II. LE MÉCANISME DE RÉSOLUTION UNIQUE : UN DEUXIÈME PILIER DE L'UNION BANCAIRE QUI RESTE À CONSOLIDER
La crise financière a conduit les régulateurs internationaux à s'intéresser à la capacité de « résolution » des banques en dehors des cadres nationaux du droit des faillites de chaque État. Ils ont donc établi les grandes lignes d'un cadre spécifique permettant la résolution c'est-à-dire la gestion ordonnée d'une défaillance bancaire et défini les principes du renflouement interne ( bail-in ) qui doit permettre dorénavant de mettre à contribution les actionnaires et les détenteurs d'obligations plutôt que les États. La résolution et le renflouement interne constituent ainsi les éléments centraux de prévention du besoin d'intervention des puissances publiques dont ont dû bénéficier certains acteurs du système financier pendant la crise.
A. UNE DIRECTIVE DÉDIÉE POUR INTRODUIRE EN EUROPE LES PRINCIPES LIÉS À LA RÉSOLUTION ET AU RENFLOUEMENT INTERNE
1. La directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit
L'Union européenne a progressé avec détermination dans la voie de l'adoption de ces principes dans le cadre législatif. La directive sur le recouvrement et la résolution des banques 14 ( * ) ou Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) a été adoptée le 15 mai 2014. Elle impose d'une part à chaque État de se doter d'une autorité de résolution et de constituer un fonds de résolution et définit, d'autre part, un cadre européen harmonisé :
- sur le volet préventif, au travers de l'élaboration par les établissements de crédit de plans de redressement et par les autorités nationales compétentes de plans de résolution ;
- sur l'intervention précoce, qui doit permettre aux autorités de résolution d'imposer un plan de redressement dès lors qu'un établissement enfreint ou risque d'enfreindre ses exigences de fonds propres ;
- sur le volet résolution, qui introduit des procédures d'insolvabilité particulières pour les établissements bancaires afin de les réorganiser ou les liquider d'une manière ordonnée tout en préservant leurs fonctions les plus cruciales.
2. Les outils de résolution disponibles
BRRD prévoit des outils spécifiques à la disposition des autorités nationales de résolution en particulier le pouvoir de céder des actifs, de créer une banque de transition et introduit le principe du renflouement interne. La directive détermine les grandes lignes du dispositif intitulé MREL ( Minimum Requirement on Eligible Liabilities ) qui est un montant minimum d'instruments de dettes capables d'absorber les pertes qui doit apparaître au passif des établissements concernés. La directive précise que les pertes éventuellement supportées par les créanciers et actionnaires ne doivent pas dépasser celles qu'ils subiraient si les autorités appliquaient les règles de faillite classiques. Ce principe est habituellement identifié par l'acronyme anglais NCWO (No creditor Worse Off than in Liquidation) .
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Le mécanisme européen fixant les
exigences minimales
Le MREL est une exigence introduite par la directive BRRD et constitue le principal outil du renflouement interne. Le MREL correspond au niveau minimal de dettes éligibles, c'est à dire pouvant être utilisées pour renflouer des pertes, qui doit être atteint par chacun des établissements bancaires de l'Union européenne au terme d'une période de transition. BRRD établit des critères harmonisés pour la détermination du MREL et fixe une liste des dettes qui sont considérées comme non éligibles, comme par exemple les dettes sécurisées et les dépôts couverts. Les critères plus détaillées de calcul du MREL ont fait l'objet d'un règlement délégué 15 ( * ) adopté par la Commission le 23 mai 2016. Chaque autorité de résolution nationale compétente a la responsabilité de déterminer annuellement le niveau minimal pour chacun des établissements de crédit placé sous sa responsabilité. Ce montant individuel ne devrait vraisemblablement pas être rendu public. |
Les États membres doivent aussi mettre en place des fonds nationaux de résolution bancaire dont les ressources ne seront toutefois mobilisables qu'une fois que la banque en difficulté aura couvert l'équivalent d'au moins 8 % de son bilan par renflouement interne. Ces fonds de résolutions nationaux seront alimentés par les banques elles-mêmes au prorata de leurs passifs et en fonction de leurs profils de risque et seront gérés par les autorités nationales de résolution.
* 14 Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.
* 15 Règlement délégué de la Commission complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil par des normes techniques de réglementation précisant les critères de la méthode permettant d'établir l'exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles.