren weniger gut geeignet sind, die Streitkräfte mit der erforderlichen Ausrüstung auszustatten. Diese Wahrnehmung beruht insbesondere auf der Tatsache, dass die französische Armee aufgrund ihrer viel häufigeren Beteiligung an tatsächlichen Kämpfen eine genaue Vorstellung davon hat, was sie braucht , und dass der Prozess der Erfüllung dieses Bedarfs durch Interaktion zwischen EMA und DGA gut etabliert ist. Die französischen Akteure sind der Meinung, dass es notwendig ist, eine strategische und europäische Autonomie zu entwickeln, was voraussetzt, die Produktion bestimmter Ausrüstungen im Land zu belassen, eine gute Versorgung mit denjenigen zu garantieren, die nicht produziert werden können, und die Unternehmen vor externen Investitionen zu schützen. Frankreich möchte, dass Deutschland seine eigene Politik der Verteidigungsindustrie entwickelt.
Die französischen Akteure interpretieren die Zurückhaltung der deutschen Industrie gegenüber der Zusammenarbeit mit ihren potenziellen französischen Partnern, die wiederum auf die deutsche Wahrnehmung des übermäßigen Einflusses der französischen Regierung zurückzuführen ist, als Wunsch, die deutsche Binnenindustrie zu entwickeln, anstatt die europäische Verteidigungs- und Industriebasis zu stärken.
Es gibt daher eine Reihe von Missverständnissen, die die Verteidigungszusammenarbeit behindern. Nach Jean-Pierre Maulny hat das FCAS-Programm dank eines starken Willens auf beiden Seiten zwar in drei Jahren tatsächlich Fortschritte gemacht, aber die Voraussetzungen für ein weiteres reibungsloses Vorankommen sind nicht gegeben. Das Risiko besteht darin, dass das Programm zu weit hinter den Zeitplan zurückfällt.
Diese Schwierigkeiten verlangen spezifische Antworten. Die Akteure auf beiden Seiten müssen ihre Strategie und Ziele klarer formulieren. Auf französischer Seite ist es notwendig, mit pädagogischen Mitteln zu erklären, dass der Staat in Frankreich handelt, um eine starke technologische Basis und die nationale und europäische Souveränität zu erhalten. Dies bedeutet, transparenter zu sein, möglicherweise durch Ausarbeitung der Strategie Frankreichs für die Verteidigungsindustrie, wie es das Vereinigte Königreich getan hat. Es ist auch notwendig, sich ohne Zögern an kleinen Projekten zu beteiligen, um die Gewohnheit der Zusammenarbeit wiederherzustellen und Vertrauen zu schaffen.
Um noch weiter zu gehen, könnte die Ausarbeitung eines gemeinsamen Dokuments in Betracht gezogen werden, in dem die Strategie der beiden Länder im Bereich der Verteidigungsindustrie und ihre gemeinsamen Aspekte sowie eine Vorausplanung der Projekte der industriellen Zusammenarbeit dargelegt werden, um die beiden Länder enger an die Zukunft ihrer Zusammenarbeit zu binden und so wiederholte Blockaden zu vermeiden. Dieses Dokument könnte langfristig auch den spanischen Partner einbeziehen, um so die Grundlage für eine flüssigere Zusammenarbeit in Zukunft zwischen den drei Ländern zu schaffen.
Vorschlag : Das gegenseitige Verständnis zwischen den drei Partnern verbessern; eine gemeinsame Strategie für die Rüstungsindustrie“ einschließlich einer Vorausplanung der gemeinsamen Projekte festlegen und veröffentlichen.
c) Ein komplexerer deutscher Entscheidungsprozess
In der deutschen Regierung gibt es tiefe Gräben zwischen den Koalitionspartnern, aber auch innerhalb jeder Partei. Die deutsch-französischen Verteidigungsbeziehungen, insbesondere die industrielle Zusammenarbeit, sind davon betroffen und könnten auch unter dem Wunsch des Bundestages leiden, sich stärker in den Entscheidungsprozess einzubringen, wie die Mission bei ihrem Besuch in Berlin beobachten konnte.
Die sehr wichtige Rolle des Deutschen Bundestages in Bezug auf Militär und Verteidigungsprogramme
In Deutschland hat der Bundestag eine strenge Kontrolle über die Armee . Indem er mit einfacher Mehrheit über militärische Einsätze entscheidet, spielt er eine viel größere Rolle in der nationalen Verteidigungsstrategie. Der Bundestag entscheidet über den Umfang der eingesetzten Streitkräfte und die Dauer ihres Einsatzes. Artikel 87a des deutschen Grundgesetzes lautet: Der Einsatz von Streitkräften ist einzustellen, wenn es der Bundestag oder der Bundesrat verlangen“ . Die Abgeordneten definieren die Leitlinien der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die Idee einer deutschen Parlamentsarmee“ beruhte auf der Notwendigkeit ihrer Zustimmung zu jedem externen Engagement der deutschen Streitkräfte.
Wegen der restriktiveren deutschen Einsatzregeln, aber auch wegen juristischer Probleme bei der Anwendung des Arbeitsrechts wurde die deutsch-französische Brigade daher nur sehr wenig eingesetzt.
Der Deutsche Bundestag zögert nicht, die von der Bundesregierung vorgegebenen Leitlinien in Frage zu stellen . Dies zeigt sich z.B. an dem Versuch, Überwasserschiffe in die von der Regierung im Juli 2015 definierten fünf nationalen Schlüsseltechnologien einzubeziehen, obwohl sie vom Verteidigungsministerium bewusst ausgeschlossen worden waren. Darüber hinaus ist ein parlamentarischer Wehrbeauftragter, ein vom Bundestag für fünf Jahre gewählter hoher Beamter, für die Kontrolle der inneren Führung und Einhaltung der Menschenrechte innerhalb der Truppe zuständig und veröffentlicht jährlich einen Bericht über seine Untersuchungstätigkeit, die oft kritisch gegenüber dem Funktionieren der Streitkräfte ist.
Auch im Bereich der Fähigkeiten kann der Deutsche Bundestag seinen Einfluss geltend machen, indem er jedem militärischen Programm, das 25 Millionen Euro übersteigt, zustimmen kann . Zuständig für solche Genehmigungen ist der Haushaltsausschuss des Bundestages, ein Recht, das es in Frankreich nicht gibt. Die deutsche Industrie fordert eine Lockerung dieser Regel, indem die Schwelle für die Validierung von Vertragsentwürfen angehoben wird. So wurden vom Haushaltsausschuss die FCAS- und MGCS-Programme in Zusammenarbeit mit Frankreich blockiert. Die Bundestagsabgeordneten sind auch in der Lage, die Bundesregierung zu einer Vertragsänderung zu zwingen: so wurde beispielsweise der deutsche Auftrag für den A400M, der 2002 zunächst 60 Stück betrug, im Januar 2011 auf 40 Stück nach unten korrigiert.
Während die parlamentarische Kontrolle von Waffenexporten in Frankreich und Deutschland a posteriori durchgeführt wird, sind die deutschen Parlamentarier stärker an der Festlegung der Exportpolitik beteiligt .
Darüber hinaus konnte die Mission in Berlin beobachten, dass die deutschen politischen Akteure gegenüber Initiativen, die ihrer Ansicht nach mit der NATO konkurrieren könnten, nach wie vor zurückhaltend sind . Trotz der amerikanischen Kritik, die sich manchmal gegen Deutschland richtet (niedriger Verteidigungshaushalt, Nord Stream 2, 5G Huawei-Netz), versucht Deutschland, das Bündnis so weit wie möglich zu erhalten. Innerhalb des Bündnisses kann Deutschland nach dem Konzept der Rahmennation eine führende Rolle bei der Entwicklung von Fähigkeiten spielen und die Zusammenarbeit mit seinen unmittelbaren Nachbarn (Polen, Niederlande) fördern.
Um vor allem den deutschen Anteil am F&E-Vertrag vom 12. Februar 2020 (77,5 Millionen Euro) zu akzeptieren, stellten die Bundestagsabgeordneten sechs Bedingungen : einen Bericht des Verteidigungsministeriums über das MGCS-Projekt, insbesondere über die Konsolidierung der deutschen Bodenindustrie (Rheinmetall und Krauss-Maffei Wegmann); Einrichtung einer interministeriellen Verwaltung zur Überwachung der beiden Projekte FCAS und MGCS sowie die Veröffentlichung vierteljährlicher Berichte, damit die Mitglieder des Verteidigungs- und Haushaltsausschusses den Fortschritt der beiden Projekte verfolgen können; Festlegung der nationalen Schlüsseltechnologien für beide Projekte durch die Regierung und die Gewährleistung, dass Maßnahmen ergriffen werden, um ihre Konzeption, Produktion und Verfügbarkeit für Deutschland sicherzustellen . Dabei handelt es sich um Technologien aus deutschen Beteiligungen als Führer oder Hauptpartner bei nationalen und internationalen Projekten in Technologie- und Demonstratorprogrammen. Für F&T, die bei zivilen Anwendungen genutzt werden können, müssen ähnliche Maßnahmen vom Verteidigungsministerium, vom Wirtschaftsministerium und vom Ministerium für Forschung und Entwicklung getroffen werden. Darüber hinaus möchte der Deutsche Bundestag, dass die 2013 zwischen Airbus (damals EADS) und der Bundesregierung geschlossene Vereinbarung zur Wahrung wesentlicher Sicherheitsinteressen im Hinblick auf das FCAS-Projekt aktualisiert wird.
Diese Bedingungen, insbesondere im Bereich der Schlüsseltechnologien, scheinen ziemlich restriktiv, zumal der Bundestag jede Neuinvestition von mehr als 25 Millionen Euro blockieren kann.
d) Die Notwendigkeit einer längeren Bindungszeit, um wiederholte Programmstopps zu vermeiden.
Eric Trappier, CEO von Dassault, hat bei seiner Anhörung auf diesem Punkt bestanden: Frankreich und Deutschland haben sich sicherlich entschlossen für das Programm eingesetzt, aber nicht auf solche Beträge, die es irreversibel machen.
Es gibt nun viele Gründe, zum Milliardenmaßstab überzugehen, mit einem Rahmenvertrag, der alle für den Bau des Demonstrators erforderlichen Operationen abdeckt, mindestens bis 2024 und idealerweise bis 2026 , und damit mit der Strategie der kleinen Tranchen“ zu brechen. Jede Verzögerung bedeutet sowohl Geld- als auch Zeitverlust, weil die Projektteams dann inaktiv sind. Es wäre zweifellos vorzuziehen, dass dieser Rahmenvertrag vor der Erneuerung der Regierungskoalition in Deutschland im September 2021 unterzeichnet würde, da diese Wahl eine Zeit der Unsicherheit eröffnet, die den Fortschritt der großen Projekte wahrscheinlich nicht begünstigen wird.
Vorschlag : Die Unterzeichnung eines globalen Rahmenvertrags Anfang 2021 bevorzugen, um die Entwicklung des FCAS-Demonstrators bis 2025/2026 fortzusetzen, anstatt einer Reihe von Verträgen, die eine wiederholte politische Bestätigung erforderlich machen.
3. Die Exportierbarkeit von FCAS als Schlüsselfrage
Der europäische Markt allein wird nicht ausreichen, um die großen deutsch-französischen und europäischen Ausrüstungsprojekte, wie den Panzer der Zukunft oder das FCAS, wirtschaftlich effizient zu gestalten: das Vorhandensein glaubwürdiger Exportmöglichkeiten auf der Grundlage klarer und vorhersehbarer Regeln ist eine wesentliche Voraussetzung für das Überleben der europäischen Rüstungsindustrie . Deutschland ist wie Frankreich einer der weltweit größten Exporteure von Rüstungsgütern: 6,24 Milliarden € im Jahr 2017, davon 3,7 Milliarden für Nicht-EU- und Nicht-NATO-Länder, verglichen mit 6,9 Milliarden € bei Frankreich und 4,35 Milliarden € bei Spanien.
Der europäische Markt ist im Gegensatz zu den Vereinigten Staaten einer der offensten der Welt, aber da es keine europäische Präferenz für den Kauf von militärischer Ausrüstung innerhalb Europas gibt - viele Mitgliedstaaten ziehen es vor, nichteuropäische Ausrüstung zu kaufen -, ist es aufgrund seiner geringen Größe schwierig, Verteidigungsinvestitionen rentabel zu machen, ohne die produzierte Ausrüstung auf externe Märkte zu exportieren. Der Export ist daher notwendig, um die Industrie in die Lage zu versetzen, den Streitkräften Ausrüstung zu erschwinglichen Stückkosten zu liefern. Darüber hinaus spielt er eine umfassende Rolle bei der Entwicklung globaler strategischer Sicherheitspartnerschaften mit Partnern außerhalb der Europäischen Union.
a) Deutschlands spezifischer Ansatz für Waffenexporte.
Ab 2013 ist die deutsche Exportkontrollpolitik mit den neuen Richtlinien des Koalitionsvertrages und der zunehmenden Politisierung der Debatte in der öffentlichen Meinung unberechenbarer geworden. Deutschland wendet daher eine restriktivere Politik an, indem es die Regeln verschärft und den Verkauf an Nicht-EU- und Nicht-NATO-Länder oder an Länder, die keine ähnlichen Standards haben, einschränkt.
Rüstungsexporte, ein heikles Thema in der deutschen öffentlichen Meinung
Die Rüstungsindustrie hat in Deutschland ein schlechtes Image. Seit Ende der 1960er Jahre sind Waffenexporte, die als nicht ethisch“ gelten, Hauptziel der Kritik. Die deutsche Gesellschaft mobilisiert sich bei diesem Thema und wird dabei von zwei Institutionen unterstützt: der katholischen und evangelischen Kirche sowie den Gewerkschaften. Heute konzentriert sich die Kritik mehr auf die Exportkontrollen als auf die Exporte als solche. Den Exportkontrollen wirft man vor, zu flexibel und intransparent zu sein. Infolgedessen hat die Regierung einen restriktiven Umgang über solche Exporte eingeführt.
Ausländische Industrielle, darunter auch französische, stoßen bei der Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen für in ihre Produkte eingebaute deutsche Komponenten , die manchmal nur einen kleinen Teil des Systems ausmachen, auf zunehmende Schwierigkeiten . Die für die Bearbeitung dieser Lizenzanträge benötigte Zeit, die manchmal mehr als ein Jahr beträgt, führt in einigen Fällen dazu, dass diese Unternehmen hohe Verzugsstrafen zahlen oder Verträge verlieren. Dies verstärkt das Gefühl, dass die deutschen Regeln nicht so sehr restriktiv sind, sondern sich aufgrund der aktuellen deutschen Innenpolitik und nicht nur aufgrund der rigorosen Anwendung europäischer Kriterien und der Bestimmungen der Verträge ändern können. Diese Situation ermutigt die französischen Hersteller sogar, deutschfreie“ Ausrüstungen (ohne deutsche Komponenten, wie z.B. ITAR-free“) zu entwickeln, was eine Gefahr für unsere bilaterale Verteidigungszusammenarbeit und den Aufbau der europäischen Souveränität darstellt.
Die Ähnlichkeiten zwischen der französischen und der deutschen Rüstungsindustrie sollten daher eine Rückkehr zur Anwendung des Prinzips des gegenseitigen Vertrauens begünstigen, was mehrere Jahrzehnte lang die Regel war und Frankreich seinerseits nie außer Kraft gesetzt hat.
b) Zu pragmatischen Lösungen im Rahmen des Aachener Vertrags.
Frankreich und Deutschland haben in den am 22. Januar 2019 unterzeichneten Aachener Vertrag eine Klausel aufgenommen, die besagt, dass die beiden Staaten einen gemeinsamen Ansatz für Waffenexporte im Hinblick auf gemeinsame Projekte entwickeln werden “.
In den Debré-Schmidt-Vereinbarungen vom Dezember 1971/Januar 1972 war bereits vorgesehen, die Exportprojekte des Partners , sofern keine größeren Probleme auftreten, wohlwollend zu prüfen . Allerdings waren diese Texte etwas vergessen“ worden: nach einer Welle der Zusammenarbeit in den 1980er Jahren waren es weniger Programme in den 1990er und 2000er Jahren, und seit 2016 gab es sehr viele Missverständnisse.
Die beiden Seiten kamen schließlich zu einem neuen rechtsverbindlichen Abkommen, das am 23. Oktober 2019 27 ( * ) Gegenstand eines Briefwechsels zwischen den Regierungen war . Dieser Text sieht vor, dass Frankreich und Deutschland weiterhin ihren Verpflichtungen aus dem Gemeinsamen Europäischen Standpunkt von 2008 und dem Vertrag über den Waffenhandel nachkommen und im Einklang mit ihrer jeweiligen nationalen Gesetzgebung handeln werden.
Auf dieser Grundlage einigen sich die beiden Länder auf die geltenden Prinzipien:
Artikel 1: Für gemeinsam entwickelte Programme:
• gegenseitige Information über Exportprojekte vor Beginn von Verhandlungen,
• Prinzip der Exportfähigkeit“ außer ausnahmsweise, wenn eine solche Weitergabe oder Ausfuhr ihren direkten Interessen oder der nationalen Sicherheit abträglich wäre“ ,
• - Unterrichtung spätestens innerhalb von zwei Monaten über die Absicht, sich einer Weitergabe oder Ausfuhr zu widersetzen, unverzügliche Durchführung von Konsultationen auf hoher Ebene, um Analysen auszutauschen und geeignete Lösungen zu finden, wobei sich die gegnerische Vertragspartei nach Kräften bemüht, Alternativen vorzuschlagen.
Der Panzer der Zukunft (MGCS) und das FCAS werden in dem Dokument ausdrücklich als Beispiele für gemeinsam entwickelte Programme genannt.
Artikel 2: Die gleichen Prinzipien gelten für Rüstungsgüter, die sich aus der industriellen Zusammenarbeit ergeben.
Artikel 3: Das Abkommen sieht die Anwendung eines de minimis“-Schwellenwertes für Verteidigungsgüter vor, die von einem Hersteller einer der Vertragsparteien entwickelt wurden und die nicht in den Geltungsbereich der oben genannten Bestimmungen fallen (gemeinsam entwickelte Programme und Verteidigungsgüter, die sich aus der industriellen Zusammenarbeit ergeben).
Wenn Ausrüstungen, die von einem der beiden Länder hergestellt werden, Komponenten enthalten, die von den Unternehmen des anderen Landes unterhalb einer bestimmten Schwelle (in der Regel 20 %) hergestellt werden, ist das Land, das den Hauptteil der Ausrüstung herstellt, für die Kontrolle des Exports verantwortlich. Nach dem de minimis“-Prinzip gilt: Bleibt der Anteil der Produkte, die für die Integration der Industriellen einer Vertragspartei in die von der anderen Vertragspartei weitergegebenen oder ausgeführten Endsysteme bestimmt sind, unter einem zuvor einvernehmlich festgelegten Prozentsatz, so erteilt die ersuchte Vertragspartei unverzüglich die entsprechenden Ausfuhr- oder Weitergabegenehmigungen, es sei denn, die Weitergabe oder Ausfuhr würde in Ausnahmefällen ihre direkten Interessen oder ihre nationale Sicherheit beeinträchtigen.“ Diese Klausel soll die derzeitige Situation beheben, in der der Einbau einer einfachen deutschen Motordichtung oder eines Schalters in ein Gerät Deutschland de facto ein Vetorecht beim Export dieses Produkts einräumt, auch wenn es sich im Wesentlichen um ein französisches Projekt handelt.
So sind Artikel 1 und 2 des Vertrags stärker auf die Zukunft der deutsch-französischen Kooperations- und Rüstungsprogramme ausgerichtet, die in Zukunft exportiert werden könnten, einschließlich des FCAS , und Artikel 3 eher auf die gegenwärtigen und aktuellen Probleme. Die ordnungsgemäße Anwendung von Artikel 3 stellt somit für die französische Seite eine Art Test für den guten Willen der deutschen Seite dar. Eine Schwierigkeit hat sich jedoch in Bezug auf Artikel 3 ergeben. Während die Parteien vereinbart hatten, dass sie für laufende Verträge gilt (d.h. Ersatzteile für bereits verkaufte Ausrüstungen: dies ist streng genommen keine Frage der Rückwirkung), erklärte die deutsche Seite, sie habe ihre Auslegung korrigiert und sei nun der Ansicht, dass die Vereinbarung nur für die Zukunft gelte.
Abweichend von dieser Auslegung gewährte Deutschland schließlich jedoch einen erheblichen Teil der für die Ausfuhr von Ausrüstungen (Ersatzteilen) erforderlichen Genehmigungen für bereits unterzeichnete Verträge 28 ( * ) . Es wird jedoch festgestellt, dass eine recht große Zahl Waffen und Munition nach Anhang 2 des Vertrags von diesem de minimis“ -Prinzip ausgenommen ist.
Schließlich sieht das Abkommen den Einsatz eines ständigen Ausschusses vor, der zu allen im Abkommen geregelten Fragen konsultiert wird. Dieser Ausschuss ist bereits zweimal zusammengetreten.
Das neue Abkommen scheint also einerseits den Fall der gemeinsamen Programme wie FCAS zu regeln und andererseits einen Rahmen für Waffenexporte in den kommenden Jahren zu bilden, um so Spannungen zu vermeiden, die auf das FCAS-Programm hätten ausstrahlen können.
Es scheint jetzt notwendig zu sein, eine juristische Lösung für den Beitritt Spaniens zu diesem Abkommen zu finden. Insbesondere sollte der deutsche Partner ermutigt werden, ein ähnliches Abkommen mit Spanien zu unterzeichnen, damit Spanien nicht mehr, wie es derzeit der Fall ist, auf die gleichen Probleme wie Frankreich trifft, wenn es um den Export von Ausrüstungen geht, die Elemente deutscher Herkunft enthalten.
Vorschlag: Den deutschen Partner auffordern, mit dem spanischen Partner ein Abkommen über Waffenexporte ähnlich dem mit Frankreich zu unterzeichnen.
* 23 Kann (und will) Deutschland wieder eine Militärmacht werden? Christophe Strassel, Hérodote 2019/4 (Nr. 175).
* 24 Le désamour franco-allemand et l'Europe de la défense, Caroline Hertlings, Revue internationale et stratégique 2014/1 (Nr. 93).
* 25 Zustimmung, Ablehnung, Missverständnisse. Die Problemlandschaft der deutsch-französischen militärisch-industriellen Zusammenarbeit, 14. Januar 2020
* 26 WINTER, Gaëlle, La politique industrielle de défense de l'Allemagne: l'Etat pris dans un jeu de perles de verre“, Note de la Fondation pour la Recherche Stratégique Nr. 18/2019, 16. September 2019
* 27 Dekret Nr. 2019-1168 vom 13. November 2019 zur Veröffentlichung des Abkommens in Form eines Briefwechsels zwischen der Regierung der Französischen Republik und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über die Kontrolle der Ausfuhren im Verteidigungsbereich.
* 28 Die deutsche Seite wartete auch auf die Veröffentlichung einer Allgemeingenehmigung zur Beantragung des de minimis-Prinzips, die im Mai 2020 veröffentlicht wurde.