PREMIÈRE PARTIE
UNE MASSE
SALARIALE EN AUGMENTATION CONTINUE DEPUIS 2008, QUI A VOCATION À
DIMINUER D'ICI 2022
I. UNE MASSE SALARIALE CROISSANTE MALGRÉ UNE DIMINUTION DES EFFECTIFS
A. UNE MASSE SALARIALE QUI A PROGRESSÉ ENTRE 2008 ET 2018
La masse salariale de la mission « Action extérieure de l'État » a augmenté de 20 % entre 2008 et 2018 3 ( * ) .
Évolution de la masse salariale de la mission « Action extérieure de l'État »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du MEAE
Cette mission, qui représentait 3 milliards d'euros en 2018, soit 0,92 % du budget de l'État, regroupait les crédits de quatre programmes dont trois portent des dépenses de personnel :
- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » , qui porte notamment les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique ;
- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe notamment les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire ;
- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel.
Part de chacun des programmes dans la masse salariale de la mission « Action extérieure de l'État » en 2018
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du MEAE
La part du réseau culturel dans la masse salariale a diminué entre 2008 et 2018, tandis que celle du réseau diplomatique a augmenté et que celle du réseau consulaire est restée quasi stable sur la période.
B. UNE BAISSE DES EFFECTIFS CONTINUE
1. Une logique de suppression d'équivalents temps plein (ETP), sans considération de la masse salariale qu'ils représentaient
Sur la même période, les autorisations d'emplois de la mission ont baissé de 1 304 ETPT entre la loi de finances initiale pour 2008 et la loi de finances initiale pour 2018, soit une baisse moyenne de 1 % par an . Les effectifs exécutés ont quant à eux diminué de 9,4 %.
Évolution du plafond d'emplois de la mission « Action extérieure de l'État » 4 ( * )
(en ETPT)
|
2008 |
2018 |
2008-2018 |
En % |
En % par an |
|
|
Plafond total |
13 209 |
11 905 |
-1 304 |
-9,9 % |
-1 % |
Source : commission des finances du Sénat à partir des données des PAP 2008-2018
Le réseau diplomatique (programme 105) a supporté la réduction d'effectifs la plus importante sur la période (- 537 ETP). C'est toutefois le réseau culturel à l'étranger (programme 185), qui emploie essentiellement des contractuels expatriés (72 % des effectifs du programme en 2018), qui a le plus contribué, en part relative, à la diminution des effectifs (-37 %).
Contribution de chacun des programmes à l'évolution des effectifs de la mission
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du MEAE - données d'exécution
Or cette diminution globale d'effectifs n'a été accompagnée d'une baisse de la masse salariale que pour le programme 185 (- 17 % de masse salariale et -37 % d'effectifs). À l'inverse, les programmes 105 et 151 ont vu leurs effectifs diminuer respectivement de 6 % et 7 % mais leur masse salariale augmenter de 24 %.
Cette évolution s'explique notamment par le fait que la catégorie d'effectifs ayant le plus diminué correspond aux agents de droit local (groupe G5), dont les rémunérations sont les moins importantes .
Évolution des effectifs par catégorie LOLF
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du MEAE
Au sein même des titulaires et personnels sous contrats à durée indéterminée - groupes G1 et G2 - qui représentaient 42 % des effectifs en 2018, la diminution d'effectifs a majoritairement porté sur la catégorie C (- 18 %) et les contractuels (- 30 %), dont les rémunérations sont moins élevées en moyenne . La diminution des effectifs de catégorie A+ (- 10 %) a quant à elle été plus que compensée par l'augmentation des effectifs de catégorie A (+ 22 %).
Évolution des effectifs par catégorie entre 2008 et 2018
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du MEAE
2. L'augmentation du coût moyen d'un ETPT
L'effort de réduction des effectifs a porté avant tout sur les contractuels et les agents de droit local (groupes G3 et G5), qui concentrent 56 % de l'effort réalisé pour seulement 50 % des effectifs en 2008.
Dans la mesure où ces catégories de personnel sont les moins coûteuses, le coût moyen d'un ETPT a augmenté mécaniquement, de 35 % entre 2007 et 2018.
Évolution du coût moyen d'un ETPT
(Base 100)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du CBCM
3. Un accroissement de la charge de travail par agent
La réduction des effectifs s'est également traduite par un accroissement de la charge de travail des agents restants . En 2017, les heures écrêtées représentaient par exemple 50 ETP, soit environ 2 % des effectifs de l'administration centrale, et ce chiffre n'a cessé d'augmenter.
À l'étranger, cette évolution s'est traduite par la multiplication de « doubles ou triples casquettes » , correspondant à la situation d'agents occupant deux ou trois postes en même temps. Vos rapporteurs spéciaux l'ont notamment constaté lors de leurs déplacements en Estonie et en Finlande. En effet, à Tallinn, la vice-consule est également secrétaire générale de l'ambassade ; à Helsinki, la cheffe de la section consulaire est également secrétaire générale de l'ambassade et régisseuse.
Ces situations se traduisent par des difficultés de deux ordres : d'une part, pour les agents concernés, la charge de travail particulièrement lourde les contraint à des horaires très extensifs et rend difficile la prise de congés ; d'autre part, l'occupation de deux ou trois postes en même temps pose la question de la qualité du service rendu. De ce point de vue, vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'il serait préférable, dans un contexte de diminution des effectifs, de donner la capacité aux ambassadeurs d'adapter les missions exercées par leur ambassade aux moyens qui leur sont dédiés.
* 3 Montants exécutés, CAS pensions inclus.
* 4 Transferts inclus. Hors transferts, les effectifs ont baissé de 13 % entre 2007 et 2018.