II. UNE DIFFICILE PRÉVISIBILITÉ DE L'EXÉCUTION
A. DES MÉTHODES DE PRÉVISION PROPRES À CHAQUE DÉPENSE
1. TVA : une prévision de la mécanique de l'impôt
Les remboursements liés à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) relèvent uniquement de la mécanique de l'impôt : ils concernent des remboursements de crédits de TVA .
La prévision des remboursements de crédits de TVA est opérée en trois étapes successives :
- la détermination d'une enveloppe globale des remboursements de crédits de TVA (RCTVA) , pour laquelle l'exploitation de la chronique de cet agrégat sur série longue, corrigée d'éventuels effets comportementaux perturbateurs (dépôts effectués de manière tardive par rapport à leur date théorique), permet à la direction générale des finances publiques d'établir un modèle économétrique construit à partir des données des comptes trimestriels de l'Insee ;
- la détermination de l'enveloppe utile des RCTVA pour laquelle, pour les prévisions, les propensions retenues correspondent à celles observées par le passé, les entreprises arbitrant entre le report de ce crédit sur la déclaration de TVA suivante ou la demande de remboursement de cette créance ;
- la prise en compte des rythmes de traitement par les services fiscaux, ceux-ci étant prévus sur la base de ceux constatés au cours des années passées.
2. Impôt sur les sociétés : mécanique de l'impôt et politiques publiques à anticiper
Concernant l'impôt sur les sociétés (IS), les dépenses sont ventilées entre les sous-actions suivantes :
- la sous-action 200-11-01, relative à la mécanique de l'impôt, pour laquelle la croissance de l'IS brut est estimée à partir d'hypothèses macro-économiques. Les imputations de créances dépendant ensuite d'hypothèses de consommations des différentes créances, notamment de CICE et de CIR. Les dépenses de restitutions de créances de reports en arrière de déficits sont pilotées par l'enveloppe des créances restant à restituer ;
- la sous-action 200-12-02 relative aux remboursements liés aux politiques publiques, pour laquelle les restitutions de créances dépendent d'hypothèses de consommations des différentes créances, notamment de CICE et de CIR ;
- la sous action 200-12-03 relative à la gestion des produits de l'État, pour lesquelles les dépenses sont estimées à partir des dépenses des années précédentes. Des ajustements peuvent être opérés en fonction de certaines dépenses prévues ou constatées en cours d'année.
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Méthodologie conduisant aux prévisions de consommation de CICE et de CIR Les consommations de CICE et de CIR correspondent aux imputations et aux restitutions de créances. Les imputations n'ont une conséquence que partielle sur le programme 200, car elles conduisent également à de moindres recettes d'impôt sur les sociétés alors que les restitutions influent uniquement sur le programme 200. Concernant le crédit d'impôt recherche Les consommations de CIR sont estimées à partir des consommations de l'année précédente et des créances déclarées. Concernant le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi Les consommations de CICE sont estimées à partir des consommations des années précédentes et des créances déclarées et à venir. Les créances de CICE évoluent en fonction d'une hypothèse de croissance de la masse salariale éligible au CICE, d'une hypothèse de taux de recours au dispositif et de l'évolution du taux (notamment la hausse d'un point entre le millésime 2016 et le millésime 2017). Les consommations dépendent des consommations constatées des premiers millésimes et d'hypothèses comportementales notamment dans l'estimation des restitutions des reliquats de créances. Source : réponse du ministère de l'économie et des finances au questionnaire de la rapporteure spéciale |
3. Impôt sur le revenu : des remboursements liés aux politiques publiques et à la gestion de l'impôt à gérer
Concernant l'impôt sur le revenu (IR), les dépenses sont ventilées entre les sous actions suivantes :
- la sous action 200-12-02 relative aux parts restituées des crédits d'impôt, pour laquelle les dépenses fiscales (somme des parts imputées et restituées) sont estimées en faisant vieillir les dépenses de l'année précédente et en ajoutant, en tant que de besoin, l'impact des mesures nouvelles. La ventilation entre les parts imputées et restituées dépend de l'estimation de l'impôt brut, impôt dont l'assiette est évaluée en appliquant une évolution à l'assiette de l'année précédente ;
- la sous action 200-13-01 relative à la gestion de l'impôt, pour laquelle les dépenses sont estimées à partir de la connaissance des dépenses des années précédentes. Des ajustements des prévisions peuvent être opérés en cours d'année sur la base des dépenses alors constatées.
4. Le cas des contentieux
Le ministère des finances indique que les perspectives d'exécution des dépenses liées aux contentieux fiscaux dépendent d'un certain nombre de facteurs, distincts et d'une prégnance variable d'un contentieux à l'autre, dont l'administration ne possède pas la maîtrise : calendrier des décisions juridictionnelles, justification par les contribuables du bien fondé de leurs prétentions, évolution de la jurisprudence communautaire, question nouvelle donnant lieu à de nouveaux débats juridictionnels en cours d'apurement des réclamations, contestation auprès des instances communautaires de décisions de justice nationales ayant acquis l'autorité de la chose jugée.
La part non exécutée des prévisions, qui sont établies à partir des contentieux enregistrés et de l'état du droit et de la jurisprudence au moment de leur élaboration est, dans presque tous les cas, reportée.
5. Le compte général de l'État, un outil pertinent d'information
L'analyse de l'exécution des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » revêt une importance particulière dans la mesure où les crédits votés par le Parlement en loi de finances sont seulement évaluatifs : ainsi, les informations présentées à l'occasion de la loi de règlement doivent être détaillées et permettre une appréciation précise de chaque remboursement et dégrèvement .
Le compte général de l'État, annexe du projet de loi de règlement, est à ce titre un document utile à l'information des parlementaires et des citoyens, qu'il convient de valoriser.
Dans le cadre de la mission « Remboursements et dégrèvements », le compte général de l'État retrace par exemple les charges à payer , conséquences de créances déclarées relatives à des crédits d'impôts et non encore mobilisées, ou encore des prévisions liées aux contentieux .
Concernant le CICE, le compte général de l'État permet également depuis 2013 d'appréhender les dépenses certaines issues des créances déclarées, mais aussi de faire un point sur la mobilisation du dispositif de préfinancement.