N° 746
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 juin 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la mission en Pologne des 16 et 17 juin 2016 ,
Par MM. Jean BIZET, Pascal ALLIZARD et François MARC,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, MM. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle. |
AVANT-PROPOS
Une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat s'est rendue à Varsovie les 16 et 17 juin 2016. Conduite par M. Jean Bizet, président, elle était composée de MM. Pascal Allizard et François Marc.
Répondant à l'invitation du Sénat polonais qu'elle tient à remercier chaleureusement pour son accueil en tout point remarquable, cette mission a pu être réalisée à un moment particulièrement opportun, dans la mesure où :
- d'une part, nous souhaitions pouvoir prendre, sur place, la mesure de la situation politique de la Pologne depuis les élections de 2015. En effet, certaines décisions des autorités polonaises étaient, depuis quelques mois, de nature à nourrir des interrogations s'agissant en particulier du respect de l'État de droit ;
- d'autre part, le contexte créé par le référendum britannique appelle une intensification des échanges, en particulier avec les plus grands États membres de l'Union, afin de participer, au plan parlementaire, à l'indispensable relance du projet européen ;
- enfin, notre mission a eu lieu quelques jours après des prises de position opposées de nos assemblées respectives sur le sujet du détachement des travailleurs et au moment où le Sénat français s'est exprimé sur l'avenir des sanctions envers la Russie. Cette mission constituait une occasion très appréciable d'échanger directement avec nos homologues polonais sur ces sujets très sensibles.
Ces objectifs ont été atteints grâce à l'excellent accueil qui a nous a été réservé et à la franchise des échanges que nous avons beaucoup appréciés, tant de la part de M. Stanisaw Karczewski, président du Sénat polonais, de M. Konrad Szymañski, secrétaire d'État aux affaires européennes, que de M. Marek Roci, président de la commission des affaires étrangères et européennes du Sénat, et de ses collègues, membres de la majorité gouvernementale comme de l'opposition.
I. LA POLOGNE, UN GRAND PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE, AUJOURD'HUI TRÈS OBSERVÉ
A. UNE FORTE ADHÉSION À L'UNION EUROPÉENNE ET AU CAMP OCCIDENTAL
a) Un désir d'Europe manifesté dès le début des années 1990
Le rapprochement de la Pologne avec l'Union européenne a été entamé très rapidement à la suite de l'effondrement du bloc communiste. Ce processus répondait à deux nécessités : économique et politique.
D'un point de vue économique, la dissolution du bloc soviétique a entraîné pour la Pologne la perte de ses clients traditionnels. Afin de répondre à ce bouleversement, la Pologne a décidé d'opérer une transition totale vers une économie ouverte, caractérisée par l'adoption d'une « thérapie de choc » dès janvier 1990 . L'adhésion aux communautés européennes constituait un objectif affirmé et un puissant vecteur de développement économique pour la Pologne.
Le processus d'adhésion présentait aussi une dimension politique et identitaire. Elle devait acter le retour de la Pologne dans le concert européen et mettre un point final à l'expérience communiste vécue comme le fruit d'une contrainte extérieure, comme en témoigne M. Jan Kulakowski, premier ambassadeur polonais auprès des Communautés européennes déclarant : « La Pologne, au même titre que les autres pays d'Europe centrale et orientale, a toujours fait partie de la famille des nations européennes. C'est pourquoi nous parlons aujourd'hui plus volontiers d' un retour à l'Europe , en nous référant aux structures et aux institutions européennes, à la création desquelles nous n'avons malheureusement pas pu participer ».
L'européanisation de la Pologne répondait ainsi à un double enjeu de modernisation économique et d'affirmation identitaire de la Pologne comme partie intégrante du projet européen.
Forte de cette double volonté, la coopération entre la Pologne et les institutions européennes s'est très rapidement engagée. Dès décembre 1989, fut créé par la Communauté européenne le programme Phare 1 ( * ) , programme d'assistance technique apportant à la Pologne et à la Hongrie un appui économique pour qu'elles puissent opérer une transition rapide vers une économie de marché fondée sur la libre entreprise et l'initiative privée.
Dès le Conseil européen d'Essen en décembre 1994, le programme Phare est devenu le principal instrument financier en faveur de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale par le relèvement à 25 % du plafond de cofinancement des grands travaux d'infrastructures nécessaires à la transition économique de ces pays. Toutefois, les aides européennes restaient relativement faibles au regard du coût important des réformes. La mise en oeuvre efficace de ces dernières témoigne donc d'une attitude volontariste de la Pologne en faveur de l'adhésion à l'Union européenne.
En quelques années, la Pologne a progressivement affirmé sa volonté d'adhésion à l'Union européenne, d'abord par la signature d'un accord d'association (décembre 1991) puis par la demande officielle d'adhésion de la Pologne en avril 1994 à la suite du Conseil de Copenhague (1993) qui a entrouvert la porte à l'adhésion des PECO (pays d'Europe et orientale) en instaurant trois critères préalables : des institutions stables et démocratiques, une économie de marché, et la capacité d'assumer les obligations résultant de l'adhésion. Renforcées dans leur conviction par un avis favorable de la Commission à l'adhésion de la Pologne, les autorités nationales polonaises ont adopté en 1997 un calendrier global des réformes .
Malgré cette attitude volontariste, le processus d'adhésion a été long et complexe pour la Pologne qui a dû adopter de très nombreuses réformes pour adapter ses institutions et son économie à l'acquis communautaire. Des sujets tels que l'agriculture polonaise ou les frontières ont notamment constitué de sérieux points d'achoppement lors des négociations. À l'issue d'un processus effréné de réformes visant à transposer le droit de l'Union européenne dans l'ordre juridique national (150 textes de loi adoptés par an au Parlement en 1998 et 1999), la Pologne rejoint finalement l'Union européenne en 2004 suite à un référendum au cours duquel les Polonais se sont exprimés à 77,41 % en faveur de l'adhésion.
Il convient de noter que la façon dont la Pologne s'est engagée dans le processus d'adhésion a constitué une référence pour d'autres pays d'Europe centrale et orientale . La « stratégie nationale d'intégration », préparée en 1997 par l'Office pour l'intégration dans l'Union européenne, fixa les grandes lignes de la stratégie polonaise et préconisa l'adhésion comme le meilleur choix pour la Pologne plutôt qu'une participation sélective à tel ou tel programme. Cette méthode, ainsi que les travaux de l'Office polonais, ont fortement inspiré d'autres pays de l'Est de l'Europe pour les conduire, eux aussi, à adhérer à l'Union le 1 er mai 2004. Ce fut en particulier le cas en République tchèque, en Slovaquie et en Lituanie.
Encore aujourd'hui, il apparaît que les autorités polonaises se considèrent d'une certaine façon comme appelées à exercer une responsabilité particulière vis-à-vis des États d'Europe centrale et orientale. Notre délégation a pu s'en rendre compte au cours de ses échanges sur différents sujets 2 ( * ) .
Cette attitude proactive de la Pologne pour rallier le bloc occidental ne s'est pas limitée à son adhésion à l'Union européenne.
(1) L'ancrage dans le camp occidental
En parallèle de sa démarche d'intégration européenne , la Pologne a rejoint l'OTAN en mars 1999 .
Officiellement exprimée pour la première fois dès 1992 par la Première ministre Hanna Suchocka devant le Conseil de l'Atlantique-nord, l'adhésion de la Pologne à l'OTAN fut approuvée à plus de 70 % par les Polonais. Elle répondait à trois objectifs qui recouvraient les raisons pour lesquelles le pays souhaitait aussi rejoindre l'Europe : remédier au vide sécuritaire lié à la fin de la guerre froide et à la dislocation du Pacte de Varsovie, se protéger de la Russie et ancrer le pays dans le monde occidental.
Membre depuis plus de quinze ans, la Pologne accueillera le prochain sommet de l'Organisation à Varsovie les 8 et 9 juillet 2016 . Ce sommet est regardé comme d'autant plus important par la Pologne et ses voisins qu'il devrait, d'une part, être l'occasion d'« évaluer les incidences à long terme de la crise des relations de l'OTAN avec la Russie » et d'envisager « les mesures à prendre par la suite », et, d'autre part, donner lieu à des décisions « concernant une présence avancée multinationale renforcée dans la partie orientale du territoire de l'Alliance ».
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L'ordre du jour du sommet de l'OTAN de Varsovie les 8 et 9 juillet (principaux points de l'ordre du jour) - L'évaluation des incidences à long terme de la crise sur les relations de l'OTAN avec la Russie et des mesures à prendre par la suite ; - L'amélioration des mécanismes de renseignement et d'alerte lointaine ainsi que de l'intégration de ses forces ; - Le renforcement des moyens de cyberdéfense ; - L'intensification de la coopération de l'Organisation avec l'Union européenne et avec des partenaires tels que la Suède et la Finlande. |
Il ne s'agirait cependant pas de décider de l'implantation de bases permanentes de l'Organisation, mais plutôt d'aménager un régime de rotations d'unités militaires en particulier en Pologne. Sans démonstration de force excessive, l'objectif visé est de témoigner, à destination de la Russie, de la grande vigilance de l'Organisation quant à la sécurité de cette partie de l'Europe.
Les autorités polonaises sont ainsi très attachées à la cohésion de l'Union européenne comme à celle de l'OTAN, qui constituent deux ancrages forts pour la Pologne contemporaine. Ceci se traduit notamment par une inquiétude, tant vis-à-vis de la perspective d'un Brexit désormais acté à la suite du référendum du 23 juin, que vis-à-vis d'une victoire de Donald Trump aux États-Unis, Hilary Clinton semblant davantage être un gage de stabilité dans l'engagement américain en Europe.
b) Un nouveau « grand » de l'Union européenne
La Pologne est le sixième pays de l'Union européenne par son poids démographique. Avec 38 millions d'habitants, elle fait figure de « sixième » grand dans la mesure 3 ( * ) où :
- si la population de la Pologne est assez proche de celle de l'Espagne 4 ( * ) , elle est en revanche du double de l'État membre qui la suit immédiatement (la Roumanie, qui compte 19 millions d'habitants), marquant ainsi une césure démographique entre les six « grands » 5 ( * ) et les autres États membres ;
- la Pologne est le seul des « grands pays » situé dans la partie orientale de l'Union , ce qui lui donne sa position particulière.
De plus, la Pologne est l'un des pays d'Europe centrale les plus dynamiques. De toutes les anciennes démocraties populaires européennes, la Pologne présente sans aucun doute le bilan le plus satisfaisant en matière de transition économique d'un système centralisé et planifié vers une économie de marché :
Elle a été la première démocratie populaire à retrouver, en 1995, son niveau de production de 1989 et a engrangé les plus forts taux de croissance de la zone jusque dans les années 2000 (5,5 % de croissance en moyenne). Seul pays de l'Union européenne à ne pas avoir connu de récession lors de la crise de 2009, la Pologne occupe la 8 ème place en termes de production économique avec un PIB de 427,737 milliards d'euros en 2015 (plus que le Danemark, l'Autriche ou la Belgique). Grâce à la force de son économie et à sa démographie, la Pologne est un pays incontournable de la scène politique européenne.
Au-delà de ses avantages intrinsèques d'ordre démographique, économique et géographique, la place croissante que la Pologne a prise dans le processus décisionnel européen relève aussi de sa stratégie offensive d'influence à Bruxelles et à Strasbourg . Elle a su habilement profiter de son appartenance à l'Union européenne pour atteindre ses objectifs nationaux, notamment en négociant une augmentation des fonds qui lui sont versés par l'Union malgré les coupes budgétaires ou en freinant les initiatives en matière d'énergie de la Commission européenne qui heurtaient ses intérêts.
Le rôle actif que la Pologne souhaite jouer au sein de l'Union européenne se traduit également par la présence de responsables polonais à des postes-clés des institutions européennes. M. Jerzy Buzek a occupé la présidence du Parlement de 2009 à 2012 ; M. Janusz Lewandowksi a été commissaire européen au budget aux côtés de M. José Manuel Barroso entre 2010 et 2014 ; enfin, la présidence du Conseil européen est assurée par M. Donald Tusk depuis 2014.
Au Parlement européen, la Pologne dispose actuellement de trois présidences de commissions (contre deux pour la France 6 ( * ) ) dans des domaines regardés comme particulièrement importants 7 ( * ) . Elle est ainsi devenue un véritable acteur, voire un initiateur des politiques publiques de l'Union. À titre d'exemple, la diplomatie polonaise a été décisive dans la mise en oeuvre du Partenariat oriental ou du fonds européen pour la démocratie 8 ( * ) . Cette capacité d'influence s'explique en partie par les relations que la Pologne a su tisser avec ses partenaires européens.
La Pologne entretient en premier lieu des relations poussées avec les pays limitrophes, notamment par le biais du groupe de Visegràd . Initialement créé en 1991 par la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Hongrie, le groupe de Visegràd avait pour ambition de mettre en place une stratégie de coopération entre ces différents États pour accélérer le processus d'intégration européenne. Depuis la scission de la Tchécoslovaquie en 1993, le groupe de Visegràd réunit, dans un cadre informel, quatre pays membres pour discuter des moyens d'avancer leurs intérêts respectifs par la coopération transfrontalière.
Malgré les défis qui ont pu ébranler sa stabilité (notamment la scission de la Tchécoslovaquie en 1993 et l'arrivée de M. Viktor Orban à la tête de la Hongrie), le groupe de Visegràd a engrangé plusieurs succès qui confirment son efficacité dans l'influence du processus décisionnel européen.
Si les prises de position de ses membres ont pu diverger sur certains sujets majeurs - notamment l'adhésion de l'Ukraine, de la Croatie et de la Turquie, ou la position vis-à-vis de la Russie 9 ( * ) -, le groupe de Visegràd fonctionne comme un bloc efficace au plan économique : les dirigeants polonais, hongrois, tchèque et slovaque se retrouvent parfois avant les séances du Conseil européen pour s'accorder sur les positions que chacun défendra. Le groupe de Visegràd s'est ainsi opposé avec succès à l'harmonisation fiscale dans l'Union, a milité pour un accroissement de la mobilité sur le marché du travail européen, et pesé pour la sauvegarde du Fonds social européen.
La stratégie polonaise en matière d'affaires européennes ne se limite cependant pas à une coopération avec les anciens pays de l'Est. La Pologne parvient à adapter ses partenariats en fonction de ses intérêts et elle entretient aussi des relations fortes avec les moteurs de la construction européenne, notamment la France et l'Allemagne dans le cadre du triangle de Weimar . Créé en 1991 par MM. Roland Dumas, Hans Dietrich Genscher et Krzysztof Skubiszewski, le triangle de Weimar est un forum de coopération trilatérale informelle entre les responsables politiques français, allemands et polonais. S'il répondait initialement à l'idée que ces trois pays partageaient une vision commune de l'avenir de l'Europe et avaient vocation à appuyer la réconciliation germano-polonaise en promouvant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, le triangle de Weimar est devenu, dès après 2004, un lieu privilégié de coopération étroite entre les trois gouvernements sur les échéances européennes. Il réunit régulièrement les chefs d'État, les ministres ou les parlementaires 10 ( * ) .
Il s'agit d'une structure informelle dont le succès réside dans le maintien de bonnes relations entre les responsables politiques de ces trois pays. Malgré un bilan mitigé dû à l'inconstance des volontés politiques respectives de la France, de l'Allemagne et de la Pologne à faire vivre le triangle de Weimar, ce dernier a tout de même permis d'obtenir des résultats tangibles sur la scène européenne, notamment dans les domaines de la sécurité et de la défense. Son action a ainsi permis de relancer l'idée d'une Europe de la défense à travers la création d'un centre d'opération et de planification sous le mandat de Mme Catherine Ashton (2011), et l'initiative conjointe des ministres Fabius, Steinmeier et Sikorski a permis de négocier une solution de sortie de crise entre le président Ianoukovitch et l'opposition à l'occasion de la crise ukrainienne (le 20 février 2014).
Il n'est enfin pas possible d'évoquer le poids de la Pologne en Europe ni l'importance de l'Europe pour la Pologne sans évoquer la question budgétaire. La Pologne reste le plus grand bénéficiaire en volume des fonds européens parmi les nouveaux États membres. Les deux plus gros postes d'affectation des fonds européens sont la politique de cohésion (72,8 milliards d'euros pour le cadre financier 2014-2020, soit une augmentation de 5 milliards par rapport à 2007-2013) et la politique agricole commune (28 milliards d'euros en 2014-2020, soit + 1,5 milliard). La Pologne a particulièrement bien réussi sa négociation du nouveau cadre financier 2014-2020 puisqu'elle est le seul pays européen qui voit ses financements européens augmenter par rapport au précédent budget .
* 1 Phare : Pologne Hongrie Aide à la Reconstruction Economique.
* 2 Développés dans le II du présent rapport.
* 3 Malgré une baisse de la population depuis le début des années 2000 due non seulement à une baisse de la fécondité mais aussi à des départs importants de jeunes pour d'autres pays de l'Union européenne. 1 million de Polonais auraient ainsi quitté leur pays depuis 2004.
* 4 46 millions d'habitants.
* 5 Allemagne, France, Royaume-Uni, Italie, Espagne et Pologne.
* 6 Le poids réel des deux représentations nationales au sein du Parlement est, de fait, équivalent : la Pologne dispose de 51 eurodéputés tandis que la France voit sa délégation de 74 eurodéputés ramenée à un nombre utile de 54 du fait de la présence de 20 députés du Front national qui demeurent très largement en marge des travaux de l'institution.
* 7 Commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie, commission de l'agriculture et commission des affaires constitutionnelles.
* 8 Le Fonds européen pour la démocratie (FEDEM) est un organisme indépendant qui accorde des subventions (sur financement conjoint de l'Union européenne et des Etats membres) afin de soutenir les acteurs locaux du changement démocratique dans le voisinage de l'Union européenne.
* 9 Dont la Hongrie de M. Viktor Orban est relativement proche.
* 10 La dernière réunion parlementaire a eu lieu à l'Assemblée nationale les 13 et 14 juin derniers.