INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
S'inscrivant dans un faisceau d'initiatives sénatoriales cherchant à remédier à la prolifération normative, la Délégation sénatoriale à l'outre-mer a décidé de mener une étude pluriannuelle sur l'impact des normes dans les outre-mer qui comprendra plusieurs volets. Interpellée par certaines aberrations témoignant d'une ignorance des contraintes spécifiques des outre-mer, la délégation a estimé nécessaire d'enrichir la réflexion d'ensemble dans une perspective ultramarine qui, tout en visant la simplification, se préoccupe aussi d'une correcte adaptation.
Le caractère lourdement pénalisant de l'inadéquation du système normatif aux réalités locales est apparu de façon flagrante dans le domaine agricole et a motivé le choix de ce secteur économique comme périmètre du premier volet de l'étude.
La production agricole végétale et animale, y compris l'aquaculture, présente en effet de forts enjeux économiques et sociaux dans des territoires que l'éloignement de l'Hexagone et l'étroitesse des surfaces disponibles exposent au double défi de la réduction de la dépendance alimentaire et de l'identification de ressources de développement endogène. En outre, si l'agriculture présente de réelles singularités d'un territoire à l'autre en termes de diversité des productions ou de degré de structuration des secteurs , elle remplit encore quasiment partout une fonction vivrière importante dans un cadre familial ou coutumier. Les chiffres évaluant la part de l'agriculture dans la création de richesse ou la proportion de la population active employée doivent donc être sérieusement relativisés : leur modestie est inversement proportionnelle au rôle joué par l'activité agricole pour maintenir une répartition démographique équilibrée sur les territoires et garantir des moyens de subsistance complétant des revenus familiaux souvent faibles. Si, du jardin créole ou mahorais aux « abattis brûlis » de Guyane en passant par les terres coutumières de Wallis-et-Futuna, l' autoconsommation reste une réalité très prégnante dans les outre-mer, les productions correspondantes échappent aux exigences normatives d'une exploitation professionnelle qui, généralement bien que dans des proportions variables, fonde le socle économique.
Parfois dotées d'une « colonne vertébrale » constituée par de grandes cultures , comme la banane ou la canne à sucre en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion, ou comme le coprah en Polynésie française, les agricultures ultramarines misent de plus en plus sur la diversification bien que l'émergence de nouvelles filières ne rencontre pas toujours le succès escompté.
Il faut dire que les productions agricoles ultramarines, soumises à des pressions multiples et notamment climatiques , sont également confrontées à une vive concurrence des pays de leur environnement, à l'exportation mais aussi directement sur les marchés locaux. Si les différentiels de compétitivité trouvent essentiellement leur origine dans le coût du travail, le cadre réglementaire sanitaire et phytosanitaire contribue substantiellement à les creuser. Dans des climats majoritairement chauds et humides où les agressions de ravageurs et de germes pathogènes sont démultipliées, la disponibilité de traitements adaptés est souvent une simple question de survie. Or, le spectre des substances actives et des produits phytopharmaceutiques , autorisés pour un usage agricole sur le territoire européen incluant les régions ultrapériphériques (RUP), de même que les conditions d'utilisation admises, n'intègrent pas les spécificités des latitudes tropicales et équatoriales . Les outre-mer peinent à investir le cadre normatif pour que celui-ci réponde à leurs contraintes propres : les procédures d'homologation longues et coûteuses brident les évolutions qui leur seraient favorables.
Par ailleurs, en aval du processus normatif, les dispositifs de contrôle ne sont pas davantage protecteurs : ainsi, à titre d'exemple, ils tolèrent dans des marchandises importées de pays tiers des traces de substances interdites sur son sol par l'Union européenne ; par ailleurs, les mécanismes de vérification aux frontières sont lacunaires et exposent le consommateur ultramarin et la biodiversité des territoires aux risques inhérents aux entrées illicites. Seuls des outre-mer disposant de la maîtrise normative, comme la Nouvelle-Calédonie, paraissent bénéficier d'un corpus normatif et de systèmes de contrôle adaptés à leurs besoins de développement des activités agricoles.
Dans un contexte d'exacerbation de la concurrence du fait notamment de la politique commerciale européenne et de la disparition de certains dispositifs de protection tels que les quotas sucriers en 2017, les autorités nationales compétentes, en particulier le ministère de l'agriculture et l'Agence nationale de sécurité sanitaire (Anses), doivent accélérer leur prise de conscience de la nécessité d'une meilleure prise en compte normative des spécificités ultramarines , à faire partager aux instances européennes, et d'un allègement des procédures. En parallèle, les autorités locales et les professionnels doivent se mobiliser pour définir des stratégies conquérantes misant sur la qualité et la promotion des performances environnementales. C'est au prix de ces efforts conjugués que les filières agricoles ultramarines pourront être sauvegardées et valorisées. Le présent rapport porte cette ambition par le biais de 20 propositions concrètes relayant les préoccupations exprimées par les acteurs locaux.
I. UNE AGRICULTURE ULTRAMARINE VICTIME DE SES SINGULARITÉS ET DE LA COMPLEXITÉ NORMATIVE DANS LE DOMAINE SANITAIRE ET PHYTOSANITAIRE
A. DE FORTES SINGULARITÉS TERRITORIALES QUI CONSTITUENT AUTANT DE FREINS
1. Des spécificités géographiques et climatiques
Les agricultures des outre-mer se distinguent nettement des productions hexagonales en termes de variétés cultivées, de risques sanitaires et de ressources pour faire face aux crises. Hormis Saint-Pierre-et-Miquelon , toutes les collectivités ultramarines connaissent un climat chaud et humide, tropical ou équatorial, qui se traduit par des températures moyennes plus élevées, des saisons moins marquées, l'absence de période de gel, des précipitations plus importantes qu'en milieu tempéré. Ces facteurs jouent non seulement sur la nature des espèces exploitables, mais aussi sur les modes de culture, parce qu'ils entretiennent la forte pression des ravageurs, des parasites, des maladies, des champignons et des plantes adventices qui se multiplient à des rythmes inconnus en Europe.
Les productions agricoles ultramarines sont, en outre, particulièrement sensibles aux effets du changement climatique qui se traduit sous les latitudes tropicales par un allongement et une intensification des périodes de sécheresse, par une salinisation des nappes phréatiques et la multiplication des épisodes violents (cyclones, tempêtes, submersions). En général, la gestion de la ressource en eau devient cruciale. Les cultures de la banane, de la canne et des agrumes en particulier sont fragilisées par ces évolutions.
La conformation des territoires est souvent difficile en raison de massifs montagneux comme sur la Basse Terre en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion et en Nouvelle-Calédonie ou de zones très vallonnées comme à Mayotte, sur lesquelles une exploitation agricole est rendue plus difficile. Dans des collectivités exiguës au foncier rare, à l'exception de la Guyane et de la Nouvelle-Calédonie , la pression sur les surfaces agricoles est accentuée par l'urbanisation et les conflits d'usage.
Les sols des outre-mer présentent également des caractéristiques particulières. Ceux de La Réunion et de la Nouvelle-Calédonie présentent ainsi des concentrations en nickel et en chrome élevées, qui peuvent se retrouver dans certains végétaux. Les sols de Guyane sont, eux, souvent très pauvres en humus et les concessions d'exploitation nécessitent de très importants travaux de défrichement.
En Guadeloupe et en Martinique , il faut également compter avec la pollution rémanente des sols par le chlordécone . Entre 1972 et 1993, ce polluant organique persistant a été épandu sur les bananeraies antillaises. Sa permanence multiséculaire pose des problèmes sanitaires, agronomiques et environnementaux de grande ampleur. Le Sénat s'était penché sur cette question dès la mise en place du premier plan d'action chlordécone en 2008. 1 ( * ) La pollution au chlordécone est localisée essentiellement dans le sud de la Basse Terre et concerne environ 6 500 hectares (ha) en Guadeloupe. Elle est plus diffuse sur le territoire martiniquais, où elle touche environ 14 500 hectares, les surfaces les plus contaminées étant situées dans le nord-est de l'île.
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Les plans chlordécone Le chlordécone est une molécule chimique qui a été utilisée pour lutter contre le charançon dans les plantations de bananiers. L'introduction sur le marché de cette molécule date de 1972 et son interdiction définitive de 1993. La pollution au chlordécone, par son ampleur et sa persistance dans le temps, constitue un enjeu sanitaire, environnemental, agricole, économique et social important en Martinique et en Guadeloupe. Avant même la mise en place du premier plan interministériel d'action contre la pollution par le chlordécone, des mesures locales avaient été prises pour limiter l'exposition des populations par les eaux d'alimentation (2000) et les produits alimentaires (2003). Deux premiers plans d'action (2008-2010 et 2011-2013), d'un montant dégagé par l'État d'environ 64 millions d'euros, ont facilité la mobilisation des services de l'État et de différents opérateurs (organismes de recherche, laboratoires d'analyse, chambre d'agriculture et organisations agricoles, comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins, agences régionales de santé, ...) au niveau national et régional. Ces deux plans ont permis des acquis importants en termes de : - connaissance de la contamination des milieux naturels (caractéristiques de la molécule, caractérisation de la pollution et de son évolution, transferts de la molécule dans les écosystèmes naturels) et de la population (effets sur la santé humaine, études épidémiologiques) ; - surveillance des eaux de surface, souterraines et marines ; - contrôle des denrées alimentaires commercialisées ; - développement de moyens d'analyse en laboratoire ; - sensibilisation de la population à travers des actions de communication et à travers le programme Jardins familiaux (JAFA). Ces plans ont également inclus des volets de soutien aux pêcheurs, impactés par les zones d'interdiction de pêche, et aux agriculteurs à travers un programme de diagnostic d'exploitations et le développement d'outils d'aide à la décision. Le volet financier est resté toutefois limité, en l'absence de politique d'indemnisation. Le bilan des deux premiers plans a conduit à s'orienter vers l'élaboration d'un troisième plan (2014-2020) validé pour un montant global de plus de 30 millions d'euros sur le premier triennal (2014-2016). La surveillance des denrées, la protection des auto-consommateurs, l'enquête sur les habitudes alimentaires, les études épidémiologiques, les recherches sur le volet sanitaire dont la cartographie de la pollution des sols et du littoral sont maintenues. Dans ce cadre, la DAAF Martinique réalise par exemple chaque année plus de 1 500 analyses de contrôle et de surveillance des denrées alimentaires. Leurs résultats font valoir des produits végétaux globalement indemnes de chlordécone avec 0 % de non-conformité. La situation des produits animaux est moins satisfaisante. Si seulement 6 % des animaux terrestres et 8 % des produits de la pêche sont non conformes, on constate que 50 % de ces produits peuvent être contaminés tout en restant sous la limite maximale de résidus (LMR). La situation est particulièrement sensible dans certains lieux de vente exposés ou lorsque les produits sont particulièrement sujets à concentrer les résidus (oeufs, légumes racine). |
Source : Anses
La situation géographique des outre-mer les placent tous à grande distance de l'Europe continentale , qui constitue fréquemment leur principal client et leur principal fournisseur . Les problèmes posés au secteur agricole par l'insularité et l'éloignement sont nombreux.
Le renchérissement de l'ensemble des intrants (fertilisants, semences, produits vétérinaires et phytosanitaires) est patent. Pour des raisons de capacités de stockage et de trésorerie, les fournisseurs et importateurs ultramarins ne peuvent faire que des stocks limités de produits phytosanitaires. En cas d'urgence, l'acheminement des produits par avion en express devient rapidement nécessaire pour pouvoir traiter et ne pas perdre la récolte, ce qui induit des surcoûts importants.
En outre, les outre-mer souffrent d'un déficit de capacités techniques d'analyse et de diagnostic en particulier pour identifier les pathologies dont souffrent les cultures. En cas d'attaques de bioagresseurs, les échantillons doivent être envoyés aux laboratoires de l'Hexagone, ce qui rallonge le délai de réponse. Si le producteur doit trop attendre, il risque de perdre sa production mais s'il n'attend pas le bon diagnostic et traite immédiatement, il risque une application mal ciblée de produits phytopharmaceutiques qui entraînera aussi la perte de sa production.
Par ailleurs, les installations de recyclage des déchets agricoles et d'emballages vides de produits phytopharmaceutiques font cruellement défaut. Même si la chambre d'agriculture de Guadeloupe par exemple travaille sur ce dossier depuis plusieurs années pour mettre en place un éco-organisme de gestion des déchets, la seule solution pour l'instant est la mise en décharge ou l'expédition dans l'Hexagone.
2. Des spécificités de structuration économique
D'après les données fournies par le ministère de l'agriculture à vos rapporteurs, 2 ( * ) les départements d'outre-mer (DOM) recensent quelque 43 000 exploitations qui couvrent globalement 130 000 ha environ, soit une superficie moyenne de 3,3 ha par exploitation. Depuis 1988, la tendance est à la baisse, avec une perte de 53 % du nombre d'exploitations. La surface agricole utile (SAU) diminue de 20 %, ce qui traduit une concentration des exploitations. L'agriculture représente environ 1,7 % du produit intérieur brut des DOM pour une valeur ajoutée évaluée à 735 millions d'euros. Une partie seulement des agriculteurs ultramarins l'est à titre professionnel. L'emploi agricole représente 47 000 emplois annuels à plein temps dont 32 000 actifs familiaux et 8 000 salariés permanents. La tendance est à la baisse.
Ces agrégats cachent de grandes disparités entre cultures et entre territoires. Pour analyser la situation économique des secteurs agricoles ultramarins, il convient de distinguer entre : les grandes cultures d'exportation que sont la banane et la canne à sucre , très bien organisées et structurantes en termes d'aménagement du territoire, de production de valeur et d'emploi, d'une part ; les filières de diversification végétale et animale , dont les marchés sont locaux, les volumes restreints et les interprofessions assez peu structurées, d'autre part. Il y a peu en commun entre de grandes plantations de canne à sucre à La Réunion ou de banane aux Antilles et les petites exploitations de quelques ares à vocation vivrière que l'on trouve fréquemment à Mayotte et en Guyane. Le cas de la Guyane est très singulier car l'agriculture y est en fort développement, tout en restant en-deçà des potentialités du territoire. On y constate une augmentation de 23 % de la SAU, 33 % du nombre d'exploitations et de 44 % de l'emploi agricole depuis 1988.
Si les grandes productions d'exportation, la banane, le sucre et le rhum sont des moteurs essentiels des économies agricoles ultramarines , force est de constater un accroissement significatif du taux de couverture des productions de diversification végétale et animales destinées au marché local.
Source : ministère de l'agriculture
La production de bananes , essentiellement concentrée en Guadeloupe et en Martinique, représente environ 230 000 à 240 000 tonnes par an. Elle est destinée au marché européen où elle représente environ 5 % de l'approvisionnement brut de l'Union européenne. La part de marché reste constante, mais la concurrence des bananes « dollar » d'Amérique latine (Colombie, Équateur, Pérou, République Dominicaine), déjà forte, devrait encore s'accroître avec la conclusion d'accords de libre-échange programmant la réduction, voire la disparition des quotas et des tarifs.
La question des débouchés ne se pose toutefois pas d'abord en termes de volumes écoulés, mais plutôt en valorisation du prix unitaire. Le prix moyen payé au producteur est de l'ordre de 0,45 euro/kg, la banane se négocie avec la grande distribution autour de 0,65 euro/kg et le prix pour le consommateur final est de 1 euro/kg. Comme la consommation ne progresse que très légèrement en France, les producteurs réunis au sein de l'UGPBAN sont à la recherche d'une meilleure valorisation unitaire pour accroître leurs marges.
La filière sucrière , qui existe en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion produit de l'ordre de 275 000 tonnes de sucre par an. En particulier, elle exporte chaque année environ 100 000 tonnes de sucres roux spéciaux, non destinés au raffinage et à plus forte valeur ajoutée. La Réunion couvre à elle seule 40 % du marché européen des sucres spéciaux , un marché aujourd'hui mâture de 250 000 tonnes. Le reste de la production est destiné au raffinage et se trouve en concurrence directe sur le marché mondial avec les 18 millions de tonnes de sucre de betterave produites en Europe chaque année. Dans l'Hexagone, les exploitations de betteraves à sucre ont 20 à 30 fois la taille d'une plantation cannière des DOM, ce qui leur permet de réaliser des économies d'échelle massives à tous les segments de la chaîne de production et de transformation.
À La Réunion, en 2013, le besoin de financement de la production d'une tonne de canne était estimé à 81 euros se décomposant en 39 euros payés par l'industriel (dont 22 euros issus du POSEI), 6 euros de primes diverses, 11 euros de valorisation par la bagasse et 25 euros d'aides à la production et d'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN).
La réforme de l'organisation commune de marché (OCM) du sucre au niveau européen entraînera en 2017 la fin des quotas sucriers qui protégeaient l'écoulement des productions ultramarines. La compétitivité de la filière canne devient un enjeu crucial, alors qu'elle supporte des coûts structurellement plus élevés que ses concurrents directs comme le Swaziland, le Mozambique, Maurice, le Guyana ou le Vietnam. Les risques s'accroissent même sur la niche des sucres spéciaux avec les accords commerciaux que l'Union européenne projette de conclure avec les plus gros producteurs mondiaux, notamment avec le Brésil, l'Inde et l'Australie.
La filière du rhum produit actuellement de l'ordre de 260 000 hectolitres d'alcool pur (HAP) par an. Cette production est stable. La part du rhum agricole est d'environ 40 %. Elle bénéficie d'un régime fiscal spécifique reconduit par l'Union européenne jusqu'en 2020 pour un contingent de 120 000 HAP pour le marché français. Elle subit néanmoins la concurrence des pays tiers sur un marché hexagonal de 150 000 HAP en expansion. De même, sur le marché communautaire qui a augmenté de 200 % en 20 ans pour atteindre 760 000 HAP, la part des rhums des DOM est passée de 51 % en 1986 à 24 % en 2014 pour un volume exporté de 179 755 HAP. Les principales origines concurrentes sur le marché européen sont les États-Unis, Cuba, Trinité-et-Tobago, la République Dominicaine, le Brésil et le Vénézuela.
Par ailleurs, le développement des filières d'élevage en outre-mer est contraint par un certain nombre de handicaps naturels. Il faut citer les incidences négatives du climat tropical sur les rendements des animaux, l'existence de pathologies particulières notamment parasitaires, le prix des produits vétérinaires importés de l'Hexagone, la forte dépendance aux intrants, en particulier pour l'approvisionnement en céréales, aucun DOM n'en produisant. Pour tenir compte de l'insularité et des coûts de fret élevés vers ces territoires, le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) subventionne les coûts de transport des céréales ou des reproducteurs importés via des aides spécifiques « Régime Spécifique d'Approvisionnement » et « Importation d'Animaux Vivants »
Les filières de diversification végétale couvrent les fruits et légumes, l'horticulture et les plantes à parfum et médicinales (PAPAM). Elles sont particulièrement fragiles face aux aléas naturels. En outre, les exploitations sont très hétérogènes, en taille comme en moyens disponibles. Elles sont fréquemment enclavées, reliées par des pistes difficilement praticables et sans accès commode à l'eau et à l'électricité. Les marchés accessibles sont restreints, ce qui entretient la fragilité des exploitations et des entreprises de valorisation des produits locaux.
* 1 C. Procaccia & J.-Y. Le Déaut, Impacts de l'utilisation de la chlordécone et des pesticides aux Antilles : bilan et perspectives d'évolution, OPECST, rapport n° 487 (2008-2009).
* 2 Audition de M. Alain Joly, délégué ministériel aux outre-mer du 18 février 2016.