B. PASSER D'UNE GESTION DE MASSE À UNE GESTION INDIVIDUALISÉE
1. Une gestion des ressources humaines au plus près des besoins
Les près de 750 000 enseignants des premier et second degrés publics constituent une richesse humaine considérable et pourtant « mal valorisée » 183 ( * ) , dont la gestion et la qualité doivent être un des enjeux majeurs de la politique ministérielle.
Nombre d'enseignants rencontrés se sont plaints de cette gestion qu'ils n'hésitent pas à qualifier de « déshumanisée » et d'« infantilisante », donnant « l'impression d'être des numéros ». Les enseignants ayant eu une expérience professionnelle précédente dans le secteur privé ou dans d'autres composantes de la fonction publique ne masquent par leur étonnement et leur incompréhension. En 2008, le rapport Pochard constatait déjà que la gestion des ressources humaines constituait « le point faible de l'institution, mais peut constituer un élément important de la reconnaissance réclamée par les enseignants » 184 ( * ) .
Les professeurs rencontrés ont, dans leur grande majorité, fait état de l'absence d'interlocuteurs de proximité s'agissant de la gestion de leur carrière.
Si une grande partie, mais non l'intégralité, des actes de gestion ont été déconcentrés aux services académiques et départementaux, cette déconcentration ne s'est pas traduite par une individualisation de la gestion des ressources humaines.
La gestion des enseignants demeure une gestion uniforme, de masse , où les dossiers sont triés en fonction de critères objectifs, supposés garantir une égalité formelle. Avec de faibles effectifs - le nombre de gestionnaires pour mille agents s'élevant à 6 contre 15 à 30 dans les autres ministères 185 ( * ) -, les services déconcentrés ont peu de marges de manoeuvre, leur action est corsetée par les instructions émises par l'administration centrale, ces dernières étant le résultat de négociations conduites au niveau national avec les organisations syndicales. Les processus de décision n'en sont pas moins longs et complexes, consommant une énergie considérable des services concernés.
Les rares actes individualisés, comme les entretiens individuels, le sont pour l'affectation à des postes spécifiques ou concernent les cas problématiques, à l'instar d'enseignants en grande difficulté ou de procédures de licenciement.
Une gestion plus individuelle des professeurs, outre qu'elle est un enjeu d'estime et de considération pour ces derniers, est incontournable pour ajuster leurs parcours professionnels aux besoins de l'institution et à leurs aspirations .
Celle-ci devrait obéir à trois principes :
- le rôle premier de chaque professeur, cadre du système éducatif, dans la gestion de sa carrière , qui doit être accompagné en cela par l'institution ;
- un accompagnement et un conseil individualisés, proposés au plus près des besoins , dont le premier échelon doit être, selon les territoires, l'établissement ou le bassin de formation 186 ( * ) - ce qui suppose d'armer les cadres, inspecteurs et chefs d'établissement et de les appuyer par des spécialistes en ressources humaines ;
- la déconcentration de la totalité des actes de gestion encore conduits au niveau national , à l'instar de la gestion collective des professeurs agrégés ou de la titularisation des professeurs stagiaires - l'administration centrale se consacrant « exclusivement à ses tâches de conception, pilotage et régulation des politiques publiques » 187 ( * ) .
Vos rapporteurs saluent l'engagement résolu du ministère dans le développement d'une GRH de proximité. Ils forment le voeu que celle-ci ne se traduise pas uniquement par un rapprochement physique de la gestion des ressources humaines mais bien par un changement profond de sa logique, au profit d'un accompagnement individuel .
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ð Recommandation : Déconcentrer et individualiser la gestion des ressources humaines . |
2. L'évaluation et l'avancement des enseignants : mieux récompenser le mérite
Outre ses conséquences sur leur rémunération (cf. supra ), l'application du protocole PPCR dans l'éducation nationale s'est traduite par une évolution profonde des modalités d'évaluation et d'avancement des professeurs 188 ( * ) .
Le système fondé sur la double notation, pédagogique et administrative, disparaît au profit d'une évaluation des compétences professionnelles, à l'occasion de rendez-vous de carrière ayant lieu respectivement après environ sept, treize et vingt ans de carrière. Cette évaluation est faite sur le fondement d'une grille comprenant onze items tirés du référentiel de compétences.
Ces rendez-vous prennent la forme d'une inspection en classe, d'un entretien avec l'inspecteur et, dans le second degré, d'un deuxième entretien avec le chef d'établissement. Ils donnent lieu à un compte rendu d'évaluation établi par les deux évaluateurs, après que ces derniers se sont concertés. Ce double regard est concrétisé par l'appréciation conjointe de trois des onze items de la grille d'évaluation.
Cette évolution semble être accueillie de manière très favorable par les enseignants comme par les évaluateurs, inspecteurs et chefs d'établissement. Sont particulièrement cités :
- le caractère moins formel et « infantilisant », particulièrement au regard du système précédent, dont l'ensemble des personnes interrogées convenait qu'il était dépourvu de sens ;
- le caractère responsabilisant du nouveau dispositif, où le professeur est un acteur de son évaluation, notamment en élaborant l'équivalent d'un bilan de parcours avant les entretiens ; les professeurs évalués ont ainsi mis en avant la « considération » ressentie à l'occasion de l'exercice ;
- la prise en compte de la dimension collective du métier.
S'il sollicite fortement les corps d'inspection, le dialogue que crée le nouveau système entre ces derniers et les chefs d'établissement est également salué. Vos rapporteurs proposent à cet effet que, dans le premier degré, le directeur d'école soit associé à l'évaluation des professeurs de son école (cf. supra ).
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Les conséquences du protocole PPCR sur l'évaluation et l'avancement des professeurs À l'occasion de la mise en oeuvre du protocole PPCR, la carrière des enseignants, des personnels d'éducation et des psychologues a été rénovée, et les modalités de leur évaluation ont été réformées. De nouvelles modalités d'accompagnement, destinées à tous les enseignants tout au long de leur carrière, ont été introduites, et le système de notation a été abandonné au profit d'un nouveau dispositif d'évaluation des compétences professionnelles. L'accompagnement, qui peut être collectif ou individuel, a pour objectif d'aider les personnels à la mise en place des programmes, à l'évaluation des acquis des élèves, et répond aux besoins exprimés par les enseignants, les chefs d'établissement ou par les inspections académiques. L'évaluation quant à elle, se décline en trois rendez-vous de carrière, qui ont désormais lieu tous les sept ans, à des moments où il semble pertinent de se prononcer sur les rythmes d'avancement des agents (soit pour une bonification d'échelon, soit pour un avancement de grade). En effet, depuis le PPCR, l'avancement d'échelon s'effectue selon une cadence unique. Néanmoins, il est prévu que les personnels enseignants, d'éducation et psychologues de l'éducation nationale, puissent bénéficier de deux accélérations, à l'occasion des deux premiers rendez-vous de carrière organisés aux 6 e et 8 e échelons de la classe normale. Aussi, l'appréciation de la valeur professionnelle arrêtée par l'autorité compétente à l'issue de ce rendez-vous servira de base à l'attribution de bonifications d'ancienneté d'un an par rapport à la durée exigée statutairement pour accéder à l'échelon supérieur, dans la limite d'un contingent de 30 % des agents promouvables. Enfin, l'avancement au grade de la hors classe est ouvert désormais aux personnels ayant atteint depuis deux ans le 9 e échelon de la classe normale, à l'issue d'un troisième rendez-vous de carrière. À cette occasion, deux critères seront pris en compte pour l'avancement à la hors classe : l'appréciation de la valeur professionnelle et l'ancienneté dans la plage d'appel. L'ancienneté est donc le critère permettant de déclencher l'organisation du rendez-vous de carrière. Toutefois, l'accélération ou l'avancement seront accordés au regard de la valeur professionnelle de l'enseignant. Source : MEN - réponse au questionnaire |
Grille d'évaluation des enseignants
À compléter par l'inspecteur
À compléter par le chef d'établissement
À compléter par l'inspecteur et par le chef d'établissement
Source : arrêté du 8 février 2018 189 ( * )
Vos rapporteurs observent que le premier rendez-vous de carrière intervient trop tard après la titularisation : l'introduction d'un rendez-vous après la troisième année de titulaire (T3) marquerait la fin de la formation continuée (cf. I.C) ; il permettrait de faire un bilan des trois premières années d'exercice et, le cas échéant, d'établir les besoins de formation et d'accompagnement complémentaires.
La principale limite du nouveau système est la rigidification de l'avancement qu'il emporte. En effet, en réservant les conséquences de l'évaluation à l'obtention, par 30 % des promouvables, d'une bonification d'ancienneté d'un an à chacun des trois rendez-vous de carrière (cf. encadré), il entérine un avancement globalement indifférencié dont le critère dominant demeurera l'ancienneté .
Si elle répond aux revendications des organisations syndicales, la décorrélation de l'évaluation et de l'avancement n'est pas dans l'intérêt de l'institution ni des professeurs eux-mêmes .
Vos rapporteurs constatent en effet que le bon fonctionnement quotidien du système éducatif tient à des trésors de dévouement déployés par de nombreux professeurs, d'autant plus admirables que l'institution ne se donne pas les moyens de les récompenser.
Professeurs, inspecteurs et personnels de direction font eux-mêmes le constat que « ce sont toujours les mêmes qui sont sollicités » et mettent en garde contre le risque « d'essoufflement des bonnes volontés ». Le système éducatif ne saurait se contenter de ces bonnes volontés, sauf à admettre que, comme l'observe la Cour des comptes, « la performance collective reste aléatoire » 190 ( * ) .
En outre, les responsables académiques soulignent que la liste des fonctions ouvrant droit à l'accès à la classe exceptionnelle est très restrictive et « laisse de côté un grand nombre d'enseignants sur lesquels l'institution s'appuie souvent depuis de longues années », à l'instar de ceux exerçant des fonctions de tuteur ou de chargé de mission ; l'intérêt du service rendu à l'institution est insuffisamment pris en compte .
Vos rapporteurs soutiennent une meilleure prise en compte du mérite et de l'investissement des enseignants dans leur avancement , qui pourrait prendre la forme :
- d'une majoration des bonifications d'avancement susceptibles d'être accordées à l'occasion des rendez-vous de carrière ;
- de majorations supplémentaires accordées par le recteur , par exemple pour l'exercice de certaines fonctions ou dans le cadre des contrats de mission (cf. III.A) ;
- de l'augmentation importante du poids de l'appréciation de la valeur professionnelle dans l'accès à la hors-classe et à la classe exceptionnelle , où l'ancienneté joue encore un rôle prépondérant.
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ð Recommandation : Mieux prendre en compte le mérite dans l'avancement . |
3. Donner davantage de perspectives et de débouchés aux professeurs
a) Des perspectives d'évolution et de mobilité insuffisantes
En 2008, le Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant faisait le constat du « peu de perspectives professionnelles » des professeurs : « celles qui leur sont le plus accessibles, la nomination dans les corps de direction et d'inspection, impliquent de quitter la carrière enseignante. L'entrée dans les autres corps de catégorie A de la fonction publique, permise sur le papier, se heurte à de lourds obstacles (...) » 191 ( * ) . Il constatait également que les « possibilités de diversification professionnelle, au travers d'activités complémentaires à celle d'enseignement sont encore insuffisamment organisées » 192 ( * ) .
Dix ans après, n ombreux sont les professeurs, notamment parmi les plus jeunes, à déclarer ne pas avoir l'intention de passer l'intégralité de leur carrière à enseigner : 35 % des professeurs des écoles titulaires depuis moins de trois ans déclaraient envisager à terme de cesser d'enseigner de façon temporaire ou définitive 193 ( * ) . Les rares possibilités de mobilités participent d'une moindre attractivité du métier et d'une forme de « désespérance » chez certains des enseignants qui souhaitent changer de métier mais qui se trouvent sans perspective.
Comme les autres fonctionnaires, les enseignants peuvent obtenir un détachement ou une mise à disposition institutionnelle. Ces dispositifs sont toutefois peu exploités : ils ne concernent qu'à peine plus de 13 000 professeurs, les mises à disposition surtout étant très marginales ; ils sont de surcroît contraints par la raréfaction de la ressource enseignante. Ainsi, en 2017, 33 % des demandes de détachement à l'étranger des professeurs des écoles ont été refusées et 14 % dans le second degré, dans leur grande majorité pour raisons de service.
Professeurs du premier et du second degrés en situation de détachement et mis à disposition en 2017
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Premier degré |
Second degré |
Total |
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En détachement |
4 803 |
8 161 |
12 964 |
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dont à l'étranger |
3 745 |
5 209 |
8 954 |
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Mis à disposition |
n. c. |
n. c. |
149 |
Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication d'après chiffres MEN
b) Favoriser l'évolution professionnelle et la mobilité, faciliter la sortie du métier
ï Multiplier l'offre d'activités complémentaires à l'enseignement
Vos rapporteurs notent également une forte demande de temps de « respiration » de la part des enseignants , relayés par certaines organisations syndicales. Dans le même ordre d'idées, le rapport Pochard relevait que « l'institutionnalisation de ces "pauses", par exemple tous les dix ans, pourrait avoir des retombées positives tant pour le bénéficiaire que pour l'institution et permettre de stimuler la créativité, individuelle et collective » 194 ( * ) .
Les dispositifs permettant une telle « respiration », à l'instar des allégements de service ou des postes adaptés, sont réservés aux personnels dont l'état de santé l'exige ou qui sont en difficulté professionnelle . Comme l'ont observé des responsables académiques, ils interviennent « en aval » de la difficulté et, pour les professeurs concernés, trop tard. Il en va de même pour les reclassements, qui ne concernent que les agents devenus inaptes, et qui se heurtent à de sérieuses difficultés.
La contrainte budgétaire et la raréfaction relative de la ressource enseignante rendent difficilement viable le développement de ces dispositifs . Ceux-ci mériteraient d'être réarticulés pour servir les priorités du ministère . L'attribution d'un congé de formation , qui obéit aujourd'hui à des conditions d'ancienneté assez restrictives, pourrait , à condition de répondre à un réel projet d'évolution professionnelle, être la récompense d'une affectation réussie sur contrat de mission (cf. III.A.) ou être fléchée vers l'obtention de certifications complémentaires qui répondraient à un besoin du système éducatif (à l'instar des certifications en langues et cultures de l'Antiquité) ou en vue de la bivalence dans le second degré.
En outre, la création et la reconnaissance de postes de responsabilité intermédiaire dans les établissements (cf. II) permettraient d'accroître les possibilités de diversification au sein même de la carrière enseignante.
ï Permettre d'autres modalités d'exercice du métier
Exercer leur métier selon d'autres modalités constitue une autre voie d'évolution pour les enseignants, une autre des « libertés » décrites par Jean-Pierre Obin : « celle qui touche à la matière enseignée : pouvoir mieux enseigner sa discipline, enseigner une seconde discipline, ou enseigner sa discipline dans une langue étrangère » 195 ( * ) .
L'institution doit ainsi encourager et faciliter l'obtention de certifications complémentaires et d'accréditation, afin de permettre un exercice bivalent dans le second degré , et particulièrement au collège, qui pourrait être récompensé - de par la souplesse d'emploi qu'il offre à l'institution - par un régime indemnitaire spécifique. Le développement de la bivalence permettrait également de limiter les affectations sur services partagés.
Il conviendrait également de favoriser le décloisonnement entre le premier et le second degrés , afin de donner véritablement corps à l'école du socle commun. Ce décloisonnement pourrait prendre la forme d'échanges de services ou de compléments de service réalisés par des enseignants ayant des services incomplets dans leur établissement. De manière plus pérenne, il conviendrait de lever les obstacles aux affectations croisées ; une telle faculté permettrait d'expérimenter des organisations alternatives et lisser la transition au sein du cycle 3 entre les classes de CM2 et de sixième.
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ð Recommandation : Favoriser le décloisonnement entre le premier et le second degrés ainsi que la bivalence au collège . |
ï Mieux informer les enseignants sur les possibilités de mobilité et leurs compétences
Vos rapporteurs notent que les enseignants interrogés sont peu informés des dispositifs existants en matière de conseil et d'accompagnement à la mobilité , à l'instar des conseillers mobilité carrière des rectorats, mis en place en 2009, et devenus récemment conseillers en évolution professionnelle. À cet égard, ils saluent leur rapprochement des établissements et des professeurs prévu dans le cadre du projet du ministère d'une « GRH de proximité ».
Un autre frein à la mobilité est la méconnaissance des professeurs de leurs propres compétences , qui s'accompagne souvent d' un regard dépréciateur sur leurs capacités . Vos rapporteurs considèrent qu'il est nécessaire de mieux reconnaître et mettre en avant les compétences des professeurs. Cela pourrait prendre la forme d'un bilan de compétences réalisé à la demande du professeur à l'occasion des rendez-vous de carrière ainsi que d'une identification des emplois de la fonction publique dans lesquels ces compétences seraient utiles.
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ð Recommandation : Reconnaître et mettre en avant les compétences des professeurs . |
ï Faciliter la sortie du métier
Les politiques visant à faciliter la reconversion des professeurs se sont soldées jusqu'à ce jour par un « échec total » , selon les mots d'un responsable académique, faute de continuité et par manque d'intérêt des autres ministères.
En outre, il conviendrait que le ministère mène une politique volontariste de reclassement externe ( outplacement) auprès des autres ministères, mais aussi, au niveau régional, auprès des collectivités territoriales, de la fonction publique hospitalière et des entreprises, consistant à faire connaître les compétences transférables de ses professeurs .
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ð Recommandation : Faciliter la sortie du métier . |
* 183 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement , rapport public thématique, octobre 2013.
* 184 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , op. cit.
* 185 Projet de loi de finances pour 2018, Projet annuel de performances de la mission Enseignement scolaire.
* 186 Une circulaire du 20 janvier 2001 prévoyait que « le bassin est le niveau où peut se construire une politique de ressources humaines de proximité. Sans se substituer au rôle propre de l'établissement, le bassin est un niveau d'élaboration de réponses nouvelles à des besoins peu ou mal couverts, notamment pour la détection et la prévention des difficultés professionnelles », sans jamais recevoir une réelle application.
* 187 François Weil, Olivier Dugrip, Marie-Pierre Luigi et Alain Perritaz, La réorganisation territoriale des services déconcentrés des ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation , rapport n° 2018-029, mars 2018.
* 188 Décret n° 2017-786 du 5 mai 2017 modifiant divers décrets portant statut particulier des personnels enseignants et d'éducation du ministère chargé de l'éducation nationale.
* 189 Arrêté du 8 février 2018 modifiant l'arrêté du 13 septembre 2017 relatif à la mise en oeuvre du rendez-vous de carrière des personnels enseignants exerçant dans les établissements d'enseignement privés sous contrat.
* 190 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement : une réforme qui reste à faire , op. cit.
* 191 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , op. cit.
* 192 Idem.
* 193 IGEN et IGAENR, L'entrée dans la carrière des nouveaux enseignants , op. cit.
* 194 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , op. cit.
* 195 Jean-Pierre Obin, Enseigner, un métier pour demain, op. cit.