D. DES RÈGLES DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « IMMOBILIER » INADAPTÉES AUX SPÉCIFICITÉS DES ARMÉES
Créé par l'article 47 de la loi de finances pour 2006 28 ( * ) , le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » (CAS « Immobilier ») vise à « recueillir les recettes issues des cessions des biens immobiliers de l'État ainsi que des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État, et pour prendre en charge des dépenses immobilières en capital liées notamment aux opérations de relocalisation des services de l'État ».
Jusqu'en 2017, aux termes de l'article 47 précité, le CAS « Immobilier » retraçait en recettes :
- le produit des cessions des biens immeubles de l'État ainsi que des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État ;
- les versements du budget général ;
- les fonds de concours.
Il retraçait en outre en dépenses :
- des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations immobilières réalisées par l'État sur des biens immobiliers dont l'État est propriétaire ou, lorsqu'il n'en a pas la propriété, sur des biens immobiliers figurant à l'actif de son bilan, sous réserve que ces dépenses soient directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État ;
- des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics et autres opérateurs de l'État , sous réserve que ces dépenses soient directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État ;
- des versements opérés au profit du budget général ;
- des versements opérés au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
L'article 47 précité prévoyait en outre que les produits de cessions devaient être affectés au désendettement de l'État à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % à partir de 2014 .
Jusqu'au 31 décembre 2016, le CAS « Immobilier » comportait donc deux programmes :
- le programme 721 « Contribution au désendettement de l'État » qui retraçait les dépenses, correspondant à 30 % des recettes ;
- le programme 723 « Contribution aux dépenses immobilières » qui comprenant deux « enveloppes » : une enveloppe mutualisée à l'ensemble des ministères, correspondant à 20 % des recettes et une enveloppe correspondant à un « retour » avec « droit de tirage » pour le ministère concerné correspondant à 50 % des recettes.
Architecture du CAS « Immobilier » jusqu'au 31 décembre 2016
Source : commission des finances du Sénat
L'article 42 de la loi de finances pour 2017 29 ( * ) a modifié la structure du CAS « Immobilier », qui comprend désormais trois programmes :
- le programme 721 « Contribution des cessions immobilières à l'étranger au désendettement de l'État », correspondant à une contribution forfaitaire annuelle versée par le ministère des affaires étrangères par prélèvement sur les produits de cessions des immeubles domaniaux qu'il occupe à l'étranger ;
- le programme 723 « Opérations immobilières nationales et des administrations centrales », qui retrace les dépenses des administrations centrales liées aux opérations immobilières structurantes et aux frais préalables aux cessions, aux contrôles règlementaires, audits, expertises et diagnostiques, à la maintenance, et au gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état ;
- le programme 724 « Opérations immobilières déconcentrées », qui retrace les mêmes dépenses que le programme 723 mais au profit des administrations déconcentrées.
Architecture du CAS « Immobilier » à compter du 1 er janvier 2017
Source : commission des finances du Sénat
Depuis la mise en place du CAS en 2006, le ministère des armées a bénéficié de règles dérogatoires.
En premier lieu, l'article 47 précité prévoyait que la contribution de des recettes du CAS au désendettement ne s'appliquait pas aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère des armées . Ce dispositif, initialement prévu jusqu'au 31 décembre 2014, a été prorogé par l'article 38 de la loi de finances pour 2015 30 ( * ) jusqu'au 31 décembre 2019, conformément au 5.1 de l'annexe à la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 31 ( * ) .
La suppression de la contribution au désendettement prévue par l'article 42 précité, à l'exception du montant forfaitaire dû par le ministère des affaires étrangères, s'est logiquement accompagnée de la suppression de la dérogation dont bénéficiait le ministère des armées. La modification envisagée de la maquette du CAS pour 2018, à l'occasion de laquelle le programme 721 devrait être renommé « Contribution des cessions immobilières au désendettement de l'État », ne devra pas se traduire par une remise en cause de la dérogation dont bénéficiait la défense. Il conviendra par conséquent d'être vigilant sur ce point lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018.
Par ailleurs, la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 32 ( * ) prévoit que le ministère des armées bénéficie d'un taux de retour de 100 % . En d'autres termes, le montant des encaissements liés aux cessions d'immeubles occupés par la défense lui est intégralement reversé .
L'article 42 précité a en outre permis la prise en charge par le CAS « Immobilier » des dépenses « d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale » jusqu'au 31 décembre 2019. Cette disposition constitue une avancée dans la mesure où, auparavant, seules les dépenses concourant directement à une gestion performante du parc immobilier de l'État pouvaient être imputées sur le CAS. À titre d'exemple, le ministère des armées ne pouvait pas financer via des crédits issus du CAS la rénovation de pistes d'aviation, celle-ci ne concourant pas directement à la valorisation du parc immobilier de l'État .
Enfin, l'article 42 précité prévoit que le reversement des produits des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État vers le CAS ne s'applique pas aux redevances et aux loyers du domaine public et privé dont le ministère des armées est le gestionnaire .
Malgré ces dérogations, il a été indiqué à votre rapporteur spécial à plusieurs reprises que les règles de fonctionnement du CAS demeuraient inadaptées aux spécificités de la défense, seul ministère dont l'équilibre budgétaire repose sur des recettes issues de cessions immobilières .
Trois difficultés peuvent être relevées :
- des règles de gestion du CAS impliquant la mise à disposition des ressources en AE=CP, ce qui peut limiter le rythme de la consommation des CP, en particulier l'année de mise à disposition des ressources, compte tenu des clefs de paiements sur plusieurs années des opérations d'infrastructures ;
- un processus décisionnel pouvant être long puisque partagé entre le responsable du budget opérationnel de programme (direction des patrimoines, de la mémoire et des archives) et le responsable de programme (direction de l'immobilier de l'État) 33 ( * ) ;
- un niveau de ressources ne correspondant pas nécessairement aux prévisions .
Celles-ci peuvent se traduire par l'impossibilité pour le ministère des armées de consommer l'intégralité des ressources prévues dans la loi de programmation militaire.
Pour introduire de la souplesse dans le fonctionnement du CAS, en permettant de lever la contrainte liée à la mise à disposition des ressources en AE=CP , le ministère des armées a eu recours au mécanisme de « rétablissement de crédit » ou de « facturation interne » pour un montant de 180 millions d'euros en 2013, 125 millions d'euros en 2014 et 95 millions d'euros en 2015, sur décision du ministre chargé du budget.
Ce mécanisme prenait la forme d'un versement du CAS au bénéfice du programme 212 de la mission « Défense » et reposait sur un « remboursement » de dépenses immobilières financées sur le programme 212 au cours des années antérieures et remplissant les critères d'éligibilité au CAS.
Ce schéma a cependant été abandonné en 2016, malgré les demandes du ministère des armées, accroissant le risque d'incohérence entre rythme de consommation des CP et plafond fixé par la LPM.
Afin d'éviter qu'une telle situation se renouvelle, à défaut d'une rebudgétisation des recettes issues de cessions immobilières, compte tenu de la spécificité du ministère des armées, dont l'équilibre budgétaire dépend des recettes issues des cessions de ses immeubles, deux solutions pourraient être envisagées :
- prévoir la possibilité que la CAS puisse prendre en charge des dépenses d'entretien du locataire , dont les clés de paiement sont plus courtes ;
- autoriser le ministère des armées à continuer d'avoir recours au mécanisme de facturation interne . Sans méconnaître les difficultés juridiques soulevées par la Cour des comptes 34 ( * ) , votre rapporteur spécial considère que de nombreuses dépenses sont déjà financées par plusieurs programmes via les crédits dits « indirects » de la mission.
Par ailleurs, si le mécanisme de rétablissement de crédit contrevient en effet aux principes de sincérité et d'annualité budgétaire, cette procédure est explicitement prévue par l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 35 ( * ) .
Enfin, cette procédure ne semble pas contourner l'interdiction de faire un versement au budget général à partir d'un compte d'affectation spéciale, dans la mesure où l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit qu'une disposition expresse inscrite dans une loi de finances puisse déroger à ce principe, ce qui est le cas de l'article 47 de la loi de finances pour 2006.
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Recommandation : afin d'apporter de la souplesse et à défaut d'une rebudgétisation des recettes issues de cessions immobilières, envisager une nouvelle modification des règles du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » applicables à la défense. |
* 28 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 29 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
* 30 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 31 « Afin d'atteindre le montant prévu de ressources exceptionnelles affectées à la mission " Défense ", seront notamment, et sans que cette liste soit exhaustive, mobilisés au bénéfice de celle-ci : l'intégralité du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense. Les dispositions prévues à l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, pour les immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, seront prorogées jusqu'au 31 décembre 2019 dans la loi de finances pour 2015 ».
* 32 5.1 du rapport annexé.
* 33 Cette difficulté a été atténuée par l'assouplissement prévu par l'article 42 de la loi de finances pour 2017 (élargissement du périmètre du CAS aux infrastructures opérationnelles).
* 34 Cf. la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2015 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » de la Cour des comptes.
* 35 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.