Rapport d'information n° 628 (2018-2019) de Mme Nicole BONNEFOY , fait au nom de la MI sur la gestion des risques climatiques, déposé le 3 juillet 2019
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AVANT-PROPOS
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LISTE DES RECOMMANDATIONS
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I. L'INDEMNISATION DES CATASTROPHES
NATURELLES : UN SYSTÈME DE SOLIDARITÉ NATIONALE, MIS
À L'ÉPREUVE PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
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A. L'INDEMNISATION DES DOMMAGES RÉSULTANT DES
CATASTROPHES NATURELLES : UN RÉGIME D'INDEMNISATION
SPÉCIFIQUE FONDÉ SUR LA SOLIDARITÉ NATIONALE,
COMPLÉTÉ PAR DES DISPOSITIFS CIBLÉS
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1. Un régime fondé sur la
solidarité nationale face à l'occurrence imprévisible et
aux conséquences majeures des catastrophes naturelles
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a) Un régime hybride, conjuguant
intervention des pouvoirs publics et indemnisation par les assureurs
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(1) Le régime CatNat, un régime
fondé sur la mutualisation des risques à l'échelle
nationale
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(2) Une obligation de couverture pour les
assureurs, assortie d'un mécanisme de réassurance publique pour
garantir la solvabilité du régime
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(3) Un régime d'indemnisation hybride, dont
les principales caractéristiques sont définies par
l'État
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(a) Les biens endommagés par une catastrophe
naturelle ne sont garantis que s'ils font l'objet d'une assurance
« dommages »
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(b) Le régime CatNat ne couvre que les
dommages résultant d'événements naturels
non-assurables
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(c) La mise en jeu de la garantie,
subordonnée à la survenance d'un aléa climatique
présentant une intensité « anormale », n'est
pas liée à l'ampleur des dommages subis
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(d) La couverture des dommages n'est pas
intégrale, le régime CatNat étant assorti de franchises
légales obligatoires
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(e) Fixés par la loi, les délais
d'indemnisation ne peuvent en principe dépasser trois mois
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(f) Un régime hybride, sans véritable
équivalent en Europe
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(4) Une procédure de reconnaissance de
l'état de catastrophe naturelle sollicitant les élus locaux et
faisant intervenir plusieurs administrations
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(a) Une demande de reconnaissance initiée
à l'échelon communal
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(b) Une centralisation des demandes communales au
niveau départemental
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(c) Une instruction par les services
centraux
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b) Depuis sa création en 1982, le
régime d'indemnisation des catastrophes naturelles n'a pas connu de
réforme majeure, malgré des évolutions ponctuelles
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(1) Des modifications législatives
ponctuelles, destinées à préciser le
périmètre du régime et ajuster son fonctionnement
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(2) Des évolutions réglementaires
récentes, visant à corriger certains points de
procédure
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c) Une diversité des risques couverts,
dominée par les inondations et les sécheresses
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(1) Un régime confronté à une
sinistralité élevée sur l'ensemble du territoire
national
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(2) Une répartition inégale des
risques naturels sur le territoire
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(3) Une exposition particulière aux risques
d'inondations et de sécheresses
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d) Un système équilibré
financièrement et garantissant un taux de couverture élevé
contre les catastrophes naturelles
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(1) Un taux de couverture élevé
contribuant à la résilience des territoires
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(2) Une architecture d'ensemble garante de
l'équilibre financier et de la résilience du régime
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a) Un régime hybride, conjuguant
intervention des pouvoirs publics et indemnisation par les assureurs
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2. L'indemnisation de certains aléas
naturels est directement prise en charge par le marché de
l'assurance
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3. Le régime des calamités agricoles
indemnise les producteurs agricoles, particulièrement exposés aux
risques naturels
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a) Le régime des calamités
agricoles, une garantie contre les risques non assurables
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(1) Une couverture assez large des aléas
considérés comme non assurables
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(2) Une approche ascendante permettant une prise
en compte concrète des demandes de sinistrés
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(a) Un lien direct avec les sinistrés et
les territoires grâce aux missions d'enquête
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(b) Après avis du comité
départemental d'expertise, le préfet peut solliciter la
reconnaissance au titre des calamités agricoles
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(c) Après avis du CNGRA, le ministre de
l'agriculture reconnaît au niveau national l'état de
calamité agricole pour les zones et productions concernées
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(3) Une exigence minimale de pertes individuelles
pour être éligible
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b) Un recours de plus en plus fréquent
à l'assurance multirisques climatiques des récoltes
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c) Un soutien public financier significatif
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(1) Le FNGRA, bras armé de l'État...
financé par les agriculteurs
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(2) La mobilisation de la PAC pour encourager la
souscription d'assurances récoltes
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a) Le régime des calamités
agricoles, une garantie contre les risques non assurables
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4. Le cas spécifique des biens des
personnes publiques
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a) Les collectivités territoriales peuvent
obtenir une compensation intégrale des frais de relogement d'urgence
engagés
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b) Pour reconstruire leurs biens
endommagés, elles sont éligibles à certains
dispositifs
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(1) Les biens assurés des
collectivités territoriales
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(2) La dotation de solidarité en faveur de
l'équipement des collectivités territoriales et de leurs
groupements touchés par des événements climatiques ou
géologiques
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(3) D'autres dispositifs peuvent être
mobilisés
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a) Les collectivités territoriales peuvent
obtenir une compensation intégrale des frais de relogement d'urgence
engagés
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1. Un régime fondé sur la
solidarité nationale face à l'occurrence imprévisible et
aux conséquences majeures des catastrophes naturelles
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B. C. UN SYSTÈME D'INDEMNISATION MIS
À L'ÉPREUVE PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
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1. La contribution de l'humanité au
changement climatique, une réalité incontestable
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2. Une augmentation de la fréquence et de
l'intensité de plusieurs aléas climatiques
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3. La concentration des populations et des biens
dans des zones à risques génère une forte
vulnérabilité
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4. Ces différents facteurs se traduiront
par une augmentation de la sinistralité et du recours aux
mécanismes d'indemnisation
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1. La contribution de l'humanité au
changement climatique, une réalité incontestable
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A. L'INDEMNISATION DES DOMMAGES RÉSULTANT DES
CATASTROPHES NATURELLES : UN RÉGIME D'INDEMNISATION
SPÉCIFIQUE FONDÉ SUR LA SOLIDARITÉ NATIONALE,
COMPLÉTÉ PAR DES DISPOSITIFS CIBLÉS
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II. AMPLIFIANT SES FAIBLESSES HISTORIQUES, LE
CHANGEMENT CLIMATIQUE APPELLE UNE RÉFORME DE NOTRE SYSTÈME
D'INDEMNISATION, AINSI QU'UN EFFORT ACCRU EN MATIÈRE DE
PRÉVENTION
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A. UNE MODERNISATION DU SYSTÈME
D'INDEMNISATION EST INDISPENSABLE POUR METTRE UN TERME À SES FAIBLESSES
STRUCTURELLES ET RELEVER DURABLEMENT LE DÉFI DU CHANGEMENT
CLIMATIQUE
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1. Une procédure de reconnaissance des
catastrophes naturelles qui manque de transparence, engendrant
incompréhension et sentiment d'injustice pour les sinistrés et
les élus locaux
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a) Des critères et seuils techniques
inintelligibles et instables
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(1) Un périmètre instable car
dénué de base normative et défini par voie de
circulaire
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(a) Une typologie des aléas naturels
entrant dans le champ de la garantie CatNat résultant d'une
superposition de règles, source de confusion pour les
sinistrés
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(b) Des critères et seuils
déterminés par l'administration, à l'origine d'un
sentiment d'arbitraire
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(i) Une grande marge de manoeuvre laissée
à l'administration pour déterminer le périmètre de
la garantie CatNat
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(ii) Une opacité préjudiciable
concernant les seuils applicables
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(2) Des critères trop techniques et
incompréhensibles pour les sinistrés : le cas
emblématique de la sécheresse
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(a) Des critères difficilement lisibles en
raison de leur instabilité
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(b) Un critère géotechnique
perfectible
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(c) Un critère météorologique
largement incompris par les sinistrés, à l'origine d'un vif
sentiment d'injustice
-
(d) Un refus du juge administratif de
contrôler les critères en raison de leur complexité
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b) Une procédure opaque, qui affaiblit
l'acceptabilité des décisions
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(1) Une composition de la commission
interministérielle problématique
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(2) Une répartition des rôles
à clarifier
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(a) À l'échelon territorial, la
préfecture, simple boîte aux lettres ?
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(b) Au niveau central, la DGSCGC, véritable
décisionnaire ?
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c) Une motivation sommaire des
décisions
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d) Des délais de traitement
hétérogènes
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(1) Des délais d'instruction trop longs, en
particulier en matière de sécheresse
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(2) Un délai de déclaration du
sinistre insuffisant
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(3) Des délais d'indemnisation variables
selon la situation des sinistrés
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a) Des critères et seuils techniques
inintelligibles et instables
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2. Des élus locaux en première ligne
mais souvent démunis
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3. Un système de franchises à
renouveler
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4. Des difficultés récurrentes avec
les assureurs
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a) Un niveau d'indemnisation variable à
l'origine d'inégalités de traitement
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(1) La prise en compte de la
vétusté
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(2) La déclaration des risques
réalisée par l'assuré
-
(3) Les divergences dans l'estimation des
dommages
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b) Un périmètre des frais pris en
charge à ajuster
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(1) Vers une intégration des frais de
relogement au sein de la garantie CatNat ?
-
(2) Le problème très
spécifique des véhicules assurés aux tiers
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a) Un niveau d'indemnisation variable à
l'origine d'inégalités de traitement
-
5. Améliorer la couverture assurantielle
des agriculteurs
-
a) Un équilibre à trouver entre
l'assurance multirisques climatiques et le régime des calamités
agricoles
-
b) Les ressources du FNGRA doivent être
sauvegardées
-
c) Une meilleure information des agriculteurs sur
les modalités d'indemnisation qui leur sont proposées est
indispensable
-
d) Pour une optimisation des délais
d'indemnisation
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e) Les garanties et protections proposées
aux agriculteurs doivent être améliorées
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f) La moyenne retenue dans les barèmes
départementaux doit être adaptée au changement climatique
-
a) Un équilibre à trouver entre
l'assurance multirisques climatiques et le régime des calamités
agricoles
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1. Une procédure de reconnaissance des
catastrophes naturelles qui manque de transparence, engendrant
incompréhension et sentiment d'injustice pour les sinistrés et
les élus locaux
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B. UN SURSAUT COLLECTIF DE PRÉVENTION EST
INDISPENSABLE POUR RÉDUIRE L'EXPOSITION AUX RISQUES NATURELS, LE NOMBRE
ET L'AMPLEUR DES SINISTRES ET LES BESOINS D'INDEMNISATION
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1. Doter l'État d'une véritable
stratégie de prévention contre les risques naturels
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2. Poursuivre l'effort de recherche et de
connaissance du risque
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3. Renforcer les moyens consacrés à
la prévention via le fonds de prévention des risques naturels
majeurs (FPRNM)
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4. Mieux intégrer les risques naturels au
territoire, pour un aménagement durable
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a) La maîtrise de l'urbanisme dans les zones
à risques demeure le fondement de la prévention des risques
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b) Les démarches contractuelles et
stratégiques de prévention des risques doivent être
facilitées et amplifiées
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c) Les aménagements et constructions
doivent être mieux adaptés aux risques
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d) Le recul du trait de côte : un
impensé de la politique d'aménagement du territoire, qui appelle
des réponses adaptées et solidaires
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(1) Le recul du trait de côte, un
phénomène de grande ampleur, accéléré par le
changement climatique
-
(2) L'impérieuse nécessité
d'instruments juridiques innovants et adaptés au recul du trait de
côte
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(3) Un besoin de solidarité
financière pour les territoires littoraux menacés
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a) La maîtrise de l'urbanisme dans les zones
à risques demeure le fondement de la prévention des risques
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5. Améliorer la formation et l'information
au niveau national et local
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6. Créer un cercle vertueux entre
prévention et indemnisation
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1. Doter l'État d'une véritable
stratégie de prévention contre les risques naturels
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A. UNE MODERNISATION DU SYSTÈME
D'INDEMNISATION EST INDISPENSABLE POUR METTRE UN TERME À SES FAIBLESSES
STRUCTURELLES ET RELEVER DURABLEMENT LE DÉFI DU CHANGEMENT
CLIMATIQUE
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I. L'INDEMNISATION DES CATASTROPHES
NATURELLES : UN SYSTÈME DE SOLIDARITÉ NATIONALE, MIS
À L'ÉPREUVE PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
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TRAVAUX DE LA MISSION
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I. EXAMEN DU RAPPORT
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II. COMPTE RENDU DES AUDITIONS EN RÉUNION
PLÉNIÈRE
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A. AUDITION DE M. ROBERT VAUTARD, DIRECTEUR DE
RECHERCHE AU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE (CNRS), LABORATOIRE
DES SCIENCES DU CLIMAT ET DE L'ENVIRONNEMENT - INSTITUT PIERRE-SIMON LAPLACE
DES SCIENCES DE L'ENVIRONNEMENT (LSCE-IPSL) - MERCREDI 6 FÉVRIER
2019
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B. AUDITION DE DE MM. BERTRAND LABILLOY, DIRECTEUR
GÉNÉRAL DES RÉASSURANCES ET DES FONDS PUBLICS, ET THIERRY
COHIGNAC, DIRECTEUR DU DÉPARTEMENT ÉTUDES TECHNIQUES ET
RÉASSURANCES PUBLIQUES, DE LA CAISSE CENTRALE DE RÉASSURANCE
(CCR) - MERCREDI 6 FÉVRIER 2019
-
C. AUDITION DE M. STÉPHANE PÉNET,
DIRECTEUR DES ASSURANCES DE DOMMAGES ET DE RESPONSABILITÉ DE LA
FÉDÉRATION FRANÇAISE DE L'ASSURANCE - MERCREDI 13
FÉVRIER 2019
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D. AUDITION DE M. JEAN MERLET-BONNAN, AVOCAT
ASSOCIÉ DU CABINET EXÈME ACTION - MERCREDI 13 FÉVRIER
2019
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E. AUDITION DE MME ODILE MÉREL,
ADMINISTRATEUR ET MEMBRE DU BUREAU, ET M. CHRISTIAN SANCHIDRIAN,
DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL, DE L'UNION NATIONALE DES
ASSOCIATIONS DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS (UNALCI-FRANCE-INONDATIONS) -
MERCREDI 20 FÉVRIER 2019
-
F. AUDITION DE MM. PATRICK JOSSE, DIRECTEUR DE LA
CLIMATOLOGIE ET DES SERVICES CLIMATIQUES, ET SYLVAIN MONDON, RESPONSABLE DU
DÉPARTEMENT DES MISSIONS INSTITUTIONNELLES, ET MME ALIMA
MARIE-MALIKITÉ, DIRECTRICE DE LA COMMUNICATION, DE
MÉTÉO-FRANCE - MERCREDI 20 FÉVRIER 2019
-
G. AUDITION DE MME LAURE TOURJANSKY, CHEFFE DU
SERVICE DES RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES DE LA DIRECTION
GÉNÉRALE DE LA PRÉVENTION DES RISQUES DU MINISTÈRE
DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET SOLIDAIRE - MERCREDI 20 FÉVRIER
2019
-
H. AUDITION DE MM. STÉPHANE ROY,
DIRECTEUR DES ACTIONS TERRITORIALES, ET PIERRE PANNET, DIRECTEUR
RÉGIONAL HAUTS-DE-FRANCE, DU BUREAU DE RECHERCHES GÉOLOGIQUES ET
MINIÈRES (BRGM) - JEUDI 4 AVRIL 2019
-
I. AUDITION DE MM. VALÉRY LAURENT, CHEF DU
SERVICE « NORMALISATION », ET DIDIER VALEM, CHEF DU SERVICE
« QUALITÉ-CONSTRUCTION », ET DE MMES MARINA
GROSJEAN, CHARGÉE D'ÉTUDES AU SERVICE
« ASSURANCE », ET ANNABELLE LAVERGNE, MEMBRE DE LA
DIRECTION DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES, DE LA FÉDÉRATION
FRANÇAISE DU BÂTIMENT (FFB) - JEUDI 4 AVRIL 2019
-
J. AUDITION COMMUNE DE MM. JEAN-LOUIS FENART,
PRÉSIDENT DE LA COORDINATION RURALE DU PAS-DE-CALAIS, BAPTISTE
GATOUILLAT, VICE-PRÉSIDENT DES JEUNES AGRICULTEURS, ET JOËL
LIMOUZIN, VICE-PRÉSIDENT DE LA FNSEA, ET DE MME CÉCILE MURET,
SECRÉTAIRE NATIONALE DE LA CONFÉDÉRATION PAYSANNE - MARDI
9 AVRIL 2019
-
K. AUDITION COMMUNE DE MM. PHILIPPE LAURENT, MAIRE
DE SCEAUX, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE L'AMF, DANIEL BENQUET,
MAIRE DE MARMANDE ET PRÉSIDENT DE VAL DE GARONNE AGGLOMÉRATION,
MEMBRE DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE L'ADCF, ET LIONEL QUILLET,
VICE-PRÉSIDENT DU DÉPARTEMENT DE LA CHARENTE-MARITIME, MEMBRE DE
L'ADF - MARDI 28 MAI 2019
-
A. AUDITION DE M. ROBERT VAUTARD, DIRECTEUR DE
RECHERCHE AU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE (CNRS), LABORATOIRE
DES SCIENCES DU CLIMAT ET DE L'ENVIRONNEMENT - INSTITUT PIERRE-SIMON LAPLACE
DES SCIENCES DE L'ENVIRONNEMENT (LSCE-IPSL) - MERCREDI 6 FÉVRIER
2019
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I. EXAMEN DU RAPPORT
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
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LISTE DES DÉPLACEMENTS
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ANNEXE : SYNTHÈSE DE L'ESPACE
PARTICIPATIF
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CONTRIBUTION DE M. GUILLAUME GONTARD AU NOM DU
GROUPE COMMUNISTE, RÉPUBLICAIN, CITOYEN ET ÉCOLOGISTE
(CRCE)