Le parc immobilier des armées : quand l'intendance ne peut plus suivre

C. UN MÉCANISME D'« AUTOFINANCEMENT » FAISANT PESER UN RISQUE FINANCIER SUR LE MINISTÈRE DES ARMÉES

1. Des ressources fluctuantes liées à la réalisation effective des cessions

Les recettes issues de cessions immobilières dépendent logiquement des conditions de réalisation des opérations de cessions. Un écart significatif entre prévision et exécution sur le CAS « Immobilier » peut par conséquent être constaté.

Celui-ci peut tout d'abord résulter d' un décalage de l'opération de cession dans le temps . Selon le secrétariat général pour l'administration, le délai moyen pour la réalisation d'une opération de cession s'élève ainsi à six ans environ .

Délais moyens des différentes étapes d'une opération de cession

La mise en oeuvre des procédures de cessions, en particulier d'aliénation, exige des délais importants. En 2007, sur un échantillon de 1 477 dossiers d'aliénations ou de changements d'affectation dont 928 ont donné lieu à décision de remise aux services fiscaux prises localement ou par la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives (DPMA) et 711 à la signature d'un acte de vente ou d'un arrêté de changement d'affectation, les délais moyens suivants ont été observés par la DPMA selon les différentes étapes de la procédure :

- entre le lancement de la consultation inter services et l'intervention le mandatement de la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) : 18 mois ;

- entre le début de l'intervention mandatement de la MRAI et la remise du dossier à la DPMA pour la prise de décision de la directrice de la DPMA : 32 mois. Ce délai recouvre aussi bien les négociations MRAI que les études d'aménagement du site, le dossier envoyé par la MRAI devant comporter au minimum l'engagement d'acquérir, la délibération de la collectivité locale et l'avis des services fiscaux ;

- entre la remise du dossier par la MRAI et la prise de décision de remise aux services fiscaux ou d'autorisation du changement d'affectation par la DPMA : 7 mois. La prise de décision autorisant la remise au service France Domaine ne peut intervenir qu'au vu d'un dossier complet qui doit comporter, notamment l'attestation de dépollution pyrotechnique ;

- entre la prise de décision (locale ou par la DPMA) et la signature de l'acte : 14 mois. Ce laps de temps comprend la réalisation des procédures liées aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), les différents diagnostics (plomb, amiante, performance énergétique, etc..) et la signature du procès-verbal (PV) de remise aux services fiscaux. Le délai moyen entre la prise de décision et le procès-verbal de remise est de 5 mois.

Ainsi, pour réaliser l'aliénation d'un bien immobilier, il s'écoule en moyenne près de 6 ans (71 mois) entre le lancement du processus interne au ministère de la défense et la signature de l'acte de vente. Dans ce total, la part du délai plus particulièrement visible aux yeux de l'acheteur (en général une collectivité locale), entre le moment où il prend la décision d'acquérir (dossier traité par la MRAI et remis à la DPMA pour décision) et celui de la signature de l'acte de vente est de 21 mois.

Source : secrétariat général pour l'administration

Il peut également être lié à un montant de vente qui diffère des évaluations de départ .

Cela a été le cas, à la hausse, pour la vente en 2014 de l'abbaye de Penthemont située rue de Bellechasse , dont le montant s'est élevé à 137 millions d'euros, pour une estimation s'établissant à 81 millions d'euros, ou encore pour la vente du centre marine de la Pépinière intervenue en 2015 , dont le montant a atteint 131 millions d'euros, pour une estimation s'établissant à 80 millions d'euros.

En revanche, la cession de l'Hôtel de l'Artillerie à la Fondation nationale des Sciences politiques pour un montant de 87 millions d'euros, à la suite de l'arbitrage du Premier ministre Manuel Valls, s'est avérée inférieure au montant estimé (100 millions d'euros) .

Les écarts entre estimation et montant effectif de cession ne sont pas propres à la défense. Dans leur rapport précité de mai 2017, nos collègues Michel Bouvard et Thierry Carcenac rappellent ainsi que la direction de l'immobilier de l'État rencontre d'importantes difficultés pour estimer les biens « exceptionnels », pouvant conduire à des écarts significatifs avec les évaluations réalisées par la société BNP Paribas Real Estate, « avec laquelle un contrat a été signé en janvier 2014 pour sécuriser les évaluations domaniales les plus complexes » : « si la différence moyenne est inférieure à 10 %, les écarts les plus significatifs s'expliquent à chaque fois en raison d'une scénarisation distincte des projets de revalorisation du bien ».

Au total, pour les années 2009, 2010 et 2011, les recettes exceptionnelles perçues ont été inférieures de 1,4 milliard d'euros aux prévisions inscrites dans la loi de programmation militaire 2009-2014 . 512 millions d'euros ont ainsi été encaissés, pour une prévision s'élevant à plus de 1,9 milliard d'euros. Cette sous-exécution des prévisions d'encaissements résulte pour l'essentiel de la non-réalisation d'une vente globale d'emprises parisiennes auprès d'une société de portage regroupant la Caisse des dépôts et consignations et la Société de valorisation foncière et immobilière (Sovafim). Par ailleurs, pour 2010, la loi de programmation militaire prévoyait la location (sous forme d'un bail emphytéotique) de l'Hôtel de la Marine pour un montant 300 millions d'euros, versé en une seule échéance. Ce projet n'a cependant pas abouti, réduisant d'autant le montant des encaissements.

Les exercices suivants, à l'exception de l'année 2014, ont également été marqués par un niveau d'encaissements inférieur aux prévisions, en lien principalement avec le report de la vente de l'îlot Saint-Germain .

Évolution des recettes exceptionnelles issues des cessions immobilières de 2009 à 2017

(en millions d'euros)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
LPM*	972	646	309	91		206	200	200	100
LFI	972	700	158	163	200	206	230	200	200
Exécution (encaissements)	286	109	117	164	104	229	184	190
Écart à la LPM	- 686	- 537	- 192	73		23	- 16	- 10
Écart à la LFI	- 686	- 591	- 41	1	- 96	23	- 46	- 10

* LPM 2009-2014 pour les années 2009 à 2013, LPM 2014-2019 au-delà.

Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

2. Des montants pouvant être fortement minorés par le jeu des mécanismes de décote

a) Des cessions à l'euro symbolique qui se sont traduites depuis 2009 par des moindres recettes estimées à 238 millions d'euros

Créé par l'article 67 de la loi de finances pour 2009 ^{20 ( * )} , le dispositif de cession à l'euro symbolique permet au ministère des armées de céder les emprises reconnues inutiles dans le cadre des opérations de restructuration réalisées entre le 1 ^er septembre 2009 et le 31 décembre 2014 à l'euro symbolique aux communes les plus affectées par les restructurations et qui en font la demande .

Les communes éligibles à ce dispositif sont celles « sur lesquelles la restructuration a un effet majeur, en particulier au regard du nombre d'emplois supprimés rapporté aux emplois existants, qui connaissent une situation de grande fragilité économique, sociale et démographique et qui disposent de capacités propres de redynamisation limitées, notamment au regard des caractéristiques du tissu économique et de ses évolutions récentes ainsi que des perspectives de développement d'activités nouvelles sur le territoire concerné ». La liste des communes pouvant bénéficier de ce dispositif a été fixée par le décret n° 2009-829 du 3 juillet 2009 ^{21 ( * )} .

Au total, près de la moitié des emprises cessibles dans le cadre des restructurations devant intervenir au cours de la période couverte par la précédente loi de programmation militaire (2009-2014) était localisée sur le territoire d'une commune éligible .

L'article 39 de la loi de finances pour 2015 ^{22 ( * )} a prorogé jusqu'au 31 décembre 2019 le dispositif issu de l'article 67 de la loi de finances pour 2009 précité pour les immeubles du ministère des armées reconnus inutiles dans le cadre des restructurations de la période 2015-2019 et a procédé à divers aménagements (élargissement de la typologie des bénéficiaires, diversification des destinations des terrains cédés au-delà des seules actions et opérations d'aménagement, prise en compte des spécificités ultramarines via une adaptation aux compétences dévolues aux collectivités polynésiennes et néocalédoniennes et aux spécificités législatives de ces territoires).

Cessions à l'euro symbolique intervenues entre 2009 et 2016

Année	Nombre d'emprises cédées à l'euro symbolique	Surface totale des emprises cédées (en mètres carrés)	Évaluation finale (en millions d'euros)
2009	15	324 078	12
2010	12	852 866	26
2011	30	4 635 877	59
2012	5	479 476	1
2013	21	9 272 948	34
2014	11	4 097 924	58
2015	16	7 531 050	30
2016	2	356 842	18
Total	112	27 551 061	238

Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Si ce dispositif apparaît indispensable afin d'accompagner les communes les plus touchées par les restructurations et d'éviter ainsi la création de friches militaires, il se traduit néanmoins par de moindres recettes pour le ministère des armées, dont le montant cumulé est estimé à 238 millions d'euros sur la période 2009-2016 .

b) Le mécanisme de décote dit « Duflot », une perte de recettes pour les armées loin d'être théorique

La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi « Duflot », et le décret n° 2013-315 du 15 avril 2013 pris pour son application ont institué un mécanisme de décote pouvant atteindre 100 % de la valeur d'un bien lorsque celui-ci a vocation à être transformé en logements sociaux ^{23 ( * )} .

Ce montant est calculé par le directeur départemental des finances publiques en fonction du nombre et de la nature des logements prévus par l'acquéreur, des carences dans l'offre locale de logements, etc.

À l'initiative du Sénat, pour garantir les recettes prévues, la loi actualisant la programmation militaire avait plafonné la décote à 30 % de la valeur vénale des immeubles cédés par le ministère des armées . L'article 55 de la loi de finances pour 2016 ^{24 ( * )} , introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, est cependant revenu sur ce plafonnement, l'amendement du Sénat qui prévoyait son maintien n'ayant pas été retenu par les députés .

Selon le ministère des armées, entre 2014 et 2016, la mobilisation du foncier public en faveur de la production de logements sociaux a ainsi concerné cinq cessions pour une perte de recettes s'élevant à 22,8 millions d'euros.

Opérations ayant subi une décote au titre du dispositif « Duflot » entre 2014 et 2016

(en millions d'euros)

Opération	Montant de la décote	Prix de vente	Décote (en pourcentage)
Cession du service local de psychologie appliquée de Bordeaux	0,23	0,15	60 %
Cession du quartier Mellinet à Nantes	13,13	6,3	67 %
Cession du terrain dépendant de la villa Paraire située à Rodez	0,04	0,07	38 %
Cession d'un bâtiment de la direction du service des essences des armées situé à Marseille	0,22	0,7	24 %
Cession de la caserne Gardanne à Roquebrune-Cap-Martin	9,18	21,4	30 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données du ministère des armées

Si, jusqu'à présent, aucune cession parisienne du ministère des armées n'a fait l'objet d'une telle décote, ce mécanisme devrait être appliqué dans le cadre de la cession d'une fraction de l'îlot Saint-Germain à un bailleur social de la ville de Paris , conformément à un arbitrage rendu par le Premier ministre Manuel Valls en juin 2016.

Or cette opération doit constituer une part significative des recettes attendues au titre des cessions immobilières devant intervenir dans les années à venir.

Sur une valeur estimée à près de 140 millions d'euros, la décote, qui pourrait atteindre 100 % et qui s'appliquera à la partie destinée à la construction de logements sociaux, pourrait se traduire par une perte pour le ministère des armées pouvant atteindre, selon les évaluations retenues, entre 50 et 100 millions d'euros .

Au total, votre rapporteur spécial juge contestable ce mécanisme de décote qui revient à financer deux politiques à partir d'une même recette.

Par ailleurs, si le IV de l'article 2 de la loi d'actualisation de la loi programmation militaire prévoit que « dans l'hypothèse où le montant des ressources issues de cessions ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants sont affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la présente loi de programmation, ces ressources seraient intégralement compensées par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel ».

Or cette disposition n'a, à l'heure actuelle, jamais été appliquée et les personnes entendues par votre rapporteur spécial ont émis de sérieux doutes sur la probabilité qu'elle soit activée en cas de besoin.

Ainsi, s'agissant des cessions de matériels , dont les recettes font également l'objet d'une « clause de sauvegarde », la Cour des comptes note de manière inquiétante , dans son analyse de l'exécution 2016 du budget de la mission « Défense », que « malgré la demande d'activation de cette clause formulée par le ministère des armées au vu des montants insuffisants de cessions de matériel, les crédits budgétaires correspondants n'ont pas été accordés ».

C'est pourquoi votre rapporteur spécial appelle à une rebudgétisation des recettes issues de cession au sein du programme 212 « Soutien de la politique de défense » afin de sécuriser les crédits consacrés à l'immobilier.

Cette opération ne devra cependant pas se traduire par une diminution des ressources totales du ministère des armées, ni par une moindre progression que ce qui aurait été envisagé dans le cadre de l'objectif fixé de porter le budget de la défense à un niveau correspondant à 2 % du PIB à l'horizon 2025.

Recommandation : afin d'assurer la continuité et la cohérence de la politique immobilière, procéder à une rebudgétisation des recettes issues de cessions immobilières au profit du programme 212 « Soutien de la politique de défense ».

À défaut, il apparaît indispensable de réintroduire le mécanisme de plafonnement de la décote « Duflot » que le Sénat avait inscrit tant dans la loi de programmation militaire que lors de l'examen de la loi de finances pour 2016 .

Recommandation : à défaut, réintroduire un plafonnement à hauteur de 30 % du montant de la décote pouvant être appliqué dans le cadre du dispositif « Duflot ».

En tout état de cause, compte tenu des tensions en matière d'hébergement auxquelles doit faire face le ministère des armées, il conviendrait qu'un contingent de 10 % des logements sociaux construits à l'issue de la cession de l'îlot Saint-Germain soit mis à la disposition du ministère des armées comme cela est prévu par le V de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques ^{25 ( * )} tel que modifié par l'article 3 de la loi du 18 janvier 2013 précité ^{26 ( * )} .

De même, il conviendrait que le contingent dont disposera le préfet en vertu de l'article R. 441-5 du code de la construction et de l'habitation au bénéfice des agents civils et militaires de l'État ^{27 ( * )} correspondant à 5 % des logements qui seront créés à la suite de la cession de l'îlot Saint-Germain soit fléché vers les personnels du ministère des armées .

Recommandation : afin de faire face aux tensions en matière d'hébergement auxquelles le ministère des armées est confronté, rendre effective la possibilité de mettre à sa disposition une partie des logements sociaux qui seront construits dans le cadre de l'opération de cession de l'îlot Saint-Germain.

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* ²⁰ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ²¹ Décret n° 2009-829 du 3 juillet 2009 pris pour l'application de l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et fixant la liste des communes éligibles au dispositif de cession à l'euro symbolique.

* ²² Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ²³ Article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publique.

* ²⁴ Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ²⁵ « La convention peut prévoir, en outre, le droit de réservation d'un contingent plafonné à 10 % des logements sociaux du programme, au profit de l'administration qui cède son terrain avec décote, pour le logement de ses agents, au-delà du contingent dont dispose l'État ».

* ²⁶ Si le IX de l'article L. 3211-7 précité prévoyait qu'un décret devait préciser les modalités d'application de cette disposition, la direction de l'immobilier de l'État a indiqué à votre rapporteur spécial avoir estimé que celle-ci était d'application directe et ne nécessitait donc pas de texte d'application.

* ²⁷ « Le total des logements réservés par le préfet au bénéfice des personnes prioritaires mentionnées à l'article L. 441-1 ne peut représenter plus de 30 % du total des logements de chaque organisme, dont au plus 5 % au bénéfice des agents civils et militaires de l'État. Un arrêté du préfet peut, à titre exceptionnel, déroger à ces limites pour une durée déterminée, pour permettre le logement des personnels chargés de mission de sécurité publique ou pour répondre à des besoins d'ordre économique ».