I. PREMIÈRE TABLE RONDE
LES RELATIONS POLITIQUES
M. Robert del Picchia, Sénat
Nos relations politiques sont anciennes : nous avons célébré leur tricentenaire en 2017. Après s'être longtemps appuyées sur des convergences de politique étrangère, notamment l'attachement à l'indépendance stratégique et au multilatéralisme et le refus d'un monde unipolaire, ces relations se sont progressivement affaiblies depuis une quinzaine d'années, pour différentes raisons, en même temps que la Russie s'éloignait de l'Europe.
Plus récemment, la crise ukrainienne et le conflit syrien ont précipité leur dégradation. Pour la France, l'annexion de la Crimée et la déstabilisation du Donbass par des séparatistes soutenus par la Russie ont constitué une atteinte grave au droit international et une remise en cause de la stabilité du continent européen. La France s'est donc prononcée avec ses partenaires européens pour l'application de sanctions à l'encontre de la Russie car il nous fallait bien réagir à ce qu'on a appelé une « agression ».
Malgré ses efforts aux côtés de l'Allemagne, de l'Ukraine et de la Russie dans le cadre du format de Normandie, pour promouvoir l'application des accords de Minsk, force est d'admettre que celle-ci enregistre peu de progrès. Chaque partie au conflit tire, en effet, argument de l'absence d'avancée de la part de la partie adverse pour ne rien faire.
Contrairement à ce que vous laissez entendre dans votre partie du rapport, la France appelle autant l'Ukraine que la Russie au respect de ses engagements et met l'accent, de manière égale, sur le volet politique et le volet sécuritaire. Mais, il faut en convenir, il est difficile d'organiser des élections dans une région en guerre. C'est tout simplement une question de bon sens, il faut d'abord que « les armes se taisent ».
Aussi la France aimerait-elle percevoir les signes tangibles d'une volonté de la Russie de résoudre ce conflit : le retrait effectif des armes lourdes, le respect d'un cessez-le-feu complet, la garantie de l'accès et la liberté de circulation des observateurs de l'OSCE dans les territoires de l'est jusqu'à la frontière russe sont les signes que nous attendons. Le Sénat s'est prononcé en 2016 en faveur d'une levée partielle et graduée des sanctions contre la Russie en cas de progrès mesurables. Je pense que plusieurs pays européens, dont la France, seraient prêts à mettre en oeuvre cette proposition. La Russie, nous en sommes convaincus, a la capacité d'obtenir ces avancées des séparatistes.
Par ailleurs, nous proposons d'examiner la faisabilité d'une opération de maintien de la paix dans le Donbass, proposition à laquelle la Russie et l'Ukraine pourraient être toutes deux favorables. Il ne s'agirait pas d'une alternative aux accords de Minsk, qui restent l'unique feuille de route pour un règlement du conflit, mais d'un moyen d'enclencher leur mise en oeuvre, par exemple en sécurisant la tenue d'élections locales.
La crise en Syrie a constitué, à partir d'octobre 2015, un autre sujet de désaccord, compte tenu du soutien de la Russie au régime syrien et de son attitude non constructive sur cette question aux Nations Unies. L'appui de Moscou à un régime se livrant à une répression féroce contre son peuple, y compris par l'utilisation d'armes chimiques, a suscité incompréhension et réprobation, alors même que l'objectif de lutter contre le terrorisme djihadiste dans la région paraissait devoir nous rapprocher. La France a regretté la paralysie et le contournement des négociations politiques menées sur le fondement de la résolution 2254 du Conseil de Sécurité des Nations Unies et du communiqué de Genève, pourtant approuvés par la Russie. De même qu'elle a regretté les vetos successifs mis à la Russie à l'adoption, par le Conseil de Sécurité, des résolutions condamnant les violences ou relatives au mécanisme d'enquête sur les armes chimiques. A ce sujet, il n'est pas possible d'affirmer, comme vous le faites dans vos observations sur le chapitre premier du rapport, que la France a lancé le Partenariat contre l'impunité pour l'utilisation des armes chimiques pour se prévaloir d'un rôle de médiateur, affaiblir la Russie et contourner une Convention sur l'interdiction des armes chimiques. La France aurait préféré un mécanisme fondé sur l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC). C'est précisément le veto russe au renouvellement du mandat d'enquête de l'ONU sur les armes chimiques qui a conduit Paris à prendre cette initiative.
Il est difficile de progresser dans le rétablissement de la confiance en l'absence d'avancée dans le dossier syrien. Certes, la Russie ne peut pas tout et le jeu des acteurs en présence est, on le sait, particulièrement complexe. Mais elle reste un acteur-clé. En tant que garante de l'accord de démantèlement des armes chimiques syriennes conclu en 2013 à son initiative, il est de sa responsabilité de tout mettre en oeuvre pour que cessent l'utilisation d'armes chimiques par le régime et les exactions insupportables contre les populations civiles.
Par ailleurs, une transition politique - qu'il faut distinguer d'un changement de régime - est nécessaire pour permettre une réconciliation de toutes les composantes de la société syrienne et empêcher le développement du terrorisme. Pour avancer dans cette direction, nous souhaitons vivement que le comité chargé d'élaborer une nouvelle constitution pour la Syrie, qui est l'un des acquis du Congrès de Sotchi organisé par la Russie, puisse être mis en place rapidement dans le cadre du processus onusien de Genève et s'atteler non moins rapidement à cette tâche.
Si l'Ukraine et la Syrie cristallisent nos différends depuis plus de deux ans, nous sommes également très préoccupés par la multiplication récente d'actions voire hostiles dirigées contre les démocraties occidentales et attribuées à la Russie (désinformation, cyberattaques...). Cet ensemble de faits, que les observateurs analysent comme un nouveau champ de la confrontation, est très problématique dans la mesure où ils ne sont pas revendiqués, la Russie mettant en avant l'absence de preuves. De ce fait, ces actions malveillantes se trouvent placées hors du champ du dialogue. Il s'agit d'une stratégie éprouvée, qui vise à créer de l'incertitude pour infléchir le rapport de forces mais qui, à notre sens, est contreproductive et rend plus difficile toute entreprise de réconciliation.
Pour conclure, le contexte politique reste très difficile, nous en convenons les uns et les autres, mais il appelle la poursuite du dialogue. Il est bon de pouvoir se parler franchement et d'expliquer ses points de vue, surtout lorsqu'ils divergent fortement. Lorsque la diplomatie est freinée par le contexte des relations internationales, la diplomatie parlementaire, elle, peut continuer à travailler. Nous la pratiquons régulièrement en bonne intelligence avec mon ami Konstantin Kossatchev au sein de l'Union Interparlementaire, comme nous sommes en train de la pratiquer, ici même, entre nos deux parlements. Elle est plus que jamais nécessaire voire indispensable dans le contexte de politique étrangère très tendue. Car la diplomatie parlementaire nous permet de surmonter ces tensions et de poursuivre le dialogue. C'est bien là, je crois, au moins un point d'accord entre nous ce matin. Nous avons une approche pragmatique et réaliste car nous pensons que la Russie est un grand pays et qu'aucune grande crise mondiale ne peut trouver de solution durable sans elle.
M. Christian Cambon, Sénat
Je précise que sur l'affaire de Salisbury, j'ai tenu, en tant que président de la commission, à diffuser à l'ensemble de mes collègues, l'argumentaire qui m'a été adressé par l'ambassade de Russie à Paris, afin que chacun de nos collègues puisse se forger sa propre opinion sur cette affaire. Il me semble en effet important que nous puissions travailler dans un climat de confiance mutuelle.
M. Konstantin Kossatchev, Conseil de la Fédération de Russie
Je voudrais remercier mon ami Robert del Picchia mais je ne peux pas ne pas céder à la tentation de dire que Robert est certes un ami mais que la vérité m'est plus chère encore. En tout état de cause, je ne peux guère tomber d'accord avec l'idée première de ce rapport selon laquelle la Russie se serait éloignée ou détournée de l'Europe depuis 2014. Je ne peux pas non plus accréditer la thèse selon laquelle la Russie devrait respecter le droit international pour reprendre sa place dans l'arène internationale.
Notre vision de la situation est toute différente et je voudrais vous faire part de notre regard sur les événements récents et sur le rôle joué ou non par la France, dans les points de crispation entre nos deux pays.
Dans le premier chapitre de notre rapport conjoint, rédigé par la France, sont mis en exergue comme points de désaccords majeurs entre nos deux pays l'Ukraine et la Syrie. Nous n'avons pas contesté ce constat car ce sont bien les deux principaux points de désaccord entre la France et la Russie. Permettez-moi, toutefois, de revenir un peu en arrière sur le cours des événements, afin d'éclairer la situation présente.
Au commencement de l'automne 1944, la machine de guerre de l'armée rouge a quitté les frontières de l'Union soviétique et a envahi les pays voisins d'Europe de l'Est puis d'Europe centrale. Sur le plan technique, cette description des événements est correcte. Il en va tout autrement sur un plan strictement géopolitique, sur le plan de l'histoire de la deuxième guerre mondiale.
Et je constate, en le déplorant, que cette même erreur est reproduite, en 2014, lorsque l'on commence à parler de l'Ukraine et de la Syrie. Ce n'est pas un point de départ, c'est une conséquence, un effet en miroir de la crise de nos relations intervenue au cours des trois dernières décennies. La crise entre nos pays a en effet commencé à partir du moment où nous avons constaté la fin de la guerre froide, c'est-à-dire à compter de la fin des années 1980 et du début des années 1990, qui ont constitué l'apogée de l'atmosphère de concorde entre nos deux nations. Cette concorde n'était toutefois qu'une illusion car nous avions une vision en réalité très différente des événements et de nos intentions réciproques.
L'une des principales raisons de la crise survenue en Europe n'est autre que la renonciation de fait aux principes de la Charte de Paris, adoptée dans les années 1990, et sur lesquels nous avions fondé notre vision de l'avenir pour l'Europe.
La Russie y entrait délibérément et librement. Nous avions alors choisi de renoncer à l'affrontement et d'entrer dans un espace exempt de toute division en blocs. Or, depuis lors, nous avons constaté que les barrières n'avaient pas disparu mais qu'elles avaient bougé vers l'Est, vers la Russie. Dans la Charte de Paris, il avait été dit que la sécurité était indivisible. Ceci n'a pas été respecté et ce n'est pas la faute de la Russie. Le bloc de l'OTAN a ainsi été considérablement renforcé et s'est rendu coupable de violations du droit international, dont vous accusez la Russie aujourd'hui. En effet, je ne peux pas ne pas évoquer devant vous les actions de l'OTAN au Kosovo, ni le flirt tout à fait irresponsable de l'OTAN avec la Géorgie, à l'origine du conflit de 2008. Je rappellerai, en outre, le traité adapté sur les forces conventionnelles en Europe qui n'a été ratifié que par quatre pays (la Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan et l'Ukraine) et qu'aucun des pays de l'OTAN n'a voulu ratifié.
Nous avons un problème par rapport à la prétention de l'OTAN à assurer la sécurité mondiale. Je pourrais citer le cas de l'Afghanistan, qui est un sujet majeur pour nous. En 2017, d'après l'ONU, les surfaces de cultures du pavot ont augmenté de 63 % dans cette région du monde, pour atteindre 328 000 hectares, alors même que les forces de l'OTAN anéantissent seulement 300 hectares de ces cultures chaque année. Je ne veux pas accuser l'OTAN de quoi que ce soit, mais je ne peux que regretter que la Russie et l'Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) se soient vu refuser toute possibilité de coopérer en Afghanistan au motif que l'OTAN jouissait d'une compétence exclusive sur cette zone.
Concernant le respect du droit international, je pourrais évoquer la Libye, l'Irak, les actions françaises en Syrie, mais nous aurons l'occasion de revenir sur ces questions.
Le non-respect du principe de l'indivisibilité de la sécurité en Europe éloigne objectivement la Russie de l'Union européenne mais cette situation ne résulte pas d'une initiative des Russes, bien au contraire.
Il en va de même concernant l'élargissement de l'Union européenne, sujet pour lequel la Russie se heurte à de nombreux obstacles. Un document du Service européen d'action extérieure (SEAE) de mars 2013 sur la politique européenne de voisinage et la promotion d'un partenariat renforcé appelait ainsi les Etats concernés, notamment l'Ukraine, à faire un choix, considérant - c'est écrit au point 94 - que le fait de rejoindre l'Union douanière eurasiatique rendrait impossible l'intégration à l'UE. En 2012-2013, compte tenu de l'importance des champs de coopération, nous avions proposé d'organiser un dialogue à trois entre Bruxelles, Kiev et Moscou mais cela nous a été refusé, au motif que Moscou n'avait pas à intervenir dans une relation bilatérale entre l'UE et l'Ukraine.
S'agissant de la crise ukrainienne, que d'aucuns dépeignent comme un soulèvement populaire contre un pouvoir qui s'est discrédité, il n'en est rien. Il s'agit plutôt d'un coup d'état, résultant d'une divergence de vues entre différentes conceptions de l'Ukraine, sur laquelle se sont cristallisés nombre de clivages entre acteurs européens présents sur le terrain.
Pour finir, je reviendrai sur notre dernier point de différend, et non des moindres, en évoquant la question de l'examen de l'affaire Skripal par la commission des armes chimiques et l'opposition ferme du Royaume-Uni qui est parvenu à rallier à sa cause, sans preuve, nombre d'acteurs en présence dont la France. Au lieu de discuter et de décider sur le fond, on a eu une décision politique. Comment peut-on traiter de manière aussi superficielle les criminels qui ont attenté à la vie des Skripal, sur l'identité desquels nous sommes les premiers à nous interroger ? La partie russe a posé dix questions à ce sujet à la partie française et nous n'avons pas reçu de réponses à ce jour, alors que nous ne savons toujours pas quels sont les coupables de cet empoisonnement. Personne n'a le droit de condamner sans appel et sans une étude sérieuse.
Je pourrais parler plus longuement de l'Ukraine et de la Syrie, mais j'ai déjà beaucoup parlé. Néanmoins, je vous demande d'envisager les problèmes actuels de manière large, au plan spatial et temporel.
M. Christian Cambon, Sénat
En tout état de cause, nous ne sommes pas d'accord sur tout, loin s'en faut, et chacun d'entre nous est solidaire de la position défendue par son gouvernement. Concernant l'affaire Skripal, toutefois, la proposition faite par la Russie de participer à l'enquête me semble bienvenue. Je rappellerai en outre qu'à ce stade, la France a simplement rappelé le respect des traités internationaux quant à la non-utilisation des gaz toxiques et que le Sénat n'a jamais accusé personne de quelque fait que ce soit.