B. JUSQU'EN 2015, UNE POLITIQUE ACTIVE DE CESSIONS EN LIEN AVEC LA RÉDUCTION DU FORMAT DES ARMÉES
1. Des opérations pouvant intervenir selon différents schémas juridiques
Le cadre juridique des cessions des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre des armées est fixé par l'article R. 3211-26 du code de la propriété des personnes publiques. Trois procédures peuvent ainsi être suivies :
- la procédure de droit commun de cession avec publicité et mise en concurrence par adjudication publique ;
- la cession à l'amiable précédée d'une publicité adaptée à la nature et à l'importance de l'immeuble dont la cession est envisagée, permettant une mise en concurrence ;
- la cession à l'amiable, sans appel à la concurrence lorsque la valeur vénale de l'immeuble n'excède pas 150 000 euros, lorsqu'une précédente adjudication a été infructueuse, lorsque la commune, le département, la région ou l'établissement public de coopération intercommunale où se situe l'immeuble s'engage à l'acquérir et à en payer le prix dans un délai fixé en accord avec le ministre des armées, ou lorsque l'occupant de l'immeuble, exerçant une activité en rapport avec les besoins de la défense nationale, s'engage à l'acquérir et à en payer le prix, dans un délai fixé en accord avec le ministre de la défense.
Il revient au préfet du département dans lequel l'immeuble est situé d'autoriser la vente par adjudication publique ou de consentir à la cession amiable, sur proposition du directeur départemental des finances publiques qui doit en fixer la mise à prix ou le prix.
2. Jusqu'en 2015, un objectif de cession ambitieux ne reposant sur aucun véritable fondement fonctionnel
La révision générale des politiques publiques (RGPP) mise en oeuvre à partir de 2008 et les deux lois de programmation militaire successives (2009-2014 et 2014-2019) ont fixé un objectif de rationalisation des emprises du ministère des armées se traduisant par une diminution de la surface hors oeuvre développée (SHOD) . Celle-ci devait être facilitée par les différentes vagues de restructuration. La liste des opérations de cessions immobilières intervenues depuis 2014 et envisagées en 2017 et 2018 figure en annexe.
Si aucun objectif chiffré n'avait été officiellement déterminé en termes de réduction de la superficie occupée, les réflexions engagées, sous l'égide de l'État-major des armées et de la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives, avaient toutefois conduit, dans un premier temps, à envisager un objectif de diminution de la SHOD de 2 % à l'horizon 2015, avant que cet objectif ne soit revu à la baisse (1 %) .
Or la fixation de cet objectif très ambitieux ne s'est pas accompagnée d'une réflexion fonctionnelle, en dehors de l'objectif poursuivi en parallèle de déflation des effectifs .
C'est pourquoi, pour des raisons tenant notamment à des questions d'aménagement du territoire, certains choix se sont avérés peu pertinents . Certains interlocuteurs ont ainsi rappelé que la logique de réduction systématique des emprises du ministère des armées jusqu'en 2015, qui constituait « une obsession pour des questions financières », a pu se traduire par la fermeture de « bonnes infrastructures pour de mauvaises », malgré un examen attentif de la part de la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives.
À cet égard, l'élaboration de schémas directeurs fonctionnels devrait permettre de limiter ce type de situations en faisant reposer les décisions en matière immobilière sur de véritables fondements fonctionnels et stratégiques et non uniquement géographiques ou ne reposant que sur des objectifs financiers de court-terme .
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Les schémas directeurs fonctionnels Les schémas directeurs fonctionnels (SDFo). Ceux-ci ont pour objectif de définir les enjeux, la stratégie, les cibles et les moyens d'infrastructures nécessaires à la réalisation des missions militaires assignées à un domaine fonctionnel sur le moyen terme (10 à 2 ans), dans un principe d'économie des moyens, de respect des délais et de maîtrise du risque. Les SDFo seront des documents transverses, non liés à un périmètre géographique. Les récents progrès en matière de gouvernance de la fonction immobilière se concrétisent donc par l'achèvement progressif des schémas directeurs immobiliers des bases de défense et par l'élaboration prochaine de schémas directeurs fonctionnels. L'exercice de rationalisation spatiale des emprises permis par les schémas directeurs immobiliers sera donc prochainement doublé d'une réflexion prospective et fonctionnelle au travers des schémas directeurs établis par grandes fonctions nécessaires aux armées (entraînement, restauration, hébergement, accueil des aéronefs...). Cette approche articulée permettra de mieux identifier et ainsi de mieux arbitrer les besoins en investissements. Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial |
Par ailleurs, les événements de 2015 ont conduit le Gouvernement à revoir sa stratégie en matière d'effectifs des armées au travers de la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre, de l'opération « Sentinelle » et de la réserve, reléguant au second plan, sans les abandonner pour autant, les objectifs de réduction des emprises immobilières (cf. infra ).