N° 511
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 mai 2019 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation sénatoriale à la prospective (1) sur l'adaptation de la France aux dérèglements climatiques à l' horizon 2050 ,
Par MM. Ronan DANTEC et Jean-Yves ROUX,
Sénateurs
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(1) Cette délégation est composée de : M. Roger Karoutchi, président ; MM. Julien Bargeton, Pierre-Yves Collombat, Ronan Dantec, Alain Fouché, Mme Fabienne Keller, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Marie Mercier, MM. René-Paul Savary, Yannick Vaugrenard, Mme Michèle Vullien, vice-présidents ; MM. Olivier Henno, Jean-François Mayet, Jean-Yves Roux, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Serge Babary, Arnaud Bazin, Mmes Maryse Carrère, Françoise Cartron, Marie-Christine Chauvin, M. Édouard Courtial, Mme Cécile Cukierman, MM. Rémi Féraud, Jean-Luc Fichet, Mme Colette Giudicelli, MM. Alain Houpert, Jean-Raymond Hugonet, Olivier Jacquin, Mme Christine Lavarde, MM. Jean-Pierre Moga, Philippe Pemezec, Didier Rambaud, Hugues Saury, Mme Nadia Sollogoub, M. Jean-Pierre Sueur, Mme Sylvie Vermeillet. |
ADAPTATION AUX DÉRÈGLEMENTS CLIMATIQUES :
URGENCE DÉCLARÉE
À l'automne 2018, la Délégation à la prospective du Sénat a confié à vos deux rapporteurs la mission d'établir un rapport sur l'adaptation de notre pays aux dérèglements climatiques à l'horizon 2050.
L'adaptation a pour objectif de limiter les impacts négatifs du changement climatique sur la société et la nature et de tirer le meilleur parti des quelques opportunités qu'il pourrait offrir. À la différence des politiques d'atténuation, qui cherchent à éviter les dérèglements climatiques par une action globale et de long terme sur le niveau des émissions de gaz à effet de serre (GES), les politiques d'adaptation prennent acte de la réalité présente de ces dérèglements et de leur inexorable aggravation à moyen terme. On dit parfois que les unes visent à « éviter l'ingérable », tandis que les autres consistent à « gérer l'inévitable ».
Si atténuation et adaptation sont aujourd'hui considérées comme complémentaires, on constate cependant, dans les esprits et dans les pratiques, que les politiques d'adaptation souffrent encore d'un déficit persistant de reconnaissance et de légitimité. Les travaux réalisés pour élaborer le présent rapport ont, sur ce point, confirmé l'intuition ou l'hypothèse initiale de vos rapporteurs, à savoir que la place accordée dans le débat public et dans les politiques publiques aux enjeux d'adaptation demeure très insuffisante. C'est trop souvent à travers le seul prisme de l'atténuation des émissions de GES, c'est-à-dire sous un angle préventif, que les acteurs envisagent les enjeux climatiques.
Il n'est donc pas inutile de souligner que l'adaptation aux changements climatiques constitue pour notre pays un enjeu à la fois urgent et majeur , qui va nécessiter une mobilisation soutenue durant plusieurs décennies. Ce point ressort clairement des trente-six auditions réalisées entre décembre et mars 2019 par vos rapporteurs. Cela ressort également clairement des nombreuses études et rapports scientifiques consultés pour préparer ce rapport. Il faut cesser de croire que les impacts du réchauffement climatique sont des phénomènes trop lointains ou incertains pour qu'il soit nécessaire ou possible de s'y préparer. On dispose désormais d'outils scientifiques d'observation qui montrent que le réchauffement climatique et ses stigmates sont déjà là, qu'ils transforment la géographie physique et humaine de la France et font peser sur nos existences des contraintes et des risques tangibles.
Ainsi, le niveau des températures moyennes a augmenté fortement dans toutes les régions françaises depuis trente ans. Les vagues de chaleur sont plus fréquentes et plus fortes. Le climat de la région de Béziers et Montpellier est, par exemple, devenu semi-aride ; des villes comme Toulouse ou Millau sont devenues méditerranéennes. Aujourd'hui, la France est à 15 % méditerranéenne ; elle le sera à 50 % d'ici à la fin du siècle. Le niveau de la mer s'élève et avec lui le risque de submersion permanente ou accidentelle de certaines zones littorales. Le régime des précipitations évolue lui aussi, avec des effets perturbants sur les cultures. Les glaciers fondent, la neige se fait moins abondante, particulièrement en moyenne montagne. L'évapotranspiration s'accroît, accentuant les pressions sur les ressources hydriques disponibles et menaçant aussi bien les activités économiques que la biodiversité et les milieux aquatiques. Pour étayer ces constats, on trouvera dans la première partie de ce rapport de nombreux graphes et cartes, tirés d'études réalisées par d'éminents scientifiques et experts de ce pays.
Au-delà du présent, l'avenir s'assombrit également. À cet égard, les prospectives climatiques doivent distinguer deux horizons de temps : l'avenir relativement proche, celui des vingt ou trente prochaines années, et l'avenir plus lointain, celui de la seconde partie du XXI e siècle.
Le proche avenir climatique, d'ici à 2050 , est pour l'essentiel déjà écrit. Les différents scénarios du GIEC, échafaudés sur la base d'hypothèses contrastées en matière de trajectoires des émissions de GES, montrent une forte convergence des prévisions climatiques à cet horizon de temps. Qu'on parvienne à réduire drastiquement les émissions (scénario RCP2.6) ou qu'elles se poursuivent au rythme actuel (scénario RCP8.5), nous aurons de toute manière à faire face en 2050 à une aggravation significative, mais à ce stade encore non critique, des impacts du réchauffement climatique. Quels que soient l'intensité et le succès de nos efforts de maîtrise des émissions, tous les effets négatifs déjà observables des changements climatiques vont donc s'accentuer, qu'il s'agisse des risques naturels climatiques, des problèmes de canicule, de sècheresse des sols ou des tensions sur les ressources hydriques. Il faut donc se préparer à absorber ce « choc » climatique inévitable .
Pour la seconde partie du siècle, selon le scénario RCP qui sera effectivement réalisé, les trajectoires climatiques divergeront fortement -raison pour laquelle il est impératif que la communauté internationale se mobilise enfin véritablement en actes pour réduire les émissions de GES. Dans le scénario optimiste mais désormais improbable d'une réduction forte et rapide des émissions, nous pourrions nous maintenir à long terme dans une situation climatique maîtrisée, ressemblant à la situation actuelle. En revanche, dans le scénario malheureusement de plus en probable d'une poursuite des émissions au rythme actuel, la France serait conduite dans une situation alarmante vers 2080 , caractérisée notamment par des vagues de chaleur extrême, auprès desquelles la canicule historique de 2003 apparaîtra comme un événement relativement anodin, ainsi que par une aggravation forte des événements de submersion côtière et l'apparition de sècheresses des sols d'une durée et d'une intensité inconnues à ce jour en France.
Ce qui risque de se passer vers 2080-2100 entre-t-il dans le cadre de ce rapport ? La réponse est incontestablement positive, car de nombreuses décisions d'investissement prises aujourd'hui nous obligent à nous projeter vers cet horizon apparemment lointain. Ainsi, quand l'ONF replante une forêt, quand l'État fait construire une digue, une voie de chemin de fer, un barrage hydroélectrique ou une centrale nucléaire, quand nous construisons une maison ou un immeuble, quand une ville aménage un nouveau quartier, ce sont autant de décisions prises maintenant qui engagent sur cinquante à cent ans. C'est pourquoi, bien qu'il soit consacré à l'adaptation à l'horizon 2050, le présent rapport ne peut faire l'impasse sur certains éléments d'une prospective plus lointaine.
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La deuxième partie de ce rapport s'ouvre sur le constat d'une mobilisation globalement insuffisante de notre pays sur les enjeux d'adaptation au regard des dérèglements climatiques déjà observables ou attendus. Si la définition de la stratégie nationale d'adaptation au changement climatique et la mise en oeuvre du 1 er Plan national d'adaptation au changement climatique ont permis une mobilisation satisfaisante parmi les services et opérateurs de l'État (même si des progrès sensibles sont encore attendus du côté du ministère de l'économie), ainsi que dans le monde académique et dans quelques collectivités territoriales pionnières, en revanche, la dynamique d'appropriation des enjeux d'adaptation demeure embryonnaire pour la grande majorité des collectivités territoriales et des filières économiques . L'une des priorités des politiques d'adaptation est donc de parvenir à diffuser plus largement la culture de l'adaptation dans les territoires et dans le tissu économique. C'est en grande partie à l'aulne de cet objectif que se jugera le succès du 2 e Plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC), lancé à la fin de 2018.
À cet égard, le rapport souligne la nécessité d' envoyer sans tarder un signal politique fort sur le caractère prioritaire de l'adaptation . Le portage politique de ce sujet est en effet encore trop timide et insuffisamment inclusif. En particulier, la place du Parlement est trop faible. Ce dernier doit donc s'en saisir de manière globale et fixer un cap clair. L'examen d'un projet de loi-cadre sur la stratégie d'adaptation de notre pays au changement climatique pourrait être l'occasion d'inscrire enfin ce thème primordial au coeur du débat public et d'examiner de façon cohérente tous les aspects d'un sujet foncièrement transversal mais trop souvent appréhendé de manière sectorielle.
De façon plus générale, au-delà du Parlement, il convient de susciter un large débat sociétal et de permettre l'émergence d'une culture commune et d'un consensus national sur les enjeux d'adaptation. La construction de cette vision partagée sur ce qu'implique pour nos manières de vivre le changement climatique peut se réaliser dans certains lieux institutionnels : le Parlement bien sûr, on l'a déjà dit, mais également un Conseil économique, social et environnemental (CESE) ouvert aux citoyens, ainsi qu'un Conseil national de la transition écologique (CNTE) doté de capacités renforcées pour exercer ses missions de conseil et d'évaluation des politiques climatiques.
Enfin, à un niveau encore plus fondamental, parce qu'aucune institution démocratique ne peut fonctionner correctement sans des citoyens éclairés et intéressés au bien commun, il faut mettre plus fortement l'accent sur les enjeux climatiques dans l'éducation et la formation . L'école, de la maternelle au lycée, doit être le vecteur de cette culture climatique citoyenne. Quant aux formations universitaires ou professionnelles, elles doivent être mises à jour pour intégrer les enjeux climatiques : qu'il s'agisse de former un agriculteur, un urbaniste, un architecte, un maçon, un fonctionnaire ou un ingénieur, il n'est plus admissible aujourd'hui que leurs compétences n'accordent pas une place majeure aux questions relatives au climat.
Le rapport se penche ensuite sur les freins liés aux mécanismes de gouvernance et de financement des politiques climatiques
Il souligne que le rôle d'accompagnement technique et financier du niveau central doit être fortement amplifié, notamment à travers un investissement beaucoup plus massif de l'État pour soutenir la connaissance et l'expertise scientifiques.
Au niveau local et opérationnel, il souligne l'importance de faire émerger une vision partagée par tous les acteurs concernant les implications du changement climatique pour l'avenir de leur territoire. Cette culture climatique territoriale commune et ce consensus local sur la direction à suivre sont les conditions pour construire et mettre en oeuvre des politiques d'adaptation cohérentes et efficaces. Sans cette vision partagée à l'échelle territoriale, on risque de voir se développer des approches adaptatives strictement sectorielles, des jeux d'acteurs non coopératifs, qui aboutiront à des transferts incontrôlés de vulnérabilité climatique d'un acteur ou d'un secteur à l'autre - notamment sur la question de l'eau et des conflits d'usages que laisse présager la montée des tensions sur les ressources hydriques .
La réponse à ce défi passe en partie par une clarification de la gouvernance et des mécanismes de coopération entre les différents niveaux de collectivités . Le rapport formule donc plusieurs propositions pour avancer dans ce domaine.
Enfin, sur l' enjeu du financement des politiques d'adaptation , constat est fait que la réflexion collective reste encore embryonnaire. Il est temps désormais de poser clairement la question de la quantification des besoins et de l'identification des sources et des canaux de financement. Le rapport fixe à cette fin quelques principes fondamentaux que devra respecter la réflexion sur ce sujet central. Il souligne aussi qu'il est urgent de progresser dans ce domaine, car sans un accompagnement financier fort, mobilisant tous les leviers disponibles (dotations de l'État, contrats de plan État-régions, moyens des agences de l'eau et fonds européens) pour les soutenir, les collectivités auront du mal à s'engager véritablement dans des politiques territoriales d'adaptation ambitieuses.
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Dans la troisième et dernière partie de leur travail, vos rapporteurs ont choisi de se pencher plus particulièrement sur quelques chantiers d'adaptation à la fois cruciaux, sensibles et complexes . Chacun de ces grands dossiers fait l'objet d'un état des lieux des impacts climatiques subis et prévisibles, des réponses adaptives déjà mises en oeuvre et d'une analyse des obstacles à surmonter pour parvenir à une meilleure adaptation à l'horizon 2050, avant de formuler des propositions stratégiques ou opérationnelles pour infléchir ou amplifier les politiques d'adaptation.
Le premier chantier est celui de l'accompagnement des territoires les plus vulnérables face au changement climatique : les outre-mer, les territoires littoraux et les territoires de montagne.
Le deuxième est celui de l' adaptation du bâti et de l'urbanisme au climat de demain.
Le troisième chantier concerne l'adaptation des politiques de l'eau , sujet au coeur des tensions territoriales. En particulier, examinant comment faire face à la raréfaction attendue des ressources hydriques, le rapport souligne qu'un point fait l'objet d'un large accord, à savoir que les politiques de l'eau doivent désormais donner la priorité à des usages plus économes de la ressource et à la mise en oeuvre de solutions fondées sur la nature pour optimiser la recharge des nappes. Pour autant, il souligne qu'on ne peut pas garantir que ces solutions consensuelles suffiront à régler le problème de l'eau dans tous les territoires en situation de stress hydrique . Le débat public, au niveau national et local, doit donc se saisir clairement de la question sensible d'une mobilisation plus active de la ressource. Où et à quelles conditions développer le stockage hivernal de l'eau ? Cela constitue pour notre pays un enjeu sociétal, économique et écologique majeur pour les prochaines décennies. L'exemple des Deux-Sèvres, présenté plus loin, montre que des consensus peuvent être trouvés, à partir d'exigences des acteurs, initialement divergentes.
Le rapport se termine en examinant les enjeux et les solutions d'adaptation du secteur économique le plus directement exposé aux mutations du climat : l' agriculture .
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Pour clore cette introduction, il est utile d'apporter deux précisions qui éclairent le sens et la portée de la démarche entreprise dans ce rapport.
La première est que la question de l'adaptation au changement climatique a été abordée ici sous un angle principalement national . De fait, si l'Union européenne donne aujourd'hui un cadre fort aux politiques d'atténuation du changement climatique, elle est en revanche beaucoup moins présente sur le dossier des politiques d'adaptation. Ces dernières restent essentiellement du ressort national dans leur dimension stratégique et du ressort territorial dans leur dimension opérationnelle. Il est vraisemblable que cette situation ne durera pas : le développement des politiques d'adaptation conduira à terme à une implication plus forte de l'Union européenne , car un cadre européen commun est utile, voire indispensable, dans de nombreux domaines. Par exemple, on y reviendra plus loin dans ce rapport, l'adaptation au changement climatique implique des évolutions du droit des assurances. Or, il s'agit d'un domaine déjà fortement régulé au niveau européen, dans lequel on ne pourra pas avancer si l'Union ne se saisit pas de la problématique de l'adaptation. Par exemple encore, on y reviendra également plus loin, l'adaptation de l'agriculture au changement climatique, notamment sa mutation vers l'agroécologie, implique une mobilisation des crédits de la politique agricole commune (PAC) pour mieux rémunérer les services environnementaux rendus par l'agriculture. Cela ne sera possible que si l'Europe se fixe des objectifs en matière d'adaptation et qu'elle les intègre à la PAC. Enfin, ce sera le dernier exemple, la montée du niveau de la mer sous l'effet du réchauffement est un phénomène commun à l'ensemble des pays européens dotés d'une façade maritime ; il ne serait donc pas absurde que ce soit l'Union européenne qui fixe les cotes à respecter dans le domaine de l'aménagement et des infrastructures littorales. Par conséquent, si le présent rapport n'aborde pas davantage la dimension européenne, ce n'est pas parce qu'il néglige l'importance du niveau communautaire de régulation en matière d'adaptation au changement climatique. Vos rapporteurs ont tout simplement considéré que ce sujet constituait un sujet en soi, lourd et complexe, qui méritait un traitement spécifique dans un prochain rapport.
La deuxième précision qu'il convient d'apporter concerne le scénario climatique global retenu pour construire ce rapport. Vos rapporteurs ont en effet envisagé l'adaptation de notre pays dans les décennies à venir en faisant l'hypothèse que le cadre géopolitique mondial resterait à peu près semblable à ce qu'il est aujourd'hui. Faire cette hypothèse revient en fait à postuler que les dérèglements climatiques attendus dans les prochaines décennies ne seront pas d'une ampleur telle qu'ils risqueraient de bouleverser radicalement les relations internationales. Autrement dit, le scénario postulé dans ce rapport est que la communauté internationale parviendra effectivement à se mobiliser pour maîtriser les émissions de GES à un niveau qui évite un emballement complet et catastrophique de la machine climatique mondiale. Ce scénario, sans nier la gravité des dérèglements climatiques en cours et, plus encore, à venir, est donc un scénario qui reste relativement optimiste. Cela se justifie par le fait qu'il est encore possible politiquement, économiquement et techniquement de parvenir à un réchauffement global non catastrophique à la fin de ce siècle.
On aurait certes pu imaginer aussi de se projeter dans un avenir plus noir, où les émissions de GES se poursuivent encore pendant des années au rythme actuel, conduisant alors notre planète dans un environnement climatique radicalement nouveau. Si ce scénario climatique noir ne peut être écarté, il faut toutefois souligner que, dans son cadre, la question des politiques d'adaptation devient relativement secondaire. En effet, s'il devait se réaliser, le monde devrait alors faire face à une crise alimentaire généralisée, à des mouvements migratoires massifs et anarchiques bouleversant les frontières, ainsi qu'à une baisse forte et durable de la croissance économique mondiale. Dans un tel contexte de crise internationale majeure, l'enjeu ne serait plus d'adapter la France aux dérèglements climatiques, mais bien d'assurer sa continuité dans un monde devenu anarchique. Écrire un rapport sur l'adaptation au changement climatique, c'est donc implicitement accepter de se placer dans un scénario climatique relativement optimiste.