C. DES FEUILLES DE ROUTES CENTRÉES SUR LES ACTIONS MISES EN PLACE PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Plutôt que de procéder à un travail exhaustif de définition de nouvelles mesures à mettre en place dans les différents secteurs émetteurs, le Gouvernement a choisi, à travers l'élaboration des feuilles de route, de mobiliser les collectivités territoriales .
La plupart des agglomérations sont concernées pas un dépassement des valeurs limites de dioxyde d'azote, un polluant dont il a été rappelé précédemment qu'il est en grande partie imputable au secteur des transports , et plus particulièrement au transport routier.
La compétence des collectivités territoriales en matière d'organisation des transports a donc incité à inscrire les feuilles de route dans une approche centrée sur les actions locales à mettre en oeuvre.
Cet exercice a mis en lumière l'existence de disparités importantes entre les régions en termes de prise de conscience de la nécessité d'agir pour réduire la pollution de l'air, et d'actions mises en oeuvre en ce sens.
Si certains territoires sont mobilisés depuis longtemps dans la lutte contre la pollution de l'air , en raison d'une situation particulièrement critique, comme la vallée de l'Arve, ou du fait d'un tissu associatif actif, comme Strasbourg, pour d'autres, il s'agit d'une problématique moins aiguë et donc moins bien appréhendée .
L'élaboration de feuilles de route a eu donc le mérite de mobiliser les collectivités autour de la problématique de la pollution de l'air.
Au cours de ses auditions, votre rapporteure s'est concentrée sur quatre régions : la région Ile-de-France, la région Auvergne-Rhône-Alpes, la région Grand Est et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
1. La région Ile-de-France
En termes de superficie et de nombre d'habitants, l'Ile-de-France est la principale région concernée par la pollution de l'air . En 2015, 1,6 million et 300 000 franciliens étaient respectivement confrontés à des concentrations en dioxyde d'azote et en particules fines PM 10 supérieures aux valeurs limites 48 ( * ) .
Le secteur des transports est le premier émetteur d'oxydes d'azote (61 % des émissions) et est responsable de 31 % et 34 % des émissions de particules fines PM 10 et PM 2,5.
La pollution particulaire est également imputable au secteur résidentiel-tertiaire (34 % des PM 10 et 47 % des PM 2,5 ).
Le secteur industriel est faiblement contributeur aux émissions de particules fines (6 % de PM 10 et 4 % de PM 2,5 ), en revanche, il produit une part importante des rejets de composés organiques volatiles non méthaniques (31 %) et, dans une moindre mesure, d'oxydes d'azote (14%).
Enfin, le secteur agricole contribue à hauteur de 15 % aux émissions PM 10, mais à 93 % aux émissions d'ammoniac , en grande partie du fait de la volatilisation lors des épandages d'engrais sur les terres.
L'élaboration de la feuille de route en Ile-de-France a coïncidé avec la finalisation d'un troisième plan de protection de l'atmosphère pour la période 2017-2020 , dont l'élaboration a été engagée en janvier 2016, et qui a été approuvé par arrêté interpréfectoral le 31 janvier 2018. Ce nouveau PPA a été élaboré en associant les acteurs des différents secteurs concernés, réunis au sein d'un comité stratégique et de huit groupes de travail.
Le PPA se compose de 25 « défis », portant sur les principaux secteurs émetteurs, déclinés en 46 actions, au rang desquelles :
- pour le secteur agricole : favoriser les bonnes pratiques pour éviter les émissions d'ammoniac liées à l'usage d'urée solide, mettre en place des formations sur le cycle de l'azote ;
- pour le secteur industriel : durcir les normes d'émission de particules et d'oxydes d'azote pour les installations de combustion de biomasse et les installations de co-incinération de combustibles solides de récupération, renforcer le contrôle sur les installations de combustion de taille moyenne ;
- pour le secteur résidentiel-tertiaire : informer sur les aides financières pour le renouvellement des équipements anciens de chauffage individuel au bois, inciter les collectivités à mettre en place un fonds de renouvellement de ces équipements ;
- pour le secteur des transports : étendre l'obligation de réalisation d'un plan de mobilité aux personnes morales de droit public franciliennes, évaluer les impacts d'une harmonisation à la baisse des vitesses maximales autorisées sur cinq tronçons autoroutiers et routiers nationaux, favoriser le développement du covoiturage, installer des bornes électriques dans les parcs relais.
Compte tenu du calendrier de révision du PPA, la préfecture de région a choisi de centrer la feuille sur les actions mises en oeuvre par les collectivités territoriales franciliennes . À cette fin, une instance de concertation co-présidée par le préfet de région et la présidente du Conseil régional a été installée en décembre 2017, et plusieurs réunions bilatérales avec les principales collectivités concernées ont été menées afin d'aboutir à un document commun.
La feuille de route vient, par conséquent, préciser la mise en oeuvre du volet « collectivités territoriales » du PPA en définissant onze « défis ».
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Les onze « défis » de la feuille de route francilienne Défi 1 : Optimisons la circulation routière - étude pour une zone à basse émission à l'intérieur du périmètre de l'autoroute A86 ; - développement de voies réservées pour le covoiturage sur autoroute ; - renforcement de la zone à circulation restreinte (ZCR) parisienne ; - création de zones à 30 km/h. Défi 2 : Concrétisons la transition écologique des véhicules - développement des bus propres ; - installations de stations de gaz naturel pour véhicules (GNV) ; - verdissement des flottes administratives ; - installation de bornes de recharge électrique ; - aides au renouvellement des véhicules par des véhicules peu émissifs. Défi 3 : Covoiturons - aides financières incitatives au covoiturage ; - développement de stations de covoiturage. Défi 4 : Renforçons l'attractivité des transports en commun - extension ou nouvelles lignes de transports en commun ; - création de places de stationnement pour la multi-modalité. Défi 5 : Optimisons la logistique en faveur de la qualité de l'air - accompagnement pour le renouvellement des flottes ; - création d'espaces de logistique durable. Défi 6 : Protégeons les riverains en limitant l'exposition - mise en oeuvre de plans « anti-bouchon » ; - requalification des voies pour les partager avec les modes actifs. Défi 7 : Avec le vélo, changeons de braquet - aides financières incitatives à l'acquisition de vélos ; - développement de pistes cyclables ; - création de stationnements sécurisés pour les vélos ; - traitement des coupures urbaines. Défi 8 : Marchons, respirons ! - aménagement d'itinéraires piétons ; - amélioration des cheminements et coupures urbaines. Défi 9 : Pour un air sain, chauffons malin - aide au remplacement des équipements anciens ouverts (fonds air bois). Défi 10 : Privilégions les chantiers propres - Élaboration d'une charte « chantiers propres ». Défi 11 : Rationnalisons nos déplacements professionnels - Plans de mobilité et télétravail. |
La feuille de route agrège en réalité plusieurs mesures engagées par les différentes collectivités compétentes, et retracées dans leurs documents de planification :
- la région Ile-de-France a adopté un plan régional pour la qualité de l'air 2016-2021 le 9 juin 2016, qui prévoit plusieurs actions en vue de diminuer les émissions de polluants, notamment : développer les énergies renouvelables, créer un fonds « air-bois » afin d'inciter à l'acquisition d'équipements de chauffage individuels plus performants, développer les transports en commun (nouvelles lignes de métro, Grand Paris Express), acquérir des bus électriques, créer des voies réservées aux bus, aux covoitureurs et aux véhicules propres, créer de nouveaux parkings relais, développer des aides à l'acquisition de véhicules propres ;
- la métropole du Grand Paris a adopté un plan climat air énergie le 8 décembre 2017 , qui prévoit plusieurs actions spécifiques en matière de qualité de l'air et de mobilités, en particulier : accompagner la création d'une zone métropolitaine de circulation à basses émissions, accompagner la mise en place de plans de déplacement pour les administrations et soutenir la mise en place de plans de déplacements par les entreprises, réaliser un plan métropolitain pour les mobilités actives, créer un fonds air-bois métropolitain, réduire les émissions liées aux chantiers ;
- la Ville de Paris mène également plusieurs chantiers en vue de réduire la pollution de l'air : le renforcement progressif de la zone à circulation restreinte, les aménagements urbains (réaménagements de places et de voies, créations de zones à trafic réduit ou de zones 30), le développement des systèmes de mobilité partagée, les aides à l'utilisation de transports en commun et à l'acquisition de véhicules propres ou encore le développement des pistes cyclables dans le cadre du « plan vélo ».
Parmi ces différentes mesures, les deux mesures les plus significatives pour la réduction de la pollution particulaire ou des oxydes d'azote sont le renouvellement des équipements de chauffage résidentiel à travers la mise en place d'un fond air-bois, d'une part, et le renforcement de la zone à circulation restreinte (ZCR) parisienne et son extension à l'intérieur du périmètre de l'autoroute A 86, d'autre part.
La Ville de Paris a mis en place, le 1 er juillet 2016, une ZCR pour l'ensemble des véhicules immatriculés avant 1997 . Cette restriction a été étendue au 1 er juillet 2017 au véhicules ayant une vignette Crit'Air 5 (soit les véhicules diesel immatriculés avant 2001). L'objectif est d'étendre progressivement les restrictions de circulation aux Crit'Air 4 en 2019, aux Crit'Air 3 en 2022 et aux Crit'Air 2 en 2024 - ceci correspondant en pratique à une interdiction des véhicules diesel à cette date.
La métropole du Grand Paris étudie actuellement la possibilité de mettre en place, au 1 er janvier 2019, une telle ZCR sur l'ensemble du périmètre délimité par l'autoroute A 86 , soit sur un ensemble de 80 communes. Des études préparatoires ont été lancées en ce sens et un comité de pilotage mis en place. Une telle extension poserait la question de l'harmonisation avec les restrictions prévues par ZCR parisienne . Il paraît nécessaire que la Mairie de Paris et les autres communes concernées travaillent de concert pour prévoir une adéquation entre leurs ZCR respectives.
Dans une étude publiée en mars 2018 49 ( * ) , l'association agréée de surveillance de la qualité de l'air en Ile-de-France Airparif a évalué les impacts sur la qualité de l'air et l'exposition des populations du renforcement de la ZCR parisienne et de son extension au périmètre de l'autoroute A 86.
S'agissant de la ZCR parisienne, la première étape instaurée en 2016 a permis de réduire 5 % des émissions d'oxydes d'azote, 3 % des émissions de PM 10 et 4 % de PM 2,5 . La deuxième étape en 2017 a permis une réduction des émissions de ces polluants de respectivement 15 %, 8 % et 11 %, et l'extension de la restriction de circulation aux Crit'Air 4 conduirait à une nouvelle diminution de ces polluants à hauteur de 23 %, 12 % et 17 %.
La mise en place d'une ZCR élargie au périmètre intra A86 restreignant la circulation aux véhicules Crit'Air 4 et suivants induirait quant à elle une réduction des émissions d'oxydes d'azote de 28 %, de PM 10 de 13 % et de PM 2,5 de 19 %.
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Les zones à circulation restreinte (ZCR) Dans le cadre de leurs pouvoirs de police de la circulation, les maires et les présidents d'EPCI compétents peuvent mettre en place, sur tout ou partie de leur territoire, des zones à circulation restreinte (ZCR) afin de lutter contre la pollution atmosphérique. Prévues à l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les ZCR sont délimitées par un arrêté qui fixe les mesures de restriction de circulation applicables et détermine les catégories de véhicules concernés. Les véhicules circulant dans une ZCR doivent être identifiés à l'aide de certificats de qualité de l'air (« Crit'Air »), établis en tenant compte de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques et de leur sobriété énergétique, selon un classement fixé par arrêté 50 ( * ) . Certificats de qualité de l'air des voitures particulières 
Source : Ministère de la transition écologique et solidaire |
Lors des auditions des différents acteurs franciliens concernés, votre rapporteure a pu noter l'importance de mieux coordonner les différentes actions menées par les collectivités et par les services de l'État en matière de lutte contre la pollution de l'air. La question se pose actuellement, comme évoqué, s'agissant de l'extension de la ZCR parisienne à d'autres communes limitrophes.
Un autre exemple du besoin de coordination concerne les aides à l'acquisition de véhicules propres . La région Ile-de-France, la métropole du Grand Paris et la Ville de Paris proposent toutes des aides à l'acquisition de véhicules propres, pour les particuliers et pour les professionnels, dont les montants et les conditions varient, et qui s'ajoutent aux primes à la conversion versées par l'État, rendant le système difficilement lisible. Il pourrait être envisagé de mettre en place un guichet unique financé par les différentes collectivités engagées.
Il est donc nécessaire de renforcer la gouvernance de la politique de lutte contre la pollution de l'air . La mise en place d'une instance de concertation État/Région visant à élaborer la feuille de route, et associant les autres collectivités territoriales, est une initiative à saluer.
2. La région Auvergne-Rhône-Alpes
Les feuilles de route de la région Auvergne-Rhône-Alpes concernent cinq zones : Lyon, Grenoble, Saint-Etienne, la Vallée de l'Arve et Valence 51 ( * ) . Ces agglomérations présentent des dépassements des valeurs limites à la fois pour les particules fines et le dioxyde d'azote, à l'exception de Saint-Etienne, seulement concernée par le dioxyde d'azote.
Près de la moitié (47 %) des émissions de particules fines proviennent du secteur résidentiel, en quasi-totalité en raison du chauffage au bois , cette problématique étant accentuée dans les zones de forte rigueur climatique (Haute-Savoie, Ardèche, Cantal, Haute-Loire). Le secteur agricole (20 %), les transports (17 %) et le secteur industriel (15 %) contribuent à peu près de manière équivalente à la pollution aux particules fines.
Quant au dioxyde d'azote, plus de la moitié des émissions (54 %) proviennent des transports , en quasi-totalité en raison des motorisations diesel, suivi par l'agriculture (20 %), l'industrie (17%) et plus marginalement le secteur résidentiel (7%). Cette problématique est logiquement accrue dans les zones les plus urbanisées.
En matière de transport routier , les feuilles de route prévoient de poursuivre et d'accompagner les projets des agglomérations lauréates de l'appel à projets « villes respirables à 5 ans » 52 ( * ) pour la mise en place de zones de circulation restreinte (ZCR). La perspective d'une automatisation du contrôle des véhicules en ZCR est étudiée, par un système de lecture optique des plaques d'immatriculation et de verbalisation par traitement automatisé des données.
Les feuilles de route comprennent également des mesures pour développer le covoiturage , par une évolution de la réglementation et des aménagements, notamment dans l'agglomération lyonnaise où il est envisagé de créer des voies réservées aux transports en commun et au covoiturage sur le réseau routier structurant.
Quant aux mobilités actives , il est proposé d'imposer à tout maître d'ouvrage la création de pistes cyclables en site propre, lors de la création de voies nouvelles ou de la réfection de voies existantes.
Pour le secteur résidentiel , la contribution du chauffage à la pollution aux particules fines étant significative en période hivernale, plusieurs mesures visent à accélérer le renouvellement des appareils au bois peu performants , en ouvrant les financements du fonds « air-bois » porté par l'ADEME, non seulement aux chaudières à bois de nouvelle génération mais également à d'autres sources d'énergie (énergie solaire, pompes à chaleur, biogaz...), et en labellisant les équipements et le combustible.
Par ailleurs, les feuilles de route prévoient de rendre plus opérante l'interdiction du brûlage à l'air libre des déchets verts , en améliorant la connaissance de cette interdiction, en renforçant les contrôles et en facilitant la revalorisation de ces déchets, notamment par des financements de l'ADEME au bénéfice des collectivités territoriales souhaitant acquérir des broyeurs de déchets verts mis à disposition des administrés.
Certaines actions spécifiques visent le secteur industriel , pour mieux identifier les émissions, les maîtriser et appliquer les meilleurs techniques disponibles, en particulier pour les sites soumis au régime de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (directive IED).
L' adhésion des collectivités territoriales et des acteurs économiques dans la région a été jugée très satisfaisante par les services de l'Etat. Le niveau de maturité des propositions a toutefois révélé « des différences d'implication historique » et des capacités d'expertise inégales pour les collectivités et les services de l'État dans les différents territoires.
3. La région Grand Est
Au sein de la région Grand Est, deux agglomérations sont concernées par des dépassements des valeurs limites relatives au dioxyde d'azote : les agglomérations de Strasbourg et de Reims .
Ces deux agglomérations sont couvertes par un plan de protection de l'atmosphère, approuvé en juin 2014 pour Strasbourg et en novembre 2015 pour Reims.
Il existe toutefois une disparité entre ces deux territoires puisque, d'un côté, l'Eurométropole de Strasbourg est mobilisée depuis de nombreuses années sur la question de la lutte contre la pollution de l'air, et bénéficie d'un tissu associatif engagé sur ce sujet, tandis qu'à Reims , cette problématique est plus récente et par conséquent moins bien appréhendée par les élus et les citoyens.
Les feuilles de route ont été élaborées dans les deux territoires à la suite d'échanges avec les différentes parties prenantes . Cependant, la contrainte de temps n'a pas permis d'organiser une concertation suffisante permettant d'adopter une position définitive sur certaines mesures, comme le devenir de la traversée urbaine de Reims.
Les feuilles de route ont été conçues en grande partie comme des déclinaisons opérationnelles, ou comme des compléments aux actions des PPA . Elles comportent principalement des mesures relatives au secteur des transports ainsi que, dans une moindre mesure, aux secteurs résidentiel et agricole. Elles recensent également un certain nombre de mesures d'information et de sensibilisation des professionnels et des citoyens à la problématique de la qualité de l'air.
Concernant l'agglomération de Reims , les principales mesures inscrites dans la feuille de route portent, en matière de transports, sur l'engagement d'une réflexion sur l'interdiction de la traversée urbaine de la ville par les poids lourd , l'instauration de zones 30 dans l'hyper centre, le lancement d'une étude prospective relative à la mise en place d'une zone à circulation restreinte pour le transport de marchandises, ou encore la mise en place d'un service de vélo en libre-service.
En ce qui concerne le secteur résidentiel, une mesure prévoit d'identifier les quartiers où se situent les équipements de chauffage individuels les plus anciens et de proposer aux habitants des offres de remplacement de ces équipements .
S'agissant du secteur agricole, des actions sont prévues pour réduire le brûlage à l'air libre des sarments de vigne en accompagnant la collecte et la valorisation de la biomasse viticole, et limiter les pratiques de dégel des vignobles par l'usage de techniques de combustion.
La métropole de Strasbourg envisage également de mettre en place en place une zone à circulation restreinte pour le transport de marchandises . Les autres actions en matière de transport portent sur une meilleure régulation des carrefours à feu afin de réduire les temps d'attente, la poursuite du développement d'un « réseau express à vélo » sur plus de 130 kilomètres, sur l'installation de bornes de recharges électriques, ou encore sur l'électrification progressive de la flotte de bateaux gérée par la filiale du Port Autonome de Strasbourg « Batorama ».
En ce qui concerne le secteur résidentiel, une mesure importante concerne la mise en place d'un fonds air-bois afin d'aider les particuliers à renouveler leurs appareils de chauffage polluants.
De nombreuses actions prévues par la feuille de route sont portées par des associations de citoyens, en vue de sensibiliser la population, à travers notamment l'organisation d'une journée sans voiture, la formation des professionnels de santé à la qualité de l'air ou encore la mise en place d'ateliers parents-enfants de sensibilisation aux problématiques de qualité de l'air.
Il est prévu que les mesures de ces deux feuilles de route fassent l'objet d'un suivi par les commissions de suivi des PPA , qui se réunissent tous les ans, et qui seront élargies aux nouveaux acteurs identifiés lors de l'élaboration des feuilles de route. Des comités techniques seront mis en place entre les services de la DREAL et les collectivités (Grand Reims, ville de Strasbourg et Eurométropole de Strasbourg), afin de suivre les actions des feuilles de route et préparer les commissions de suivi.
4. La région Provence-Alpes-Côte d'Azur
En région Provence-Alpes-Côte d'Azur, des feuilles de route ont été élaborées pour trois agglomérations : Toulon , Marseille-Aix et Nice .
Dans ces trois zones, le niveau de particules fines ne dépasse plus les valeurs limites , depuis 2012 pour Toulon, et depuis 2014 pour Marseille-Aix et Nice, tout en restant supérieur aux recommandations de l'OMS . Quant au dioxyde d'azote, les moyennes annuelles restent supérieures aux valeurs limites dans les trois zones.
Les émissions de dioxyde d'azote proviennent principalement des transports, compte tenu de l'importance du trafic routier et de sa localisation à proximité de zones densément urbanisées pour les trois agglomérations . Quant aux particules fines, les émissions liées au trafic routier restent importantes dans les trois territoires, celles liées au secteur résidentiel et tertiaire deviennent significatives dans les périodes de chauffage et de brûlage , et celles du secteur industriel tendent à ré-augmenter depuis 2015, cette dernière problématique concernant essentiellement Marseille-Aix.
Compte tenu de l'origine de la pollution atmosphérique dans ces territoires, les mesures des feuilles de route se concentrent sur les transports - routiers et non routiers - ainsi que sur le secteur résidentiel et tertiaire .
Pour les transports routiers, les feuilles de route prévoient notamment : de désengorger les zones denses , par des parkings relais et des réductions de vitesse ; d' encourager les alternatives à la voiture individuelle par la mise en place de voies réservées de bus sur l'autoroute et des abonnements multimodaux ; et d' encadrer la circulation des poids lourds .
Plusieurs mesures visent à réduire les émissions des activités maritimes et portuaires , comme l'électrification des navires à quai, la mise en place d'épurateurs mobiles de fumées et la création d'une zone d'émissions contrôlées 53 ( * ) pour la Méditerranée.
Pour le secteur résidentiel tertiaire, les feuilles de route prévoient d'accélérer la rénovation énergétique des bâtiments et de soutenir le renouvellement des appareils de chauffage . Elles visent également une meilleure gestion des déchets verts, en limitant les dérogations à l'interdiction de brûlage, en renforçant les contrôles ou encore en développant la méthanisation de ces déchets.
Des mesures visent également à renforcer les contrôles existants pour le secteur industriel , essentiellement dans le périmètre de Marseille-Aix.
S'agissant de l' information du public , les feuilles de route visent à développer le « réflexe Air », en s'appuyant sur un forum régional de la qualité de l'air et la plateforme pédagogique « Air & moi ».
Selon les services de l'Etat, la mobilisation des collectivités territoriales de la région a progressé mais reste plus hétérogène que dans d'autres régions . Un changement de perception est toutefois relevé, d'une problématique présentée comme contrainte réglementaire à une véritable prise de conscience des demandes sanitaires et sociétales.
Il a par ailleurs été souligné que dans cette région, l'information et la sensibilisation de la population pouvaient encore progresser 54 ( * ) , notamment sur certaines pratiques individuelles, comme les activités de brûlage de déchets, jugées plus fréquentes que dans d'autres territoires.
* 48 Plans de protection de l'atmosphère d'Ile-de-France 2017-2020.
* 49 Airparif, « Zones à basses émissions dans l'agglomération parisienne - évaluation des impacts sur les émissions du trafic routier, la qualité de l'air et l'exposition des populations », mars 2018.
* 50 Arrêté du 21 juin 2016 établissant la nomenclature des véhicules classés en fonction de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques en application de l'article R. 318-2 du code de la route.
* 51 L'agglomération de Valence ayant pour particularité de ne pas être couverte par un PPA.
* 52 Lancé en 2015, l'appel à projets « villes respirables en 5 ans » bénéficie à 25 collectivités volontaires pour mettre en place de nouvelles actions en faveur de la qualité de l'air, notamment des ZCR, avec le soutien technique et financier de l'Etat. En Auvergne Rhône-Alpes, trois métropoles sont lauréates de cet appel à projets : Lyon, Grenoble et Saint-Etienne.
* 53 Prévues depuis 2005 par l'annexe VI de la Convention internationale pour la prévention de la pollution marine par les navires (MARPOL), les zones d'émissions contrôlées sont des zones maritimes au sein desquelles les émissions de polluants atmosphériques par les navires sont soumises à des exigences environnementales et à des contrôles accrus.
* 54 La sensibilité de la population à la qualité de l'air est jugée plus marquée à Marseille-Aix qu'à Nice et Toulon, en raison des épisodes de pics de pollution qui ont eu pour effet d'accroître l'information de la population locale sur ces enjeux.