EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 29 JUIN 2016
M. Philippe Bas, président . - Nous écoutons maintenant le deuxième rapport d'étape de MM. Mathieu Darnaud, René Vandierendonck et Pierre-Yves Collombat, co-rapporteurs de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale. Cette communication fait suite à de nouveaux déplacements de la mission.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - Mon propos portera sur la réforme des intercommunalités. Dans chacun des déplacements que nous avons effectués, le premier souhait des acteurs que nous avons rencontrés est une meilleure différenciation territoriale. Les réformes sont loin d'être appliquées uniformément.
Les prescriptions des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) arrêtés au 31 mars 2016, établissent, s'ils sont appliqués en l'état, 14 métropoles, 12 communautés urbaines, 213 communautés d'agglomération et 1 003 communautés de communes au 1 er janvier 2017 - soit respectivement + 1, + 1, + 17 et 839 de moins qu'en 2016. Il est heureux que les travaux du Sénat sur la loi NOTRe aient permis de sauver le département. Le cadre départemental n'est pas seulement dans la loi, c'est une réalité vécue : très peu d'intercommunalités dépassent les limites du département.
Dans la réorganisation territoriale, il faut d'abord respecter autant que possible la volonté des élus locaux pour assurer la réussite des projets de territoire. Les commissions départementales de la coopération intercommunale sont parfois plus ambitieuses que les projets préfectoraux en allant au-delà des seuils fixés par la loi.
Il faut aussi se soucier de la proximité. La mise en place de la réforme dans des délais trop contraints a généré des frustrations. La proposition de loi de Jacques Mézard, adoptée par le Sénat le 8 mars dernier, pourrait donner du temps aux élus, une année de plus, pour les fusions d'intercommunalités mais ce texte est bloqué à l'Assemblée nationale. Si, dans certains départements, les choses se passent naturellement, il peut être difficile ailleurs de fusionner des intercommunalités dans un temps record. Après s'être concentrés sur la question de l'exercice des compétences, les élus prennent maintenant conscience des conséquences fiscales des recompositions des communautés et c'est très anxiogène.
Des territoires ruraux ou semi-ruraux peuvent être amenés à fusionner avec des territoires urbains, ce qui peut avoir pour conséquence de rendre des compétences orphelines, les compétences de proximité aujourd'hui assumées par les communautés rurales n'étant pas nécessairement reprises par la future intercommunalité. Les grandes intercommunalités ne souhaitent en effet pas reprendre telle compétence des petites, qui constituait parfois le fait générateur de leur création, le périscolaire par exemple. Il faudra donc imaginer des modes de gestion différenciés au sein des grandes intercommunalités ; dans le cas contraire, cela pousserait les communes à créer à nouveau des structures dédiées, à l'encontre des objectifs de simplification de la loi Notre.
Il serait prématuré d'avoir un avis tranché sur la question de la gouvernance dans les 123 nouvelles intercommunalités dites « XXL », celles qui comprennent plus de cinquante communes. Il faudra mettre en place des conférences des maires, des organisations ad hoc , de la déconcentration et des modes de gestion différenciés, pour que les particularités de micro-territoires ou d'infra-territoires puissent être prises en compte. Le problème de la coexistence entre ville et campagne se pose au sein de communautés urbaines ou de métropoles comme Reims ou Rouen.
Aux 13 métropoles existantes depuis le 1 er janvier 2016 s'ajoutera dans deux jours le Grand Nancy. On y retrouve la coexistence de territoires ruraux et urbains. À Bordeaux se pose l'épineuse question de la répartition des compétences entre la métropole, le département et la région. Monsieur le président de la métropole lyonnaise, qui exerce à la fois les compétences de l'intercommunalité et du département, votre collectivité est en effet la seule pour l'instant à avoir trouvé une solution. La question sous-jacente est celle de la redistribution des ressources : il n'y a eu de pacte financier qu'à Lyon.
Les capitales régionales perdant leur statut, comme Poitiers et Limoges, vont former de nouvelles communautés urbaines qui devront faire face à un fort tropisme de la nouvelle capitale régionale, qu'il faudra contrebalancer par des pôles d'équilibre sur l'ensemble du territoire de la nouvelle région. Châlons-en-Champagne, l'ancien chef-lieu de région, aujourd'hui à l'est de la région Grand Est, de son côté, subit l'attraction de Paris, bien plus que de Strasbourg, très éloignée.
Nous avons vu tout l'intérêt qu'il y a à suivre ces problèmes dans la durée : chaque mois apporte en effet de nouveaux enseignements. Il y a de plus un écart colossal dans l'application de ces réformes, par exemple pour les fusions de communes entre la Normandie et le Maine-et-Loire d'une part, et le Sud-est de la France, par exemple.
M. René Vandierendonck, rapporteur . - La Normandie et le Maine-et-Loire détiennent le record absolu des créations de communes nouvelles. Cela s'explique par la motivation des élus locaux, mais pas seulement : il faut aussi que les préfets de département soient « autotractés », pour faire savoir aux élus intéressés non seulement le maintien de la dotation globale de fonctionnement - voire à une majoration dans certains cas - mais aussi de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), si elle était perçue par l'une des communes fusionnées. Nous avons rencontré pléthore d'élus convaincus, dont bon nombre ont profité de ce processus pour réfléchir sur leurs politiques publiques, réduire leur coût et augmenter la qualité du service public. Certes, ces communes témoignaient souvent, avant même la fusion, d'une solide affectio societatis , souvent au sein d'un syndicat intercommunal à vocation scolaire ou d'une communauté de communes. La proposition de loi sur le maintien des communes associées en tant que communes déléguées de notre collègue M. Bruno Sido et l'annonce du Président de la République au dernier congrès des maires de prolonger les avantages financiers incitatifs à la fusion de communes jusqu'au 31 décembre 2016 ont levé les dernières préventions.
Nous avons travaillé étroitement sur cette question avec la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, dont le rapport intitulé Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse de Françoise Gatel et François Manable a été précieux. Dans la Marne, nous avons cherché longtemps des communes nouvelles ; le maire de la seule qui a été créée à ce jour, Aÿ-Champagne, regrettait amèrement l'absence d'investissement de l'État. Rien ne peut en effet se faire si le préfet et ses services ne se sentent pas responsables de la légitimité de la démarche.
Vous vous souvenez certainement combien Jean-Jacques Hyest et Philippe Bas avaient insisté auprès de Mme Lebranchu sur la nécessité de synchroniser la réforme territoriale et la réorganisation des services déconcentrés de l'État - c'est plutôt raté ! En Normandie, l'État comme les régions ont la même préoccupation d'équilibre territorial, mais réorganisent leurs services sans se concerter : Caen est capitale de la région, où siège le conseil régional, mais l'État privilégie Rouen, où réside le préfet de région. La région y a toutefois implanté certains services, mais sans tenir compte des services de l'État présents dans la ville. D'après Mme Marie-Françoise Guguin, vice-présidente du conseil régional de Normandie, le choix du conseil régional pour parvenir à un équilibre entre les deux capitales, s'est fait « indépendamment des choix opérés par l'État ». C'est dommage !
Nos deux déplacements en Nouvelle Aquitaine nous ont confirmé cette étanchéité entre l'organisation des services de l'État et de la région. Alain Rousset nous a expliqué qu'il gardait à Bordeaux son état-major - son directeur général des services et les principaux directeurs généraux adjoints - et que parallèlement à l'harmonisation des politiques publiques régionales, loin d'être identiques dans les trois régions, il réorganisait les services avec une certaine différenciation territoriale. Il privilégie également le conventionnement avec les EPCI, éventuellement groupés en pays ou en PETR comme dans le Limousin. On retrouve ici la vieille thèse plaidée par Alain Lambert, selon laquelle la réforme territoriale devait aller de pair avec la contractualisation.
Les départements n'ont pas encore achevé leur travail de deuil, notamment sur le développement économique et les transports scolaires. Mais leurs observations sont pertinentes. Des présidents de conseils départementaux nous l'ont dit : ils veulent bien être délégataires de la région de la compétence transports scolaires, à condition d'avoir un véritable pouvoir d'organisation du service ; ils ne veulent pas être là seulement pour subir les récriminations dans les comités de lignes ! En outre, la délégation entre régions et départements en matière de transports scolaires soulève la question des subdélégations entre départements et les autres autorités organisatrices, avec les problèmes juridiques que cela pose, la subdélégation n'étant pas possible.
En général, la démarche d'évaluation au long cours du Sénat, joignant des élus des différentes sensibilités, a été très bien perçue sur le terrain - en plus d'être une belle expérience collective.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur . - Je vous livre tout d'abord ce que je retiens de tous ces déplacements. C'est improprement que l'on parle d'application de la loi ; ce que nous observons, c'est du bricolage - le mot n'est pas dépréciatif dans ma bouche. Selon les deux acteurs concernés, le préfet et les élus, et les rapports de forces qui existent entre eux, le résultat peut être très variable. À la différence des autres réformes territoriales, on n'observe pas uniquement des tentatives de retardement ; pour la première fois il me semble, des élus, par une forme de passage à la limite, vont plus loin que ce que prévoyait la loi : voyez, en zone rurale, des communautés de communes qui en regroupent 70 ! Il s'agit, comme au judo, d'utiliser la force de l'adversaire contre lui-même. Comme si le corps, dans un phénomène allergique, réagissait violemment à ce qui est perçu comme une agression.
Cela produit des paradoxes, comme lorsqu'une commune doit de nouveau assumer une compétence exercée auparavant au sein d'un syndicat ou d'une intercommunalité, parce que la nouvelle intercommunalité n'en veut pas. À l'inverse, certaines grandes intercommunalités ne souhaitent pas exercer, ou du moins veulent moduler l'exercice de certaines compétences qui sont pourtant essentielles et qui justifient leur vocation, comme les transports. Les besoins augmentent en effet, sans que l'augmentation des moyens soit perceptible ; cela entraîne un freinage contraire à l'objectif de la réforme.
S'agissant du sujet dont je suis plus particulièrement chargé, la réorganisation des services régionaux de l'État, elle s'est faite selon deux principes : les directions régionales relevant d'une seule grande région devaient fusionner, sans obligatoirement avoir leur siège dans la nouvelle capitale régionale, mais en privilégiant un fonctionnement multi-sites suivant une logique de spécialité. L'intention est bonne : concilier la modestie des effectifs avec le maintien de la présence de l'administration sur le territoire. Mais la réorganisation des services de la région a été décalée à cause des élections de décembre dernier. La plupart des exécutifs des nouvelles régions ne semblent pas voir de lien entre la réorganisation de leurs services et la réorganisation des services de l'État - ce qui laisse rêveur quant à la cohérence d'une réorganisation territoriale censée renforcer les compétences et pouvoirs des régions alors que l'essentiel du travail en commun des services de l'État et des acteurs de terrain continuera à s'effectuer au niveau départemental !
Les services de l'État devront donc composer avec une organisation des services des conseils régionaux elle-même multi-sites. Avec pour conséquences une forte hausse du nombre et du temps de déplacements, et la fatigue qui va avec. Ce qui parfois conduit à privilégier l'envoi sur le terrain non pas de l'agent le plus compétent, mais le plus proche...
À la dispersion des acteurs s'ajoute la différence de doctrine d'application des politiques de l'État entre les anciennes directions régionales - preuve de la créativité locale. Il est nécessaire, dans le cadre de la nouvelle région, d'harmoniser ces doctrines.
Entre l'éloignement des agents et le décalage entre les fonctionnements, les motifs d'inquiétude ne manquent pas pour les services de l'État, dont je salue l'effort d'équilibre : ils n'ont pas habillé Paul en dépouillant Pierre. Mais quelle sera leur évolution, quand la politique générale est à la réduction des effectifs ? Face à la tendance à la centralisation des services de la région dans son chef-lieu, l'État pourra- t-il continuer à disperser ses services ?
Il faut des moyens matériels suffisants pour travailler en multi-sites, qu'il s'agisse de télétravail ou de déplacements. La tendance est au progrès, mais ce progrès est lent. Dans l'attente d'une solution optimale, chacun se débrouille, le déploiement étant prévu jusqu'à la fin 2018.
Les services de ressources humaines ont fourni un effort d'anticipation, de dialogue social, d'accompagnement individuel des agents. Généralement, cet effort a été apprécié, même si certains syndicats ont exprimé leur mécontentement. Sur 8 000 agents concernés, 400 ont effectué une mobilité géographique, 1 800 une mobilité fonctionnelle, et seuls 150 ont refusé toute mobilité. Il n'y a eu aucune mobilité géographique obligatoire. Les agents souffrent néanmoins d'une inquiétude métaphysique quant au sens de leurs missions. Comment, en outre, l'encadrement peut-il être assuré partout et adapté à une gestion multi-sites ? Malgré les difficultés, la fatigue, les tensions dues à l'adaptation à des pratiques nouvelles, les agents ne sont pas pessimistes même s'ils souhaitent un avenir plus calme.
Je salue le stoïcisme des services de l'État, leur engagement et leur créativité. Il serait catastrophique que l'accumulation de réformes, assortie de la réduction endémique des moyens, finisse par décourager la fonction publique de qualité dont la France bénéficie.
Nous n'avons jamais réussi à obtenir de chiffres sur l'évolution des effectifs des services centraux et déconcentrés ; or j'ai l'impression que la baisse est surtout mise en oeuvre loin de Paris.
J'ai une marotte : la nomination des préfets. Il est anormal que si peu de sous-préfets deviennent préfets. L'ami du prince est nommé sans expérience des territoires, or en matière d'élaboration de schémas départementaux de coopération intercommunale, on distingue ceux qui connaissent le terrain de ceux qui appliquent sans discernement des mesures absurdes.
M. Philippe Bas, président . - Merci aux trois rapporteurs. La dynamique d'application de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République échappe en partie aux intentions du législateur. Ce processus vit une vie propre, faisant naître un sentiment de grande hâte pour les nouvelles intercommunalités qui n'avaient pas atteint leur régime de croisière au moment où la loi les a bousculées.
La volonté des préfets de constituer de très grandes intercommunalités rurales de plus de 50, voire 100 communes, n'a jamais fait l'objet de discussions, ni à l'Assemblée nationale, ni au Sénat. Pourtant, il va falloir aider les élus à les mettre en place. Nous n'avons pas non plus pensé à l'articulation entre les intercommunalités et les communes nouvelles issues de fusions. Les petites communes ont besoin d'une gestion de proximité. Lors de la création des grandes régions, on a pensé aux compromis entre grandes villes avec la volonté de satisfaire tout le monde, au détriment de l'efficience des nouvelles collectivités. Le regroupement des services au siège de la collectivité n'est pas suffisant, par exemple en Normandie. Cette situation justifie pleinement notre rôle. Nous devons laisser les collectivités territoriales s'organiser. Le temps d'une pause législative est venu, hormis pour quelques ajustements destinés à combler les imprécisions de la loi, comme en matière de communes déléguées.
M. Gérard Collomb . - Le témoignage des rapporteurs est extrêmement intéressant. On retiendra de cette législature qu'elle a mis la France en mouvement. L'idée de départ n'était pas forcément d'une précision extraordinaire. On a procédé par tâtonnements mais, dans les territoires, à tous les échelons, les élus locaux se sont emparés des lois de réorganisation pour façonner des nouveautés. L'uniformité de l'organisation territoriale héritée du passé est remise en cause. Chacun trouve les moyens de s'adapter aux réalités nouvelles, de façon diverse.
Effectivement, la métropole de Lyon a trouvé un modèle nouveau, avec une dotation de 72,3 millions d'euros entre la métropole et le département du Rhône assurant un autofinancement brut égalisé. Les métropoles vampirisent-elles leurs territoires ou créent-elles de la richesse ? Depuis un an, nous avons demandé une enquête à M. Laurent Davezies, qui s'est appuyé sur des statistiques de la Direction générale des finances publiques et des différents organismes de sécurité sociale pour calculer le produit intérieur brut de la métropole et les mouvements financiers entre celle-ci et les territoires qui l'environnent. Celui de la métropole est de 58 milliards d'euros ; 8 milliards d'euros sont exportés sur les territoires voisins tels que les départements du Rhône, de l'Isère ou de l'Ain, ou plus lointains tels que la Drôme, l'Ardèche ou la Savoie où sont implantées des résidences secondaires. L'appareil statistique français, très bon à l'échelle nationale, ne fournit aucune explication sur les mouvements territoriaux. Le Sénat doit demander des analyses, sans quoi nous resterons impressionnistes dans des discussions majeures. La déshérence de la France périphérique, beaucoup évoquée, ne repose sur aucune statistique. Si nous nous penchions sur la réalité, nous nous apercevrions que la difficulté de la troisième couronne, en France, est moins due à un manque de richesses qu'à un manque d'organisation. La troisième couronne de la métropole de Lyon connaît une grande création de richesses - des entreprises s'y installent - mais celle-ci est extrêmement morcelée. Nous étendons le pôle métropolitain, une belle création, pour mettre en cohérence des éléments épars. Pour le Sénat, représentant des collectivités locales, des collectivités locales, s'atteler à la tâche de voir à quoi ressemble la France des territoires d'aujourd'hui est extrêmement intéressant.
Mme Jacqueline Gourault . - Merci aux rapporteurs de leurs exposés. Dans mon département du Loir-et-Cher, deux communautés de communes sont transdépartementales.
Oui, nous sommes allés plus loin.
Le Sénat a débattu de la nécessité de garantir dans les régions à faible densité de population des exceptions par rapport à l'obligation de faire croître les communautés de communes : nous avons été plus loin, parfois à l'initiative des préfets ou des élus locaux, concernés ou non. La vision territoriale de certains grands élus n'est pas toujours dénuée d'intérêts personnels...
La question des compétences orphelines a parfois été réglée par la création de communes nouvelles ou de syndicats, contrairement au but recherché qui était d'en diminuer le nombre.
Les régions et les départements géraient des zones d'activité économiques. Les seconds ne le peuvent plus. Pourtant, l'État est resté statique et ne les oblige pas à les transférer aux intercommunalités concernées. On attend la position de l'État sur la compétence économique, qui pose un problème de transferts financiers. Quant à la compétence touristique, rien n'a changé, ce qui pose un sérieux problème sur les territoires et ne constitue pas une façon rationnelle de gérer l'argent public.
Enfin, malgré la régionalisation et l'inadéquation de la présence des services de la région et de l'État sur les territoires, on note un retour du rôle du préfet de département.
- Présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente -
M. Alain Vasselle . - Les rapporteurs nous ont éclairés sur l'application de la loi NOTRe. Je m'en félicite. Le président de notre commission devrait le faire savoir au président Larcher.
Aucun des trois rapporteurs n'a abordé les économies que la loi NOTRe devait générer. On nous l'avait affirmé comme justifiant les dernières réformes ; or cela ne transparaît pas. À combien s'élèvent finalement ces économies ? Ou peut-être les surcoûts...
La secrétaire d'État chargée des collectivités territoriales, Estelle Grelier, a fait part à la commission départementale de coopération intercommunale de l'Oise de mesures sur les compétences orphelines évoquées par M. Darnaud : le Gouvernement va autoriser deux communes qui fusionnent à conserver la situation en l'état, pendant cinq ans, si l'une disposait d'un plan local d'urbanisme intercommunal et l'autre non. Il en ira de même pour les communes qui avaient mis en place, pour les unes, des taxes sur les ordures ménagères (TEOM) et, pour les autres, des redevances sur les ordures ménagères (REOM). Pourquoi ne pas généraliser la coexistence des compétences optionnelles orphelines, pendant cinq ans, avant de décider de leur attribution ?
Le département de l'Oise a une politique volontariste en matière de transports scolaires : la gratuité est totale pour les élèves de primaire. Les départements étaient au départ favorables au souhait de la région de déléguer cette compétence, avant de faire marche arrière. La situation est-elle comparable dans d'autres régions ?
Les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) se mettent-ils en place ? La région Hauts-de-France exercerait sa compétence économique uniquement par des aides aux entreprises. Le foncier serait toujours du ressort du département. Est-ce conforme à la loi ?
Mme Catherine Troendlé, présidente . - La méthodologie du comité de suivi s'inscrit dans le contrôle de l'application des lois, exercé régulièrement tout au long de l'année. Les rapporteurs se sont concentrés sur les compétences de la commission des lois sans déborder sur les aspects économiques, qui relèvent d'autres commissions, en particulier celle des finances.
M. François Zocchetto . - Je salue la pertinence des commentaires des rapporteurs, fidèles à ce que nous vivons sur le terrain.
Les délais posent problème. Il est difficile de mettre au point de nouvelles intercommunalités pour le 1 er janvier 2017 quand les élus ne sont pas tous enthousiastes. Les préfets doivent rendre leurs décisions en septembre ; il restera trois mois pour défaire des intercommunalités et créer de nouvelles entités. La convergence fiscale est particulièrement délicate. Le ministre des collectivités territoriales a répondu négativement à une demande de report mais des problèmes concrets se poseront.
Il n'est pas possible d'étendre toutes les compétences à tout un territoire. Certains besoins n'existent que sur une partie du territoire. Le mode de gestion différencié posera la question de l'égalité des citoyens devant le service public. Ne retombons pas dans l'obligation de créer des syndicats.
La gouvernance pose des problèmes pratiques. Quand un maire, vice-président d'une agglomération, préside une commission thématique, il doit être présent pour les réunions auprès de la commune, de l'intercommunalité, de la conférence des maires... La répétition est pédagogique, mais lassante. Nous devrons guider les élus.
Il faut mettre en place des mesures transitoires susceptibles de créer un enthousiasme pour les nouvelles collectivités territoriales. On ne peut pas éliminer au milieu de leur mandat des élus qui se sont beaucoup investis. Lors de la phase de concertation des schémas départementaux de coopération intercommunale, les élus municipaux ont acquiescé, mais pour le mandat suivant.
Les propos de M. Gérard Collomb doivent être ajoutés au rapport. Il faut changer la vision du territoire. Les outils statistiques, datés, ne prennent pas en compte la transformation des relations territoriales et n'aident pas les citoyens à mieux comprendre les mutations.
M. Jacques Bigot . - Merci aux rapporteurs pour leur point d'étape, à peine quelques mois après la mise en oeuvre de la loi. Les élus ont besoin d'analyser les choses. Ils ne peuvent aller au rythme attendu.
Notre espoir, évidemment, est que nous soyons capables d'accepter que les territoires ne s'organisent pas tous de la même manière, malgré la tentation de l'uniformité dans notre État centralisé.
L'organisation des compétences économiques sera extrêmement compliquée. On disait depuis longtemps que les trois agences de développement économique d'Alsace devaient fusionner. Depuis la loi, c'est chose faite pour celle des deux départements, en association avec la métropole. Il n'est pas pour autant question de parvenir à une seule agence dans le Grand Est qui est une région énorme. Tout cela prendra du temps.
S'il est exact que les préfets ont parfois imposé les schémas départementaux de coopération intercommunale à marche forcée, en agrandissant des intercommunalités, s'il y avait eu des amendements suffisants et si les deux tiers de votes négatifs au nom de la commission départementale de la coopération intercommunale avaient été réunis, ces schémas n'auraient pas été suivis d'effet. Globalement, ces schémas ont donc été acceptés. Dans la communauté urbaine que je présidais avant 2014, une communauté de cinq communes devait fusionner avec 28 autres communes de la communauté urbaine. Il est évident que les compétences de la petite enfance ne sont pas portées par l'intercommunalité. On risque la création d'un syndicat mixte. Mais rien n'interdit à l'intercommunalité de prendre la compétence des crèches intercommunales. Des solutions de financement intelligentes peuvent être trouvées, sans ajouter de structures nouvelles. Laissons les territoires imaginer des solutions avant d'adapter la législation.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je félicite les rapporteurs qui ont beaucoup travaillé. Le rapport sera très utile pour poursuivre la réflexion. J'ai compris que beaucoup de responsables politiques réclamaient la nécessité d'une pause. C'est une bonne idée.
Ce rapport me rend optimiste. Le binôme pour les élections départementales a suscité des contrariétés ; or il a apporté la parité, qui n'est pas remise en cause, et du renouveau. Beaucoup de craintes s'avèrent injustifiées.
Les communes nouvelles sont une solution très positive à condition que l'on s'abstienne de toute propagande et que les communes se saisissent librement de cet outil. La marche forcée préfectorale est contre-productive.
Nous avons eu raison de favoriser les grandes communautés de communes. L'existence d'un service économique, par exemple, se justifie surtout au-dessus de 15 000 habitants.
Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales ne fonctionne pas et aboutit à des disparités énormes. Les points de vue diffèrent selon les préfets, comme lors de la fusion partielle de deux communautés de communes : dans certains cas, on va devoir revoter pour les délégués communautaires mais pas pour le président.
Le modèle de la métropole de Lyon est-il reproductible ? Quel est le devenir des départements résiduels ? Être une métropole est actuellement le nec plus ultra au point que des agglomérations le demandent, ou s'appellent ainsi de leur propre chef car elles jugent que c'est plus valorisant.
Le sujet qui mérite le plus de réflexion est la région. Sa compétence économique ne peut être exercée que par une agence très forte. Une réflexion complémentaire doit être menée, dans les grandes régions, sur le rapport entre les élus et la population, quand le conseiller régional siège à plusieurs centaines de kilomètres.
Mme Sophie Joissains . - Je salue le travail des rapporteurs, qui doit se poursuivre car il est encore partiel. La métropole de Lyon fonctionne bien mais elle a été créée sans beaucoup de risques puisqu'elle existait de facto depuis 1975. D'autres métropoles, telles que Paris et Aix-Marseille-Provence, posent davantage de problèmes. Je souhaiterais une communication rapide sur cette dernière, le transfert de compétences des communes étant prévu pour 2018 sur des sujets tels que la voirie et l'eau, qui ne seront pas retransférables. L'évaluation et le contrôle doivent être effectués en amont. Il faut tenir compte du degré de satisfaction de la population et des élus. En surface, Aix-Marseille-Provence représente six fois la métropole lyonnaise, quatre fois la parisienne. Or elle connaît des problèmes majeurs. Le vice-président chargé du budget a déclaré il y a un mois et demi que la métropole était en situation de faillite.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Les rapporteurs poursuivront leur mission sur les métropoles, dont la vôtre, puisqu'elles relèvent des dernières lois de réforme territoriale.
M. Yves Détraigne . - Je félicite les rapporteurs, dont le travail sent le terrain. En moins de quarante ans, l'organisation du pays est passée du jardin à la française à une adaptation aux situations particulières. Le travail des élus au sein des commissions départementales de coopération intercommunale est très pragmatique. Aucun modèle unique ne s'est imposé, ce qui est assez nouveau dans l'ère moderne. La maturité des élus les rend capables de pragmatisme. Les compétences dévolues par la loi à tel niveau de collectivités territoriales pourraient être exercées par une autre, à un autre échelon par convention.
M. Alain Richard . - L'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales a été introduit afin de permettre aux collectivités territoriales de déléguer une compétence à une autre collectivité par convention, moyennant un règlement financier. Les préfets ne savent pas que cet article existe et la direction générale des collectivités locale n'en assure pas la publicité. Cet outil légal peut empêcher la recréation de syndicats puisque des compétences peuvent être confiées par convention. Évidemment, cela donne un peu de travail à l'administration et change ses habitudes. Les rapporteurs en ont-ils entendu parler au cours de leurs déplacements ?
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Le préfet du Haut-Rhin a fait savoir qu'il faudrait travailler par convention sur la base de cet article.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - Ce qu'évoque M. Alain Richard est bien pris en compte, notamment en matière de transports scolaires en Gironde.
Les propos de M. Vasselle sur les PETR illustrent le point commun entre les interventions des uns et des autres : la différenciation territoriale. Un PETR préfigure parfois une grande intercommunalité future pour certains, prend la suite d'un pays pour d'autres, ou reconstitue un territoire créé ex nihilo pour porter des politiques régionales via des contrats de développement. Il y a plusieurs PETR et chacun s'assure qu'ils s'adaptent à la problématique du territoire.
Je partage les propos de M. Zocchetto sur les délais, qui constituent une tendance lourde. Il ne sera pas possible de fusionner dès le 1 er janvier 2017 des ensembles intercommunaux dont certains ne seront connus qu'en octobre. La proposition de loi de M. Mézard prenait tout son sens sans évoquer l'esprit de la loi en offrant une souplesse d'adaptation, à périmètre intercommunal constant au regard des SDCI. Il y a également beaucoup à redouter en matière de fiscalité.
Des évolutions législatives, même petites, seront inévitables. En Gironde, un maire d'une commune peu peuplée n'a même pas de suppléant au conseil métropolitain où il siège, si bien que s'il est absent, sa commune n'est plus représentée au conseil communautaire.
J'insiste sur la différenciation territoriale. Aucune loi ne peut répondre exhaustivement aux besoins de tous les territoires de façon uniforme car notre pays est divers. Les élus doivent se saisir des problématiques intercommunales pour établir un rapport de force.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur . - Nous n'avons pas été partout ni examiné toutes les situations possibles : nous avons commencé par l'essentiel. On n'a pas encore trouvé les économies, que, selon mon intime conviction, on ne fera pas.
On parle d'adaptation ou de variabilité, comme si notre territoire n'avait jamais été uniforme. Il ne l'était qu'en apparence ! La preuve, les services de l'État découvrent que les pratiques sont très différentes d'un chef-lieu à un autre. Il y a toujours eu cette symbiose entre l'État et les élus locaux, sans vous renvoyer à l'État périphérique.
Durant cette phase de mutation, j'espère que nous conserverons la même cohérence que dans notre ancien système. Certes, grâce aux conventions, on peut faire ce que l'on veut. Mais il aurait été plus simple que le conseil départemental conserve les transports scolaires, plutôt qu'il fasse la même chose mais par délégation. Nous voudrions avoir notre mot à dire mais c'est la région qui a le pouvoir. Les relations risquent d'être un peu musclées...
Il y a toujours eu une certaine créativité entre les élus locaux et le pouvoir central. Le résultat dépend de la qualité des deux, des objectifs poursuivis, et de leur conception de l'intérêt général. Ne soyons pas aveugles, certaines intercommunalités ont des formes de circonscriptions électorales... L'intercommunalité est aussi une question de pouvoir - et c'est normal. Oui, des schémas départementaux de coopération intercommunale ont été adoptés, mais dans quelles conditions ?