Droit de l'urbanisme et de la construction : l'urgence de simplifier

RELATIONS AVEC LES SERVICES DE L'ÉTAT

Recommandation n°37 : Mieux accompagner les collectivités dans leurs nouvelles compétences, notamment en matière d'instruction des documents et des autorisations d'urbanisme.

Difficulté à résoudre	La disparition du soutien aux collectivités en matière d'application du droit des sols s'est traduite par un sentiment de double abandon des collectivités : non seulement l'appui technique des services de l'État a disparu, mais s'y est substitué un contrôle de légalité renforcé, mettant plusieurs collectivités dans de grandes difficultés à l'issue de ce contrôle.
Solution proposée	La disparition du soutien aux collectivités en matière d'application du droit des sols ne doit pas se traduire par un abandon complet des collectivités locales en la matière. Sous l'autorité du préfet, le sous-préfet d'arrondissement ou le conseil juridique unique départemental identifié par la proposition de loi pourrait animer des réunions trimestrielles par arrondissement avec les instructeurs en charge de l'urbanisme au sein des collectivités. Ce « club des instructeurs » aurait pour objectif de mieux accompagner le transfert des compétences d'urbanisme et d'avoir sur des cas précis, concrets et techniques, des échanges entre les instructeurs et les services de l'État (Préfecture, DDT, DREAL, ABF,...), dont notamment ceux chargés ensuite du contrôle de légalité pour s'approprier des réflexes juridiques et mieux identifier en amont certains problèmes . Il ne s'agit pas ici de revenir sur le transfert de l'ADS mais de mieux assurer une transition qui a manqué dans les faits. Ces lieux d'échange informels fluidifient l'information et diminue le sentiment d'abandon.
Accroche règlementaire	Non nécessaire. La mesure relève essentiellement de la réforme des pratiques administratives, à favoriser éventuellement par voie de circulaires.

Recommandation n°38 : Harmoniser et favoriser les bonnes pratiques administratives.

Difficulté à résoudre	Le sentiment de complexité provient parfois tout autant des textes que des interprétations de ces textes. Il existe de fait au niveau départemental une grande variabilité dans l'accompagnement des collectivités et l'interprétation des textes susceptibles d'avoir un impact sur elles.
Solution proposée	Il est proposé d'harmoniser par un rappel des pratiques facilitatrices les options retenues par les différentes commissions ou directions départementales (accessibilité ; ABF ; DDT ; DREAL,...).
Accroche règlementaire	Non nécessaire. Le Gouvernement devrait pouvoir permettre une harmonisation des pratiques facilitatrices, éventuellement en assurant leur promotion par un guide des bonnes pratiques. La mesure relève essentiellement de la réforme des pratiques administratives. Un travail d'identification et d'harmonisation des bonnes pratiques sera nécessaire avant d'en préconiser la diffusion par voie de circulaire et/ou de formation des différents agents.

Recommandation n°39 : Rationaliser et favoriser une instruction plus rapide du contrôle de légalité en matière d'urbanisme.

Difficulté à résoudre	Afin d'accompagner au mieux les collectivités dans leurs nouvelles compétences en matière d'instruction du droit des sols, le contrôle de légalité a parfois été renforcé en préfecture en matière d'urbanisme. Mais cela s'est effectué au prix d'un contrôle parfois mal compris des élus avec des délais artificiellement rallongés par la demande de pièces complémentaires au dernier moment. Ces retards du contrôle de légalité sont sources d'insécurité juridique inutiles pour les collectivités et porteurs de projets.
Solution proposée	Une meilleure information sur les pièces nécessaires à l'instruction devrait pouvoir être faites, et ce, de manière uniforme sur le territoire national. L'objectif est d'éviter les retards d'instruction liés à la demande de pièces complémentaires en listant de manière uniforme sur le territoire les pièces demandées et en veillant à encadrer les différentes pratiques des Préfectures.
Accroche règlementaire	Non nécessaire. La mesure relève essentiellement de la réforme des pratiques administratives. Il sera toutefois nécessaire de rappeler, par voie de circulaire, la liste des documents demandés lors du contrôle de légalité d'un document d'urbanisme, la nécessité de respecter les délais d'instruction et la fin de certaines pratiques d'allongement artificiel des délais d'instruction. Il sera utile de rappeler parallèlement aux collectivités les documents nécessaires lors de la transmission d'un document d'urbanisme au contrôle de légalité.

Recommandation n°40 : Prendre le virage numérique en matière d'urbanisme : promouvoir les outils modernes nécessaires à l'information des différents acteurs (élus, professionnels, grand public).

Difficulté à résoudre	Les services de l'État se sont désengagés de certaines procédures d'accompagnement des collectivités (en matière d'application du droit des sols notamment) et il devient de plus en plus difficile pour les collectivités d'obtenir des informations précises sur les nouvelles législations ou les textes en préparation. La même difficulté est rencontrée par les citoyens ou les porteurs de projets qui ne savent pas toujours quels formulaires remplir ou quels textes s'appliquent à leur cas précis. Or, il existe des outils modernes capables de résoudre ces difficultés.
Solution proposée	Prendre le virage numérique en matière d'urbanisme suppose : 1) de transformer le dispositif géo-portail ou créer une plateforme nationale dédiée - et régulièrement mise à jour - gérée par les services de l'État qui donnerait accès à toute information utile au porteur de projets et serait un instrument de simplification tant pour les élus, les citoyens que les porteurs de projets. Cette préconisation est présentée de manière détaillée dans le présent document (voir recommandation n°6). 2) d'expérimenter et favoriser la possibilité de déposer son permis par voie numérique via ces sites dédiés. 3) de permettre une déclinaison départementale reprenant les normes d'urbanisme applicable par zones en améliorant le dispositif géo-portail existant.
Accroche règlementaire	Pourrait être modifiée la partie réglementaire du chapitre III du titre III du Livre I ^er du code de l'urbanisme « accès à l'information en matière d'urbanisme » (l'article L. 133-1 créant le portail national de l'urbanisme), article R. 133-4.

Recommandation n°41 : Travailler sur un guide pratique « l'écriture du PLU » adapté aux différents territoires et régulièrement mis à jour, consultable via une plateforme numérique.

Difficulté à résoudre	Le contentieux de l'urbanisme se nourrit de la complexité de certains documents qui ne semblent pas adaptés à la réalité du terrain. Les annulations de PLU par le juge administratif ont pour principale cause des rédactions complexes, floues ou inadaptées aux communes concernées. Ainsi, la question de la rédaction des PLU reste l'exemple le plus souvent cité en la matière tant par les élus que par les magistrats administratifs. Une aide à la rédaction des PLU co-construite par plusieurs experts juridiques permettrait aux communes et à leurs cabinets d'études de mieux identifier les difficultés juridiques à anticiper.
Solution proposée	Un espace dédié aux collectivités en matière d'urbanisme (intégré à géo-portail ?) pourrait faciliter le travail des collectivités dans leur travail de rédaction et de meilleure appréhension de leurs documents d'urbanisme. Les différents textes et schémas applicables à leurs communes y seraient présentés, ainsi qu'un guide pratique en matière de rédaction des PLU. De tels guides existent déjà dans certains départements mais ils ne sont pas toujours actualisés et ne correspondent pas toujours aux besoins des collectivités. Les auteurs pourraient s'inspirer du travail accompli en la matière au sein du GRIDAUH.
Accroche règlementaire	Pourrait être modifiée la partie réglementaire du chapitre III du titre III du Livre I ^er du code de l'urbanisme « Accès à l'information en matière d'urbanisme » (l'article L. 133-1 créant le portail national de l'urbanisme), article R. 133-1-1.

Recommandation n°42 : Promouvoir les méthodologies de simplification auprès des différentes fonctions publiques.

Difficulté à résoudre	L'absence de sensibilisation aux impératifs de simplification dans la formation des agents des différentes fonctions publiques est parfois déplorée.
Solution proposée	La simplification - sa méthodologie et ses procédures - devraient pouvoir être enseignée dans les écoles de la fonction publique (ENA, INET, IRA, ENSP...) et faire partie des cours de formation continue des agents des trois fonctions publiques.
Accroche règlementaire	Les textes relatifs aux écoles concernées pourraient être modifiés. Par exemple, pour les IRA, loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente (article 44) et, au niveau règlementaire, arrêté du 23 août 2007 relatif à l'organisation de la formation initiale au sein des instituts régionaux d'administration. Pour l'ENA, au niveau législatif, ordonnance n°45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l'administration civile (article 7). Au niveau règlementaire : décret n° 2015-1449 du 9 novembre 2015 relatif aux conditions d'accès et aux régimes de formation à l'École nationale d'administration et arrêté du 4 décembre 2015 portant approbation du règlement intérieur de l'École nationale d'administration.

Recommandation n°43 : Améliorer l'information sur les nouveaux dispositifs en utilisant tous les moyens modernes d'information tout en restant proche du terrain.

Difficulté à résoudre	Les nouveaux textes (ordonnances, lois, décrets, arrêtés) concernant le droit de l'urbanisme et de l'environnement semblent ignorés des différents acteurs. L'instabilité normative en la matière a eu un impact très négatif sur l'efficacité et la légalité des décisions prises sur le terrain, les acteurs ne sachant plus toujours quel texte appliquer. L'information des acteurs et du public doit passer par tous les moyens possibles (campagnes d'information dédiée, sites internet...) et doit également pouvoir cibler les professionnels.
Solution proposée	Il est nécessaire d'améliorer l'information sur les nouveaux dispositifs (procédures intégrées, autorisation unique, certificat de projet...) en utilisant tous les moyens modernes d'information tout en restant proche du terrain. En matière de législation et de réglementation impactant les professionnels de l'urbanisme et de la construction, il est recommandé un travail local auprès des chambres des métiers et des chambres de commerce et d'industrie. L'information sur les nouveau textes et leurs modalités d'application doit pouvoir s'adapter au terrain et parvenir aux représentants du monde de l'entreprise local et de leurs équipes sans délai afin de pouvoir créer leurs effets positifs de simplification et de création d'emploi le plus rapidement possible (campagnes d'information ciblées auprès des acteurs concernés). Des dispositifs expérimentaux comme l'autorisation unique ou le certificat de projet ne doivent pas être ignorés des professionnels pour lesquels ils ont été conçus. De même, la plateforme nationale numérique d'information doit pouvoir être accessible par tous. Concernant les collectivités locales, les services de l'État s'étant désengagés de certaines procédures d'accompagnement des collectivités (en matière d'application des droits des sols notamment) pourraient utilement être mobilisés pour des actions ponctuelles de formation et d'information des collectivités locales sur les nouvelles législations ou les textes en préparation.
Accroche règlementaire	Non nécessaire. La mesure relève essentiellement de la réforme des pratiques administratives d'information locale (via internet, brochures spécialisées ou conférences de presse mais également via des réunions ciblées) et nationale (via plateforme numérique), qui sont à développer.